关于立法法修改的认识与思考

罗师

立法法作为对宪法的续造，是规定立法体制和立法权限等基本问题的宪法性法律，因此亦被称为“小宪法”。2022年，立法法的修改被列入全国人大年度立法工作计划，全国人大常委会法工委启动了相关修改工作，在经过广泛征求意见和深入调研之后，形成了立法法修正草案，正式提请第十四届全国人大第一次会议审议。一部法律的修改，交由全国人民代表大会审议决定，就足以说明这部法律的地位和重要性。笔者有幸参与服务和保障本次全国代表大会，见证了从立法法修正草案到公布施行的全过程。以下是笔者对本次立法法修改的一些认识和思考，阐刍荛之见，期伏候卓裁。

立法法修改的意义重大

立法法的价值和意义不仅在于它是“管法的法”，更在于它是法律制定之“母法”，是规制国家最高权力的顶层设计，是实现“良法善治”的源头所在。因此，立法法的修改关系每个公民的切身利益，意义重大，应当得到最广泛的关注。从时机上看，立法法的修改正当其时。自2015年修订以来，党和国家事业发生了一系列巨大变化，中国特色社会主义进入了新时代，对立法提出了更高更广泛更深刻的需求。立法法的修改，旨在把立法实践中取得的重大理论创新、实践创新和制度创新成果上升为立法规范，从而更好发挥立法法的规范、引领作用。从动机上看，立法法的修改适逢其势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国作出了一系列重要部署，2021年则首次召开中央人大工作会议，对新时代立法工作提出具体任务和要求。在党的二十大报告中，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系成为推进立法制度改革的新要求。因此，修改立法法，是顺应新时代发展要求、与时俱进推进全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化的应然结果。从实践上看，立法法的修改是全过程人民民主的逻辑呈现。立法法修正草案提出“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义”，要求在立法的各个环节都应彰显和发扬民主，促进社会公众更广泛、更深入地参与国家立法活动，体现了“过程”的全面性和丰富性。贯彻和落实全过程人民民主，要求立法必须深入现实并获取社会的正向反馈。不论是此前的向全社会广泛征求意见建议，还是大会期间代表的集中审议和提出议案建议，无不体现了这一点。

立法法修改的主要内容

从篇幅上看，本次立法法修改的内容并不算多，故不能称之为脱胎换骨；但从内容上看，所修之处皆可谓取熔经意、自铸伟辞之典范，其意义远甚于涤故更新。立法法修改的主要内容有：

一是完善立法的指导思想和原则，加强党对立法工作的全面领导。包括贯彻落实党的二十大精神和修改后的宪法规定，完善依宪立法、依法立法原则，完善民主立法原则，贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署要求，以及明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求。

二是明确合宪性审查相关要求。在修改的相关部分中，对合宪性审查作了较为详尽的规定，包括明确了公众向全国人大及其常委会反映行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等存在合宪性疑虑的渠道，明确了对合宪性审查具有最终决定权和裁决权的机关为全国人大及其常委会，明确了合宪性审查的程序和期限等。

三是完善立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制。包括完善了全国人大及其常委会专属立法权的相关表述，以及根据立法实践，对相关授权决定的规定作了进一步的完善和细化。

四是完善全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制。根据实践经验做法，明确了全国人大可以授权其常委会制定法律，补充了特殊情况下的紧急立法程序相关内容，并完善了法律案的终止审议程序等。此外，还进一步明确提出相关法律案的主体范围，规定国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院以及全国人大各专门委员可以向全国人大提出法律案。

五是适应监察体制改革需要补充相关内容。明确了监察委员会的产生、组织和职权只能由法律加以规定，明确了监察委员会制定的相关监察法规应当向全国人大备案。

六是完善地方性法规、规则的权限和程序。在原有规定的基础上，进一步扩大了地方立法的事项范围，正式确立了协调立法机制，以及扩大了规章的制定主体范围。

七是完善备案审查程序。完善了主动审查制度，明确了专项审查相关内容；结合备案审查实践，建立健全了备案审查衔接联动机制；贯彻党中央精神，明确了法规清理制度等。

对立法法修改的一些思考

随着对相关资料学习的进一步深入，引发了笔者对立法法修改的一些思考。本次立法法修改的许多内容是对行之有效的实践经验的吸收和转化，基层立法联系点制度的正式入法便是举措之一。然而，撇开制度设计仍需进一步完善细化以外，相关条文只规定了全国人大常委会机构根据实际需要设立基层立法联系点，却没有对地方人大设立基层立法联系点作出规定，而后者在地方立法实践中已经广泛开展。如此规定，反而有可能會使地方人大开展立法联系点的工作陷入某种尴尬。这是因为作为公法的立法法，其底层逻辑在于“法无授权即禁止”，即法律没有明确规定某一行为可为，就不得为之。这与奉行“法无禁止皆自由”的私法完全不同。换言之，在立法法没有明确授权地方人大常委会可以设立基层立法联系点的情况下，各个地方已经开展的相关工作，实际上是一种先于法律规定的实践操作，其性质和定位还值得进一步探讨。

此外，立法法修改的一项重要内容是规定国务院“可以根据改革发展的需要”，决定暂时调整或暂时停止适用行政法规的部分规定。这是根据改革发展客观需要作出的重大修改。然而，行政法规是国务院根据宪法和法律，或者最高权力机关的授权制定的规范性文件，应当遵循严格的法定权限和法定程序，并需要报送全国人大常委会备案。允许国务院以“决定”的形式改变行政法规的适用，逻辑上似有不周。这反映出立法理论和立法实践之间仍存在无法完全平滑过渡的沟壑，需要做进一步的衔接和协调。

2023年3月13日，《中华人民共和国立法法》在第十四届全国人民代表大会第一次会议上表决通过，并于3月15日起正式施行。这标志着关于立法法修改的争辩暂告一段落，未来一段时期内对立法法的研究也将由立法论转向解释论作业，即从“怎么写”转向“如何做”。这意味着我们立法人需要主动承担起“一线工人”的职责，不仅要吃透立法法的精神要义、通悉立法法的条文架构，还需进一步提升理论修为和专业素养，以扎实的立法理论构建更为科学完备的法解释体系，进而更好地推进立法实践朝着科学、正确的轨道行进。

（作者单位：清华大学法学院、江西省人大常委会法工委）