人大代表依法履职的新实践研究

金小燕 陈慧娴

随着生产力的不断提高和科学技术日新月异的发展，我国经济社会也有了巨大的发展，法治中国建设开创了新局面。党的二十大报告对社会主义民主法治建设的发展进行了总结归纳：“全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，社会主义协商民主广泛开展，人民当家作主更为扎实，基层民主活力增强，爱国统一战线巩固拓展，民族团结进步呈现新气象，党的宗教工作基本方针得到全面贯彻，人权得到更好保障。”[1]在中国式现代化的历史进程中，人大代表及其职能的履行是社会主义民主法治建设不可或缺的环节。人大代表代表人民的利益和意志，代表人民在国家权力机关行使我国权力。作为上传下达、下传上达的通道，人民代表是联结国家意志与人民意志的枢纽，是沟通国家利益和人民利益的要津，更是人民利益表达的重要渠道。中国是拥有14亿人口的大国，人大代表能否履职以及履职的优劣，显得尤为重要。人大代表依法履职有利于保障人民群众参加国家管理，实现人民当家作主，维护和实现人民的根本利益。伴随人民法治意识的提升和网络的普及运用，新实践的场域为人大代表依法履职提出了新的挑战，也为人大代表实现人民的利益，推进决策的科学化与民主化，推动中国特色社会主义法治体系建设提供了重要的机遇。新时代如何提高人大代表的履职能力，发挥人大代表的历史使命和政治责任，是各级人大及其常委会关注的核心问题。

一、数字时代人大代表履职面临的挑战

信息技术的变革改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式，伴随着信息技术的发展人类社会也步入了数字时代。面对数字时代呈现的庞大新实践场域，人大代表履职的内容与形式也难以跳脱时代的背景。数字时代背景下人大代表如何从群众中来，到群众中去，更好地履行职责，发挥人民的主体性是新时代对人大代表提出的重要议题。

基于数字中国建设的基本方向，各级人大及其常委会积极贯彻党中央的信息化发展有关精神，推进信息化建设，满足和加强人大代表的工作需求和能力，保障人大代表做好国家与人民的桥梁。2022年2月，全国人大代表工作信息化平台正式启用，这有力地支持并有效地服务了人大代表的履职，更加及时、有效、便捷地反映人民群众的意见、建议和利益诉求，提升了人大代表履职的能力和水平。全国人大代表工作信息化平台依托于全国人大代表、省级人大、全国人大机关、中央和国家机关协同的“一网四端”网络架构，利用AI技术、可视化技术等信息技术与算法运用20个功能模块梳理人大代表的需求，提炼群众的急难愁盼问题，推进人大代表履职能力的提升。互联网技术已然成为各级人大及其常委会提升人大代表履职能力和水平的重要考虑因素。由于互联网已经与百姓的日常生活深度融合、不可分割，不仅改变了人们的工作方式、生活方式和思维方式，也改变了人们表达、参与政治的方式与内容。网络也成为公民表达意愿、宣泄情绪、交流的主要渠道，为了更充分地了解、收集、维护、保障公民合法权益诉求，既要推进基于网络技术的相关政治制度建设，也要提升强化公民网络政治参与的意愿，建立公民网络政治参与的有效而又便捷的途径。

然而，在数字化的时代，人大代表的履职过程中仍然暴露出一些问题，这些问题需要我们深入地分析和研究，切实提升人大代表的履职能力和水平，当好人民群众的“代言人”，推进中国特色社会主义民主政治建设。

1.人大代表与人大代表履职能力的冲突

人大代表是由群众选举产生的，代表广大人民群众的利益。根据2022年有关人大代表的情况分析，在第十三届全国人大的2645位代表中，有17.9%的是1950后，57.9%的是1960后，18%的是1970后，4.4%的是1980后，0.68%的是1990后。再看这一届人大代表的职业分布，国家机关及其党政工作人员占比为43.9%，农业从业人员占比为0.56%[2]。依据已有的数据分析，人大代表在涵盖职业上还不够全面和充分，人大代表的年龄也有待于进一步优化。例如零工行业，根据2022年初国家统计局发布数据显示，目前我国灵活就业人员已达到2亿人左右。在数字时代下，社会上的职业类别和比例也发生了巨大变化，人大代表中是否有能有效地代表着2亿没有单位依托的公民呢？是否更加全面考量了职业类别及其比例呢？人大代表选举中对于年龄、职业、性别等因素的结构优化关系到人大代表履职的有效性和全面性。另外，选举出的人大代表往往是社会上各行各业的精英或骨干，非精英是否也要占据一定的比例呢？

选举出的人大代表身份一般具有双重性，因为人大代表来自社会上的各行各业，既要做好本职工作又要履行好人大代表的职责。目前，大多数人一周工作5～6天，一天工作8小时甚至10小时，本职工作的压力以及时间的有限性影响了人大代表的履职，使其难以充分践行人大代表职责。人大代表的本职工作与人大代表的履职之间不可避免地会出现矛盾，有些人大代表对于基层群众的利益诉求和需要难以有充分、真实的了解，有的人大代表难以提出议案，有的盲目跟风成为“举手代表”，有的为了不得罪人人云亦云。之所以出现这些问题，除了双重身份的原因外，人大代表履职的意识、责任以及履职的方式方法都是不可忽略的因素。人大代表要做好群众的“代言人”，提出全局性、前瞻性的议案，如何解决身份与职责的冲突，以及如何提升人大代表的履职能力和水平，是一件任重而道远的事情。

2.部分人大代表未能全面、真实地提炼群众的利益诉求

在历年的两会中，有些代表不提议案，有的不能提出有效、高质量的议案，这些现象反映出部分人大代表未能全面、真实地提炼群众的利益诉求。根据第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，互联网普及率达74.4%，网民人均每周上网时长为29.5个小时[3]。随着科学技术的迅猛发展，数字化、网络化、信息化也已经成为生产、生活的常态。有些人大代表囿于年龄、观念等因素，难以全面接受智能化的设备、信息化的方式，无法积极学习融入时代的发展，再加上智能移动端开发了大量的还在不断推陈出新的app、应用小程序、平台，导致部分人大代表学习、使用起來较为困难，在思想观念层面也难以适应瞬息万变的软件和实时更新的学习。对于网络平台的信息了解较少，难以适应网上参政议政、线上联系沟通，更不用讲运用自媒体等手段开展建言献策、民意调查、监督督促等工作。这极大地影响了人大代表的履职，不利于人大代表与群众的沟通交流，也影响着公众对政治的参与意愿、热情和效果。

在这场信息变革的浪潮中，现实生活中的目光更多地停留在网络上，但是还有一部分群体是被忽略的。我国非网民规模为3.62亿，也就是还有25.8%的人没有在网络上留有痕迹，而这部分人又往往和农村、老年群体有着重叠。农村与老年群体的交叠是弱势群体中的弱势，往往会被日新月异的科技进程遗忘，常常会被快节奏生活中的人们忽略。这部分人难以通过网络提出自己的利益诉求和需要，在时代、形势、制度的推动下，很多人大代表只关注网民的利益诉求，对现实中非网民的需要和利益诉求并未给予应有的了解与关注。这也导致某些人大代表没有真正的实地调查和研究，忽略了当地群众真实的诉求和现实的环境。一台电脑并不能了解天下事，也不能干好手中活。人大代表需要走进群众，走进群众的家中才能走进群众的心中。

另外，网络身份的虚拟性、隐蔽性、开放性、随意性导致信息甄别的难度加大，网民的复杂性、违规平台以及甄别网络信息的难度都对人大代表搜集、调研等履职活动提出了挑战。不仅对人大代表搜集信息的能力提出了挑战，也对人大代表整合分析信息、透过现象发现本质的能力提出了要求。根据中国互联网络信息中心的数据，2021年的数据显示未成年（学生）网民近2亿人，2022年的数据显示20岁以下的网民为17.7%，60岁以上的网民为11.3%。“劳动在其得以进行的对象的领域正是共同生命活动的领域：人在劳动的对象中并且通过劳动的对象，互相表明是存在于他们的现实之中。”[4]劳动者是联接社会关系呈现社会现实的主体。如何提炼校园与劳动场域中网民的利益诉求，剖析不同工作场域网民的需要，兼顾网民与非网民的利益诉求，都是数字时代下人大代表不得不面对的课题。

二、新实践下人大代表履职的途径

1.强化人大代表的履职意识，提高人大代表的履职能力

在数字时代，数字鸿沟、算法偏见、信息茧房[5]等现象导致了信息虚假、民意虚假的存在。数字时代为人大代表履职创造了新的实践场域，对人大代表的履职意识和能力提出了更高的要求。人大代表必须紧跟时代的步伐，顺应科技发展的客观要求，不断强化履职意识，提升履职能力，才能更好地担负起人大代表的历史使命，为人民谋幸福。

首先，被选为人大代表的公民必须有较强的服务意识和公共意识，在此基础上，通过有关法律法规的学习，道德教育的引导，激发和夯实人大代表履职的主动性和创造性，融入新实践场景。尤其是在理念上，人大代表要将这个工作看作是扎入基层、服务群众的工作，而不应将其当作是装点“门面”的手段。做到“两个维护”，真正深入到群众中去，而不是在办公室里完成议案建议，要秉持为人民服务的精神，以解决百姓的急难忧问题为目的。人大代表要不断提升自己的业务能力，提升知识水平，与时代同步。人大代表必须有能力合理安排自己的时间，前提是工作单位有弹性的时间管理，这样才能没有后顾之忧地开展人大代表的工作，兼顾好本职工作和人大代表工作，提高工作效率。

其次，人大代表要学习运用网络相关的知识技能和专业技能，提高履职能力。在数字时代，人大代表的履职也要运用智能化、网络化、信息化等手段方式及时有效地实施。学习有关网络的法律、法规，了解数字媒体的基本规则，知晓网上信息及其传播的方式和特点，熟练掌握智能手机、pad、电脑等电子产品的使用方式，掌握微博、微信、抖音等社交软件和平台的使用方法，能够运用全国人大代表工作信息化等平台搜集、整理、提炼网民的现实诉求和利益需要，能够积极有效地通过正规平台与公众交流沟通，无论是调查研究还是发言交流都要遵循基本的规则和法律。有意识避免资本逻辑、数字鸿沟、算法偏见、信息茧房导致的问题，基于辩证唯物主义的立场，有效识别、辨析网上的信息，规避虚假信息、情绪陷阱、政治经济操纵、资本逻辑的陷阱。对接人大代表的这种需求，人大及其常委会的相关部门要安排有关专题培训，对人大代表进行系统化的指导，加强人大代表履职的主动性和专业性，增强人大代表在新实践下的履职能力，提升新实践中履职的水平。

除此之外，传统走进群众的方式方法不能丢，毕竟约有四分之一的非网民，况且由于数字鸿沟、算法偏见、信息茧房等问题，网上搜集的信息也不一定全面、真实，需要走进现实生活和群众家中了解情况。毛泽东告诫我们：“你对那个问题的现实情况和历史情况既然没有调查，不知底里，对于那个问题的发言便一定是瞎说一顿。”[6]只有经过调查研究，才能明白问题的现状和历史，也才能去想解决问题的办法。

2.加强人大及其常委会的制度化建设，推动人大代表联络站规范化建设

高速发展的新时代下的实践场域发生了巨大的变化，这些变化使得人大代表的制度化建设与联络站的规范化建设成为必然。人大的制度化建设与联络站的规范化建设是民主政治建设的重要内容，为提升人大代表的履职能力提供制度上的保障和支持，是系统提升人大代表履职能力和水平的有机组成。

首先，在人大代表的选举上，要优化年龄、职业、地域、性别、民族等结构，考虑新时代下非传统的“职业”成员，例如零工人员或者从事“幽灵工作”的人员等。“经济学家估计，到21世纪30年代，仅美国就有38%的职业会随着科技创新而消失，或者半自动化。”[7]传统职业的格局会随着科技创新而瓦解，新的职业逐渐被填充，同时由雇主提供工作场所也不再是主要的模式。因此对成为人大代表的资格、能力等因素的考察可能也要随着时代的变化而改变，一些固化的思维认知和选举倾向也需要重新考量。

其次，为了更加充分地发挥人大代表履职能力，必须为人大代表本职工作与人大代表工作之间的冲突提供可操作的解决方案。在时间上，要有相应的制度、规定保障人大代表的履职时间，例如安排弹性工作时间或者减少工作时间，在物质上给予一定的补偿或保障。一方面要考虑如何协调平衡人大代表的本职工作与人大代表的履职，另一方面也不能忽略人大代表的閑暇、家庭时间。由于现实冲突的存在，解决冲突方式的局限性，需要制定有成效的激励政策，激发人大代表履职的主动性和积极性，同时要切实保障人大代表履职无后顾之忧。面对这种现实，可以考虑人大代表的合作履职路径，整合彼此的时间、专业和能力，优化调研活动，提出更加符合社会现实诉求的议案。

再次，在数字化时代，将数字信息与人大代表履职能力深度融合是推进民主政治建设的重要内容。为人大代表学习运用互联网技术提供技术支持和培训，建设规范化、简洁化操作性强的平台，智能技术助力人大代表查询、起草、监督议案建议办理等多个工作场景，变革人大代表的工作方式，创新人大代表的工作路径，打造人大履职新平台，为人大代表履职提供有利的环境。“互联网的普及使得人民群众和人大代表实现跨向交流，缩短了人大代表履職的时间，实现人民群众与国家权力机关的无缝对接。”[8]运用网络科学技术，可更加有效的实现人大代表与人民群众的双向互动，基于调查研究，实现人民群众与国家权力机关的有效联接，解决人民群众的现实诉求，维护人民群众的根本利益。另外，也要关注非网民群体的现状。由于平台众多、软件繁杂，将互联网技术嵌入人大的制度化建设与联络站的规范化建设，一方面要制定好战略战术，另一方面要推进相关法律法规的制定，实施有效的管理和引导。

在新实践场域下提升人大代表的履职能力建设是一项系统工程，需要多个主体综合发挥责任并有机融合形成历史合力。这需要人大代表知时政、懂法理、尽职责、有远见、有热情、有态度、有方法，也需要各级人大及其常委会的制度化建设和规范化建设紧跟时代，更需要社会各个系统的有机协调和保障，这也契合“五位一体”的总体布局，是中国式现代化道路的应有之义。数字化、信息化、智能化的时代背景不仅对人大代表履职能力和人大代表制度提出了新的挑战，也为政治如何与经济、文化、生态、社会的协调发展提出新的课题。在新的时代背景下及时转换实践的理路和方法，数字赋能民主政治的发展，人大代表在履职中要充分利用网络技术助力，同时也要提升履职的能力，避免其带来的消极问题。“借助互联网，公民拥有了更多的网络话语权，从而释放了隐藏在公众中的政治热情、政治关注与政治态度，促进了公民的网络政治参与。然而，网络政治参与本质上仍是一种非制度性参与，它具有信息弥散性、碎片化、真伪性等特点。”[9]做好宣传与学习，加强公众的政治参与意识，提升公众的政治生活能力，同时也要加强监测与调节的功能。提升人大代表的履职能力，除了人大代表制度的配套变革和保障，其他配套的基础体制机制建设也要为此提供足够的支撑和动力。要跟上时代转换的步伐，及时补充完善相应的法律法规，营造良好的社会环境，为人大代表的履职和民主政治的发展提供健康而有力的社会保障，推动中国特色社会主义法治体系建设。

注释：

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，2022年10月16日。https：//finance.sina.com.cn/wm/2022-10-25/doc-imqqsmrp3759875.shtml

[2]https：//new.qq.com/rain/a/20220308A0CSML00

[3]http：//www.cnnic.net.cn/n4/2022/0914/c88-10226.html

[4]复旦大学哲学系现代西方哲学研究室编译：《西方学者论〈一八四四年经济学—哲学手稿〉》，复旦大学出版社1983年版，第116页。

[5]信息茧房由凯斯·桑斯坦在《信息乌托邦——众人如何生产知识》中提出，其主要内涵就是在信息传播中，因公众自身的信息需求并非是全方位的，公众只注意自己选择的东西和使自己愉悦的通讯领域，久而久之，会将自身桎梏于像蚕茧一般的“茧房”中。

[6]李爱华主编：《马克思主义经典著作导读》，北京师范大学出版社2008年版，第464页。

[7]【美】玛丽·L·格雷、西达尔特·苏里：《消失匿迹》，上海人民出版社2020年版，第2页。

[8]陈瑞伞：《数字时代人大代表履职能力建设： 问题与强化途径》，载《人大研究》2021年第4期。

[9]郎友兴、吕鸿强：《政治制度的技术嵌入：“互联网＋”地方人大制度——基于浙江人大代表履职服务平台的实践创新》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第4期。

（作者分别系山东科技大学副教授，山东科技大学硕士研究生。本文系山东科技大学2020年思想政治教育研究课题〔SZJYY-20069〕的阶段性成果）