技能型社会建设的制度框架的文献综述

张乃予　史方平

［摘           要］  经济学家将劳动力技能（人力资本）视为经济增长的引擎、经济增长的主要贡献者。作为人口大国，我国一直在向智能化制造业进行转型和升级，以低技能和低成本的经济发展方式为基础，然而这又成为产业升级的主要制约因素。我国要想实现高质量的发展就要加强对技能型人才的培养、管理和储备，这也是技能型社会建设的主要推动力。因此，基于主要发达国家的比较分析的研究视角，对技能型社会建设的制度框架研究成果进行总结与分析。

［关    键   词］  技能型；社会建设；制度框架

［中图分类号］  G710                    ［文献标志码］  A                  ［文章编号］  2096-0603（2023）17-0017-04

一、研究背景

为了积极促进政策落实，我国政府在2021年的全国职业教育大会上提出“建设技能型社会”，之后人力资源社会保障部印发了《“技能中国行动”实施方案》。2021年10月，针对提高职业教育发展质量颁布了相关政策，政策中强调我国的技能型社会应于2035年基本建成。显而易见，技能的形成已被我国政府视为经济转型升级过程中的一个重要组成部分。技能型社会是以技能形成体系为基础，强化职业教育，营造“国家、社会重视技能培养，国民都能学习和掌握技能”的社会风尚。如此，技能型社会即运用技能推动社会的发展，那么学习和掌握技能将会常态化。

由于技能型社會提出的时间并不久远，就目前而言，学术界和政府政策方面与技能型社会建设的相关研究较少。在此背景下，我们更需要理解：究竟什么是技能型社会，其给教育尤其是职业教育带来怎样的变革？如果这对我国来说目前仍是一个“新兴”的理念，那么较成熟的主要发达国家的技能形成制度框架又能否成为可供我国借鉴的模板呢？这些均是十分重要的现实问题。

二、研究对象与方法

（一）研究对象

本文最终选取的研究对象为瑞典、日本、美国和德国。主要原因有两个方面：一方面是对象四国产业发达，技能培训体制较为成熟和完善，对中国具有借鉴和参考的价值；另一方面是按照Busemeyer和Trampusch（2012）的分类，这四个国家分别属于不同的类型，对其差异性和典型性进行探讨，有助于我们理解开展技能型人才教育的特点，同时与典型样本标准相符[1]。

（二）研究方法

本研究拟采用比较研究法，通过对典型样本国在技术技能人才培养的制度框架进行比较分析，以解释构建技能型社会所蕴含的普遍规律和特殊表现。本研究借鉴了贝雷迪的经典比较教育研究模型（描述、解释、并置、比较），并根据奥斯特罗姆的制度分析和发展框架（见图1），尝试对国际上的技能培养体系展开对比和分析。

三、研究现状

（一）关于技能型社会

通常来说，技能被理解为人力资本的一个组成部分。在舒尔茨（2017）的界定中，人力资本是由劳动者掌握的知识、技能等组成，他认为劳动力质量会通过人力资本得到充分体现，这种资本是无形的，并且相较于其他资本类型拥有独特的弹性和异质性[2]。从其效用来看，亚当·斯密早在其《国民财富的性质和原因的研究》中就曾提出“决定工人才能的主要是教育和分工”，尽管很多因素都会影响薪资待遇，但学习成本以及学习难度决定了个体的专业技能，只有那些具备才华和知识的生产型人才能够获得更高的薪资[3]。在此基础上，现代经济学家们研究人力资本与经济增长之间的关系，并使它成为世界不可抗拒的潮流，人力资本要素是经济发展中的关键也早已成为全球共识。

尽管我国拥有全球最大规模的劳动者群体，但根据2020年麦肯锡全球研究院公布的相关数据可知，我国有将近2.2亿的劳动者会于2030年就业时受到自动化技术带来的影响（刘晓等，2022）[4]。也正因为如此，在全球生产价值链条秩序重新洗牌之际，我国政府提出建设技能型社会，通过高技能人力资源的培养，实现经济社会高质量发展。那么，究竟什么是技能型社会呢？

有研究者提出，基于吉登斯社会投资型国家模式，以学习知识、掌握技能、积累经验作为推动社会发展的主要理念，这便是技能型社会，制定社会合作制度为所有劳动者提供学习技能的机会和平台（张学英等，2022）[5]。按照吉登斯的理解，在大部分工业化社会，福利国家会缓解底层人民的贫穷现象以及社会排斥问题，国家的补贴和帮扶能够使个体在面对困难时突破局限性（吉登斯，2009）[6]。这一点，与我国政府的意见不谋而合。因为产业升级不仅是一个单纯的经济问题，更是一个社会问题，高科技研发与车间生产之间的巨大鸿沟加剧了技术人员与一线工人之间的社会不平等。对于这部分构成我国产业工人队伍的主体，其也需要国家进行制度设计，创造充分就业的环境并保证提供充足的工作机会。持同样观点的学者（石伟平，2021）认为技能型社会就是创造人人接受职业教育与培训、人人接受劳动精神和工匠精神熏陶的社会氛围与教育机会。而推动技能型社会建设的动力方面，雷世平等人（2022）认为社会经济结构的演化、产业的转型升级以及人民对美好幸福生活的主观追求催生了这样的制度和组织行为。

当然，由于技能型社会提出时间并不久，学术界对其含义的建构也并未达成一致。但从目前的研究来看，技能型社会超越了以学校职业教育为中心的边界，且更加关注社会成员在技能培训上的行动及其所带来的福祉。

（二）技能型社会建设的国际比较研究

随着国际贸易的开放和资本在全球范围内的流动，特定类型的技能受到了各国的关注。尽管人力资本最常见的指标意味着具有一定规模和数量的职业教育，但在职培训至少同其一样是决定生产力的重要因素。因为众多行业都需要特殊技能，而普通职业教育提供的技能培训永远是有限的。因此，政策制定者对工人技能培训问题的关注也不足为奇。

随着我国政府在2021年提出技能型社会理念，学界开始关注我国之外其他国家的做法，为我国寻找一个可供借鉴的模板。邵程林（2020）通过对比美国、英国、德国三个国家产业工人技能形成体系指出，它们之所以能获得相对的成功，原因在于其构建了成熟的产业工人技能形成体系，作为重要保障的基本制度，如技能投资、技能认证、技能使用、社会合作制度等，能够充分协调利益相关者的角色，但不应忽视的是这三个国家都最大限度地发挥了职业教育培训的作用[7]。学历框架与资历框架是构建技能型社会的制度集合的落脚点（张学英等，2022）。我国自2019年开始在职业院校和应用型本科高校内实施1+X证书制度（学历＋若干职业技能等级证书），所以部分研究者着重探索了在资历框架制度上较为成熟且具有代表性的国家，如英国和澳大利亚（张学娉，2021；彭振宇，2021）。

但在发达国家技能形成体制方面，根据Busemeyer和Trampusch（2012）的分类，主要有以下四类：第一类是自由主义技能形成体制，代表国家为美国；第二类是分割主义技能形成体制，代表国家为日本；第三类是国家主义技能形成体制，代表国家为瑞士；第四类是以德国为代表的集体主义技能形成体制，这四者的区别在于企业和国家卷入的强弱，是由国家全权干预还是交给市场自治。不同形成体制下的政策实践会导致不同的经济社会结果（王星，2021）。此外，还有学者关注了我国周边国家的实施情况，张学英（2021）在其《产业工人技能形成的国际比较与借鉴——来自日、新、韩、印的观察》著作中系统考察了日本、新加坡、韩国、印度四个亚洲国家在经济发展过程中推动产业技能形成的实践轨迹，且这四个国家均以政府为主导力量，国家参与程度较高。

总体而言，对技能型社会建设的关注，尤其是技能培养方面，随着我国政府提出于2035年基本建成技能型社会的政治计划，引发了学界的关注。对技能型社会的理解主要集中在对其理论建构、动力机制解析、特点意义等方面，而基于国际视野的比较研究大多关注资历框架方面，对学历框架内的普通职业教育关注较少。

四、研究结果

（一）研究对象技能型社会建设经验

1.相关利益群体的有效统筹与高效参与

技能型社会建设的基础在于重建对于“技能”的认识。过去的观点往往认为技能是归于职业教育与培训领域的，但实际上技能体系的建立需要政府、教育与社会培训体系、劳动力市场和企业行业间的跨部门协同与互动，并在此基礎上实现技能供给侧与需求侧的有机统一。宋天枭（2017）提出，德国为更好地配合《国家职业培训和技术工人资格公约》中所商定的政策，组建了现代和未来训练联盟；通过联邦立法对校企合作企业进行有效管理，为培养技能型人才、推动技能型社会的建设提供训练机会和平台，由企业具有丰富实践经验的师傅制订周密的教学方案，将职业技能和工作经验传授给学徒；由行业协会来协调不同行业之间形成的利益，从而填补政府在管理上难以涉及的内容，有利于建设技能型社会。美国建立了“合作教育”机制，即能够提供教育服务功能和职业技能培训的机制，主要通过“社区学院”来培养技能型人才。社区成员可以在“社区学院”内参与各种兴趣培训，以根据他们的需求来提升自身的工作技能和择业能力，在完成学业后可获得“结业证书”，进入大学继续深造。

2.职业教育赋能技能体系建设

党的十九大报告强调应培养技能型人才，推动技能型社会建设，推崇劳模精神，营造“以劳动为荣”的社会风尚。刘晓、李甘菊（2022）提出技能型社会的建设从本质上来看是通过具有技术含量的生产劳动促进国家经济的持续发展，而职业教育在技能型社会建设上具有重要意义。德国在培养技能型人才方面取得了优秀的成绩，其为了推动技能型社会建设和社会经济发展建立了“双元制”机制，何为“双元”？即职业院校和企业。德国为了给职业院校的教学提供保障，使课程教学能够与时俱进，通过州立法制定了职业院校的基础文化和相关专业的理论，使学生能够将所学的知识应用于实践中。另外，我国很多技能型人才在发展过程中会受到学历的限制，而德国通过建立独特的教育制度使人才发展不再受限于学历，并且支持学生从普通学校转入职业院校，既满足学生对理论知识的学习需求，又满足对技能实践的需求。石伟平、郝天聪（2023）提出瑞典不同于一些实行学徒制的国家，其开展职业教育的主要场地为学校，并且在教学中对实践操作十分重视，职业院校和综合高中都建立了与实际工作场所十分相似的实习车间与设备。同时，瑞典的职业院校及综合高中还规定职业学科的学生在校学习时必须开展校外学习，并且时间要达到总课时的15%。

（二）我国技能型社会建设的启示

1.顶层设计主导推动

政府和党委应主导技能型人才发展和技能型社会建设，由政府开展科学、合理的宏观管理，为了确保培养技能型人才的有效性，人力资源和劳动社会保障部门应制订完善的方案，促进社会各力量之间互相配合。雷世平、乐乐、谢盈盈（2022）提出党委政府应落实三方面内容：一是将技能型人才培养当作工作目标，分析并落实工作目标，提出科学、有效的方案，对人才培养工作进行严格监督。二是在政府干部的考核指标中把技能型人才培养的相关工作情况当作一项权重，结合考核结果与政府领导干部的业绩，影响其之后的调动和奖惩。三是针对技术型人才培养工作制定专门的报告制度，同时支持技能型人才参与到社会建设发展中，增强他们的责任感。政府在技能型社会建设中要发挥主导作用，在各级工作目标中落实技能型人才培养工作，制定“一把手”抓“第一资源”的目标，推动人才培养工作现代化，开创技能型社会建设新局面。

2.发挥企业的主体作用

如今国际竞争愈发激烈，企业也需要进行转型升级，对职员教育和技能培养体系进行完善。企业是向国家传输技能型人才的重要力量，也是技能型社会建设中的主体之一，对此，企业应发挥自身的主体作用，为一线劳动者提供接受培训的机会和环境，以建立企业内部的技能型人才体系。汪耀武（2022）提出企业应完善内部职业成长体系，为所有员工提供学习和发展的途径，以增强员工对企业的认同感。在开展企业内教育时，应挖掘不同员工的潜能，注重开展团队精神、协作能力等方面的教育，以培育员工的工匠精神、文化素质和技术素质，创新技能型人才培养模式。技能型社会建设需要调动各个主体的积极性，企业是产业用人主体，也是技能型社会建设中的一个主体，在职业技能形成方面起關键作用。对此，企业要根据生产需求建立学习共同体，强化对职员的培养，提高通用性人力资本，使员工的技术变迁能力得到提升。这样企业和员工才能得到共同发展，推动技能型社会建设。

3.建立技能型社会建设动力机制

（1）以政府作为建立技能型社会建设动力机制的主体

从微观和宏观两个层面对我国建设技能型社会进行分析，一方面是微观角度，是社会成员个体实现自我发展、满足自身需求的必然所需；另一方面是宏观角度，是社会群体提高自身在市场中的竞争优势的需要。由此可知，技能型社会建设有着多元化的主体。纵观现阶段的社会发展情况可以发现，社会成员在学习技能的意识和能力上存在巨大差异，企业以及非政府组织等又缺少足够的建设主体力量，很难作为建立技能型社会建设动力机制的主体。而政府这个组织体系不仅拥有丰富的社会资源以及公共服务职能，还符合技能型社会的公共性质，相较于社会成员、企业以及非政府组织更适合成为建立技能型社会建设动力机制的主体。同时，在此过程中，政府能起到创造良好环境、投入充足的经费、建设相关的制度体系、有力执行相关制度等作用。由此可见，政府需要发挥自身的主体作用，明确权利和责任，以主导技能型社会建设动力机制的建立。

（2）以科学认知作为建立技能型社会建设动力机制的前提

建立技能型社会建设动力机制具有自觉性，政府作为主体，其自身的认知程度会直接影响最终的建立效果。换言之，成功建立技能型社会建设动力机制的重要前提是政府对此予以科学、全面的认知，并且按照动力机制的运行规律执行，这样才能推动我国技能型社会的建设。段晓聪（2022）提出从一方面来讲，政府要对技能型社会发展动力机制进行正确的认知，充分了解现阶段社会经济的发展以及产业转型与个体需求之间存在的冲突，从本质上明确其中的关联。从另一方面来讲，政府要对技能型社会发展动力机制进行全面的认知，了解建构过程中各个环节和要素之间的联系以及运行方式，明确自身在其间发挥的作用和主导地位，并采取有效的措施为成功建立技能型社会建设动力机制提供保障。

（3）以制度体系作为建立技能型社会建设动力机制的内容

建立技能型社会建设动力机制的过程十分复杂，并且涉及多个领域和层次，需要不同主体的配合与协同，这样才能推动这项庞大工程的顺利开展。需要注意的是，建立该机制的架构中需要存在一些有关联的内容。相关研究提出技能型社会发展过程中会出现客观动力向主观动力的转化以及自发机制向自觉机制的转化。要保障技能型社会建设动力机制的成功建立，需要政府发挥主体作用，从主客观动力入手体现出“两手”作用，整合制度规制力、个人内生力、社会助推力以及教育支撑力，各机制“合力”形成更加完整的制度体系，促进技能型社会建设动力机制体系的完善，大力推动我国技能型社会建设的发展。

（4）以保障条件作为建立技能型社会建设动力机制的支撑

我国要建构技能型社会建设动力机制，需要以保障条件作为支撑，包括制度保障、组织保障、技术保障、物质保障以及创造社会舆论环境等。不论以哪方面作为技能型社会建设的主体，采取哪些方式，以上条件都是不能缺少的。技能型社会建设从某种角度来讲与学习型社会建设相同，主体具有多元化特点，不只有政府，还有企业、家庭、社会组织等。屈娜（2022）提出不同参与主体均能够为技能型社会建设提供保障条件，只有多个主体共同参与到技能型社会建设中，才能凝聚多方面的力量来推动这项大工程的发展。对此，首先，我国应建立健全技能型社会建设动力机制的组织领导机构，由政府作为主导，社会组织协助，社会群众参与，强化相关的科学谋划和组织协调。其次，为了最大限度地推动我国技能型社会的建设，应建立配套的运行机制，这样才能使其成为主要的推动力。最后，对技能型社会建设政策进行完善，同时完善相关的法律机制，以营造和谐、良好的建设氛围，为建构技能型社会建设动力机制提供良好的法治环境和社会舆论环境。

参考文献：

［1］M.R.Busemeyer.Asset specificity，institutional complementarities and the variety of skill regimes in coor-dinated market economies［J］.Socio-Economic Review，2009（332）.

［2］西奥多·舒尔茨.对人进行投资［M］.吴珠华，译.北京：商务印书馆，2017.

［3］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.北京：商务印书馆，2011.

［4］刘晓，刘铭心.数字化转型与劳动者技能培训：域外视野与现实镜鉴［J］.中国远程教育（综合版），2022（1）：27-36.

［5］张学英，张东.技能型社会的内涵、功能与核心制度［J］.职教论坛，2022，38（1）：35-41.

［6］安东尼·吉登斯.超越左与右：激进政治的未来［M］.李惠斌，杨雪冬，译.北京：北京大学出版社，2009.

［7］邵程林.中国制造2025背景下产业工人技能形成体系的国际比较研究［D］.上海：上海工程技术大学，2020.

编辑 栗国花