基层政府职能社会化转移改革的生成逻辑与优化策略

摘      要：作为一项地方和基层自选性改革创新措施，政府职能社会化转移改革受到哪些因素的影响？改革的生成逻辑是什么？基于对称性理论分析框架，以２０２０－２０２１年大范围实施政府职能社会化转移改革的浙江省龙港市为个案，运用问卷调查和案例研究方法进行了实证分析。研究发现：第一，政府机构人员配置与治理任务不对称、公共服务供给与服务需求不对称，构成了地方推进政府职能社会化转移改革、实施治理创新的内外部因素。第二，职能转移意愿与承接意愿不对称、政府与社会组织治理能力不对称、改革实践与制度保障不对称等，是制约改革实施的重要因素。第三，遵循从非对称到对称的治理现代化逻辑，科学推进政府职能社会化转移，应建立、采取具有对称性功能的机制、策略，推动职能转变从着力解决分担问题走向着力解决共担问题，打造政府职能转变升级版，形成职能转移方（政府）、承接方（社会组织）、受益方（社会服务对象）之间多元协同共治格局。

关  键  词：政府职能；职能转变；社会化转移；协同治理

中图分类号：Ｄ６３０        文献标识码：Ａ        文章编号：１００７－８２０７（２０２３）０６－０００１－１４

收稿日期：２０２３－０５－１６

作者简介：赖先进，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授，博士，博士后，研究方向为行政改革与治理现代化。

政府、市场、社会是现代国家治理和政府治理的支柱性力量，在经济社会事务中都不同程度地扮演着重要角色。在计划经济条件下，我国政府治理和资源配置是以政府为主导的全能型模式，政府在经济社会事务中大包大揽“唱独角戏”，市场和社会作用发挥明显不足。改革开放以来，我国持续推进政府职能转变，调整优化政府与市场、社会的关系。早在１９８８年的国务院机构改革方案中就明确提出：转变政府职能是机构改革的关键。自此以后，１９９３年、１９９８年、２００３年、２００８年、２０１３年、２０１８年、２０２３年等历次机构改革都明确提出要转变政府职能。推进政府职能转变既是我国行政体制改革取得的重要经验，也是新时代行政体制改革追求的长期目标。２０１３年２月，习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话中明确指出“政府职能转变还不到位”，要求“下更大决心、以更大力度推进政府职能转变”。２０１３年３月，《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》强调政府职能转变是深化行政体制改革的核心。要重点推进职能转移、职能下放、职能整合、职能加强。自此政府职能转移作为一项新型的行政改革任务正式成为推进政府职能转变和行政体制改革的工作内容。

一、地方推进政府职能社会化转移改革研究概述

在国家层面提出政府职能转移改革方向后，广东、江苏、浙江等有关地方先后进行了政府職能社会化转移改革实践。２０１２年１１月，广东省机构编制委员会印发《政府向社会转移职能工作方案的通知》，在全省范围内实施政府向社会转移职能。２０１４年５月，江苏省苏州市印发《推动政府部分职能向社会转移的工作意见》。２０１５年１２月，浙江省政府办公厅印发《关于推进政府职能向社会组织转移的意见》，在全省范围内推进政府职能向社会组织转移改革。从相关地方的探索和实践可以看出，政府职能社会化转移改革目前主要停留在地方和基层的自主探索和试点阶段，即使是在实施的省份区域内，市县之间推进政府职能社会化转移改革也具有较大的差异。党的十八大以来，与职能下放对应的简政放权改革、与职能整合和职能加强相对应的机构改革已在全国全面推开和实施。作为具有自选特征而非必选特征的改革措施，政府职能社会化转移改革在地方和基层实施受到哪些因素的影响？地方和基层选择推进政府职能社会化转移改革的逻辑是怎样的？分析这些问题，有利于进一步为地方优化政府职能转移改革、推进政府职能转变提供理论支撑。

从现有理论研究看，与大量而丰富的政府职能转变理论研究相比，现有政府职能转移理论研究尚处于探索和起步阶段。基于中国知网数据库，以“职能转变”为题，可以检索出１００００余篇相关理论研究成果；但以“职能转移”为题，现有成果仅有５００余篇。２０世纪８０年代以来，西方发达国家掀起了声势浩大的以市场化、民营化为特征的新公共管理运动。国内外理论界对公共服务市场化进行了丰富的研究，但直接针对政府职能转移研究相对较少。现有政府职能转移研究主要集中在：第一，政府职能转移的重要意义、基本概念与比较研究。有学者认为，政府职能社会化是政府职能发展的趋势。［１］有学者将其与政府购买公共服务比较，认为政府职能转移存在价值目标导向与价值义务之间的双重差别。［２］有学者进行了中西政府职能社会化的比较，认为中西政府职能社会化存在着发展阶段、发展基础、发展路向的差异。［３］第二，政府职能转移范围和边界的研究。政府职能转移并非所有的职能都适合向社会转移，而是具有特定的范围和边界。有学者认为，强制性职能只能限于政府亲自履行；服务性的职能，政府可以通过合同的方式委托给社会。［４］有学者从政务、商务和社务的边界勘定出发来研究转移的范围。［５］第三，政府职能转移的路径与方式研究。有学者从承接方角度认为非政府组织承接政府转移的职能困难重重，应进一步转变政府职能，积极培育社会资本，继续加强制度建设。［６］也有学者认为，在职能转移中，政府应合理界定自身职能范围，明确职能转移重点。［７］第四，政府职能转移的效果研究。有学者从科技社团承接职能转移效果的角度认为，改革在总体上提升了公共服务的供给质量，且购买服务的效果更好。［８］也有学者认为，在多种因素影响下，政府职能转移在实践上面临内容边缘化、形式单调与运转无力等非实效的结果。［９］

综合来看，现有研究主要的逻辑思路是对政府职能转移或社会组织承接政府职能转移的本体研究，缺乏从推进改革视角对政府职能转移的理论研究，对地方推进政府职能社会化转移改革的动机、生成逻辑缺乏分析。现有研究对社会组织承接政府职能社会化转移研究较多，对地方推进政府职能社会化转移改革研究相对较少。从推进改革的角度尤其是从地方推进改革的角度研究政府职能社会化转移，有利于为推进政府职能社会化转移提供新的思考路径。为此，本文运用案例研究方法，建立理论分析框架，分析改革实施的影响因素，提出优化基层政府职能社会化转移的策略。

二、理论框架与案例选择

政府职能是政府依法承担、履行的职责和功能的总称。政府职能社会化转移改革是把政府承担的辅助性、技术性职责（非核心职能）转移给专业社会组织或社会力量的改革，属于行政改革的范畴。

（一）理论框架：对称性理论

对称与非对称现象不仅存在于自然现象（如宇称不守恒定律）中，也存在于社会现象和管理活动之中。因此，对称性理论不仅是物理学等自然科学的一个重要原理（作为科学的研究方法已经有２５００多年的历史［１０］），也是经济学、管理学等社会科学的一个重要理论。在公共管理和国家治理活动中，对称性理论分析也具有理论解释力。非对称现象或不对称现象往往是公共治理的问题和对象，实现对称是公共治理追求的目标。

公共治理实现对称的主要表现有：第一，公共治理信息对称。信息不对称是经济学对市场交易双方商品信息掌握差异状态的描述。从市场经济活动到公共治理活动，实现信息对称不仅是市场经济发展的“专利”，也是多层次委托代理结构下现代公共治理的基本要求。第二，公共治理权、责对称。在管理活动中，管理者所拥有的权力与其所应当承担的责任必须相适应，才能实现权责一致或权责对等。权责一致体现在政府、组织及个人等多个层面，行政改革的一个重要任务是克服权责背离。［１１］第三，公共治理资源配置（治理投入）与治理需求（治理产出）对称。从资源配置角度看，公共治理活动与市场经济活动具有相似的地方，“有投入才有产出”。公共治理尤其是基层治理需要实现资源配置（人力资源、机构编制资源、财政资源等）与治理需求对称。但是，当前对基层政府工作要求相对过高、工作资源不足，加速了内卷化过程的深化。［１２］第四，政府与社会组织在公共治理过程中关系对称。由于我国社会组织发展起步较晚，政府与社会组织力量对比是强、弱的非对称状态。建设强政府、强社会，实现政府与社会力量对称是社会建设的重要方向。从微观看，在社会转轨过程中，社会组织与政府存在非对称的依赖关系。［１３］从政府与社会组织关系看，对称性互惠共生是社会系统中组织间关系的高级形态。［１４］提高对称性，也是政府职能转变与政府职责体系建设的内在要求。从公共管理理论看，新公共管理理论主张政府“掌舵”（政策制定）而非“划桨”（直接提供公共服务），以此建设强有力的政府。［１５］在有限的资源和无限服务需求的条件下，政府既“掌舵”又“划桨”，难以发挥自身的比较优势。将政府不擅长、不具备提供优势的非核心职能转移给社会，有利于实现政府能力的总体平衡和总体对称。从改革实践看，寻求平衡点是我国转变政府职能的现实选择。［１６］寻求平衡点的过程，也是提高政府职能转变对称性的过程。政府职能转变的对称性与平衡性既包括各层级政府职能转变的对称性和平衡性，也包括政府与社会承担公共事务职能的对称性和平衡性。

（二）案例选择

本文选择新时代全国首个“镇改市”——浙江省温州龙港市作为实证研究案例。龙港市位于浙南閩北的鳌江流域，是２０１９年获批在原龙港镇基础上撤镇设立的县级市。作为新生城市，龙港在撤镇设市后，发扬长期以来的改革传统，发挥“船小好调头”的改革优势，谋划了“一张清单转职能”改革，将其与“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”等“十个一”重点改革同步推进，高起点构建现代基层政府治理体系。２０２０年７月，龙港市制定并出台了《推进政务职能社会化转移工作方案》及相关配套制度。经过前期部门报送、职能转移办公室研究、专家评审、市全面深化改革委员会研究等多个环节，２０２０年９月１８日，龙港市筛选出了首批条件成熟的２７项政府职能转移项目并进行第一期集中签约。到２０２１年１０月，龙港市已有８５个职能事项向社会转移，由１８家社会组织、６７家企事业单位、７家院校承接。［１７］转移项目涵盖了监督评估、行业管理、统计分析、养老助残、社会救助、社工服务、社区矫正、安置帮教、宣传培训、科研管理、检验检疫等领域。从政府职能转移项目数量和领域看，龙港市推进政府职能社会化转移改革在县级市层面力度最大、涉及领域最广，具有开展政府职能社会化转移改革研究的典型性和代表性。２０２１年，因政府职能社会化转移改革和政府购买公共服务的工作成效，龙港市被财政部列为政府购买服务改革工作联系点，改革受到了中央有关部门的重点关注。

三、基层政府职能社会化转移改革的生成逻辑

为系统分析政府职能社会化转移改革取得的成效、应对改革面临的问题，首先，本文选择政府职能转移项目的转移方——党政机关工作人员进行了问卷调查。共收集有效问卷调查样本１５９份，受访者中有１２２名专职公务员，占总样本的７６．７％；３２名为非专职公务员的机关工作人员，占总样本的２０．１％；另外５人跳过该问题。受访者年龄主要分布在３６－４０岁、３１－３５岁及３０岁以下。其次，本文对改革项目的社会服务对象进行了政府职能向社会转移改革满意度问卷调查。问卷调查有效填写２１０人次，调查对象中，男性占５５．２４％，女性占４４．７６％；年龄主要分布在３１－３５岁、３６－４０岁、４１－４５岁。①再次，本文对承接政府职能转移项目的社会组织负责人进行了访谈。政府职能转移与政府职能转变虽然仅有一字之差，但在内涵上存在明显而具体的区别，主要是政府职能转移引入了新的社会主体和要素，即政府职能转移的承接方。对承接方——社会组织负责人的访谈有利于更加全面掌握和获取承接方对改革的切身体会和认知。

（一）改革的主要做法与取得的成效

龙港市按照“政府可转移、社会力量可承接”的原则，加快政府职能向社会转移。主要做法有：一是扩大转移主体范围。在转移主体上，根据龙港市“大部制”改革实际，将转移职能的范围扩展到龙港市所有的党政大部门、群团机关。二是打破承接主体限制。强化专业化社会组织培育导向并打破承接主体属地化限制，在全国范围寻找适合承接政府职能的组织、机构、企业主动“下单”，使得“远水解了近渴”，为挑选合适的承接主体增添了“新路子”。三是扩大转移职能范围。编制形成《龙港市政府职能向社会转移事项目录》（第一批），目录共涉及１５家单位１５４项职能事项。同时，龙港市发布了政府职能转移重点目录，相比国内一些地区的政府职能转移实践而言，重点目录拓宽了政府职能向社会转移的广度，突出了对政府监管相关的辅助性职能进行转移、对经济调节与统计辅助性职能进行转移。四是丰富了转移方式。龙港市在推进政府职能转移方式上，既有委托转移，也有直接转移。

经过一年多的政府职能社会化转移，改革取得了初步成效。主要体现在：一是降低了行政成本。政府职能转移的前提之一就是“省钱”。对应传统设立机构“养人”的成本，转移项目成本相对较低。转移改革将“政府包揽”变为“社会参与”、将“花钱养人”变为“花钱办事”。二是形成了协同共治格局。通过改革，政府与社会力量之间就基层公共事务形成了协同共治关系，构建起了公共服务多元协同供给模式。根据对党政机关工作人员的问卷调查，分别有３６．４８％和３５．２２％的受访者认为，通过改革，政府部门与社会组织建立了非常紧密、比较紧密的合作关系。三是提升了工作效能。从工作效率看，社会服务对象的评价相对较高。社會服务对象认为承接主体工作人员的办事效率“非常有效”为９９人，占４７．１４％；“基本有效”为８３人，占３９．５２％；“一般”为２１人，占１０％。从个案看，中共龙港市委宣传统战部（市文化广电旅游和新闻出版局）将全市印刷企业“五项制度”数据录入上报职能委托给龙港市印刷包装行业协会，通过发挥行业管理组织的优势出色地完成了该项工作。四是提高了服务成效和满意度。通过政府职能社会化转移改革项目，社会对转移改革项目的整体满意度评价相对较高。通过问卷调查，社会服务对象对承接主体开展工作的整体评价达到“非常满意”为１０２人，占４８．５７％；“基本满意”为８４人，占４０％；“一般”为１５人，占７．１４％。

（二）自主性改革的生成逻辑分析

在全省范围内推进政府职能转移改革后，龙港市自主选择推进政府职能社会化转移改革，具有客观的内外部改革需求。从对称性理论看，政府内部、政府与社会之间存在的不对称现象是改革生成的基本逻辑和重要因素。

⒈政府机构人员配置与治理任务不对称。龙港市“人少事多”的矛盾十分突出，机构人员配置与治理任务存在较高程度的不对称。从政府组织的角度看，推进政府职能社会化转移改革具有较强的内在改革动力。首先，按照“大部门、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，龙港在镇改市后综合设置１６个党委、政府部门。２０１８年，深化党和国家机构改革后，普通县级市机构数为３５－３７个左右，龙港市党政部门数量仅为普通县级市的近一半。其次，在人员规模上，作为县级市，龙港市党政机关人员１６００多人，为一般县级市人员规模的２０％－３０％。再次，龙港市是全国唯一不设乡镇街道的县级市。由于大量需要乡镇街道承担的职能在不能完全下放社区的条件下，市直管社区模式要求职能部门承担更多的基层治理和服务职责。在大部制、扁平化的结构性体制条件下，“人少事多”的机构人员配置格局决定了龙港市要强化政府职能转变，对政府职能做“减法”，对政府进行“瘦身”，转变全能政府的惯性思维，实施政府职能社会化转移改革。

⒉现有公共服务供给与日益增长的公共服务需求不对称。作为全国首个“镇改市”，龙港市面临较大的公共服务改善需求。一方面，从动态需求看，伴随着由镇到市的改革实施，群众对公共服务的需求也随之增长，期待政府提供更好的教育服务、更好的医疗服务。在特大镇条件下，龙港市行政级别与公共服务需求陷入了“小马拉大车”的倒挂困境之中。镇级治理体制难以提供更好的公共服务资源，公共服务供给领域存在不少“历史欠账”。如在公共设施规划和建设领域，镇级政府没有规划权，公共设施建设停留在镇级水平。另一方面，从动态规模看，相比较于２０１１年第六次人口普查龙港镇常住人口３９万人，２０２１年第七次人口普查龙港市常住人口达到４６万人。外来人口的流入与增长对政府公共服务供给总量提出了更高的要求。镇改市以后，公共服务供给与日益增长的公共服务需求存在的不对称问题，构成了向社会借力、实施政府职能社会化转移改革的外在动因。

四、推进基层政府职能社会化转移改革的影响因素

在取得改革成效的同时，作为全国基层大范围实施职能转移改革的探路者，龙港市大力度推进政府职能社会化转移改革也受到一些因素的影响。从对称性理论视角看主要表现为：

（一）职能转移意愿与承接意愿不对称

政府职能转移是政府职能的导出，政府职能承接是政府职能的社会导入，两者具有对称性关系。在实践上，尽管通过地方党委政府全面深化改革推出了大量的改革项目，但在操作中政府职能转移主体意愿相对不足，反而社会力量具有承接政府职能转移的较高意愿，存在“两头热、中间冷”现象。这是因为：在认识上，有的转移主体对改革还存在一定的认知误区。如有的转移主体对政府职能社会化转移改革重视不够，存在不愿意转移的心态；有的转移主体固守成规，认为在政府职责法定原则下，政府职能不能转移给社会组织；有的转移主体担心转移后社会组织难以承接，怕出事、被问责，不敢转移；有的转移主体仅仅将转移改革看作是一般的政府购买公共服务项目，把职能转移改革与政府购买公共服务混为一谈，缺少从整体改革或政府职能转变的角度把握职能社会化转移改革的重要意义。该不对称性问题与政府宏观性、决策性、管制性科技职能转移是一致的，科技社团有较强意愿，政府官员转移意愿不强。［１８］

某社会类行业协会负责人：“政府部门和社会组织都要履职好自己的职能，政府部门该放手的就要大胆放手，而不是传统的工作模式，各种干预。政府部门要引导社会组织开展各项工作，一起成长。”（访谈编号：２０２１１００５－１）

（二）政府与社会组织治理能力不对称

相对于转移方——政府部门，社会组织承接政府职能的能力仍显不足。龙港市地处改革开放的示范地区——温州，社会组织相对发达，数量初具规模，覆盖面也较为广泛。由于刚完成镇改市，龙港市社会组织体系主要是在特大镇条件下形成的，大部分社会组织自身的力量较弱，特别是基层（草根）社会组织大多依托社区或自发组建，总体质量有待提高。根据统计，龙港市现有社会组织９１７家，在社区备案的社会组织有５５３家，有３６４家社会组织登记在册。通过初步筛选，在登记的３６４家社会组织中，有１８０家具备承接公共服务职能，其中活跃性社会组织和公益性社会组织分别为１８家和２４家，仅有１家５Ａ等级评估和３家３Ａ等级评估。［１９］从改革需要看，社会组织在人员素质、配套设施、财力支持等方面都存在缺陷，这就使得政府职能事项在实行转移时难以找到可选择性、竞争性的服务承接方。此外，作为新生事物，政府与社会组织之间就政府职能转移还缺乏足够信任，制约了社会组织承接能力的发挥。在针对党政机关工作人员的问卷调查中，有３３．９７％的受访者认为在转移改革的合作关系中，其所在政府部门与社会组织缺乏信任。一些重点政府职能转移改革项目，需要较高的专业化社会组织承接（有的要求有一定的专业资质）。如果仅局限于县域内的社会组织，往往难以找到适合的承接方。

某社会类行业协会负责人：“在职能社会化转移改革中，政府和社会组织双方不是特别理清自身的角色，政府部门不是特别放心把事情交给社会组织做，抱有怀疑的态度。”（访谈编号：２０２１１００５－１）

（三）改革创新实践与制度保障不对称

政府职能向社会转移具有较强的创新性，但在依法行政原则下，政府职能转移和调整具有强烈的制度约束性、法治约束性。作为改革活动，职能社会化转移既无法律也无法规依据。［２０］地方自主性推进政府职能社会化转移改革不可避免地会遇到法治保障问题。根据对党政部门工作人员的問卷调查，认为所在的部门或系统缺乏有关职能向社会组织转移方面的政策或法律法规的受访者占比达到４５．２９％；７９．５３％的党政机关受访者认为有必要完善政府职能向社会组织转移的制度和法律法规。这些问题集中表现在：政府职能转移的范围和边界缺乏法治化、制度化保障。在政府与社会关系中，哪些政府职能可以转移？理论上对于政府、市场和社会边界的厘定虽然已经有一些原则，但具体边界尚在研究中。在法律上，政府、市场和社会边界也缺乏相应的法治性规定，能够并且可以转移的职能和工作事项范围缺少法治化的明确界定。在法治保障缺失的条件下，职能转移要实现“应转尽转”还存在不彻底现象，面临不可持续的问题。根据对党政机关工作人员的问卷调查，有５４．０９％的受访者认为所在部门开展的临时职能转移事项所占的比例很大，政府职能转移项目的常规性相对欠缺。一些部门倾向于把一个职能事项牵扯精力、人力较多的某部分转移给社会组织，导致转移不完整。有３０．１９％的政府部门对于每年与社会组织的职能转移合作的持续性表示一般，表示不持续和不确定的分别为５．０４％和４．４０％。在职能转移的可持续性不足的条件下，政府职能社会化转移可能成为政府部门卸责的方式。

某行业协会负责人：“虽然政府也切实把一些职能交还社会，但这些职能往往都是‘鸡肋型的，或利益牵扯少，或根本就是个包袱；虽然政府也名义上把一部分职能转移到社会组织，但其实际的管理权仍掌握在政府手中。”（访谈编号：２０２１１００１－１）

某行业协会负责人：“政府虽然职能转移到社会组织，但实际的管理权仍掌握在政府手中，政府的权力并未下放，社会组织只能起到中间传达的作用，有时并不能实际性帮助服务对象解决问题。”（访谈编号：２０２１１００６－１）

改革的标准保障、流程保障明显不足。政府职能社会化转移改革在操作层面主要依托政府购买公共服务开展。在范围上，政府职能社会化转移与政府购买公共服务既有交叉，也有很大的区别。在全国范围内，政府购买公共服务建立起了相对充分的标准保障、流程保障。政府职能社会化转移主要套用购买公共服务的标准，对于非交叉项目、创新性改革项目，尚未建立充分的经费预算标准，缺乏较规范的采购、支付标准。在经费定价标准缺乏的条件下，转移方对转移项目定价过低，容易加大承接方在承接后附加其他收费项目的风险；转移方对转移项目定价过高，又会增加改革成本，与降低行政成本的改革初衷相悖。

某产业协会负责人：“转移项目经费没有‘市场价可以参考，费用收支明细没有标准可依。承接主体缺乏自主权，在项目实施过程中，没有考虑工作人员所发挥的能动性作用，其他帮忙性质的事情也多起来了。”（访谈编号：２０２１１００４－１）

（四）事前转移改革与事后监管不对称

政府职能社会化转移改革是一个从改革实施到转移后监管的完整过程。对于事前的改革实施，基层在推进全面深化改革进程中已积累了一定的经验；但对事后监管还缺乏有效的监管体系，职能转移绩效难考评。目前，虽然有的部门已把相关职能和事项转移给社会组织，但对社会组织完成的质量、效果以及资金使用等情况缺乏有效的绩效评估和监管。一方面，社会组织责任监管体系仍不完善，转出部门存在“一转了之”的认识，监管主体责任存在缺失现象。在对党政机关工作人员的问卷调查中，有３３．３３％的受访者表示对与其有转移合作关系的社会组织的监管缺乏有效性。另一方面，对转出部门的改革督促、监管缺失。现有的监管体系主要考虑对社会组织的监管，较少关注转移方产生的监管问题（如转移方不严格履行转移契约、转移方对承接方实施不当监管等）。

某行业协会负责人：“随着经济发展，本地社会组织、非营利组织也兴盛起来，不仅数目，其种类也日趋完善。但规范社会组织的相应法律法规，如主体资格、活动范围、薪酬标准、权利与义务、违法处理等相关规定欠缺，这也在一定程度上制约了政府职能社会化转移改革的进程。”（访谈编号：２０２１１００１－１）

不仅如此，转移后，社会组织提供服务绩效较难考评。在以往的政府公共服务投入中，其绩效考核主要是投入成本多少、覆盖率高低，既缺少对服务本身的专业化评估，也缺少对服务对象的满意度和政策回应度评估，还缺少对服务对象本身能力建设层面的考核。在对党政机关工作人员的问卷调查中，有３２．７％的受访者认为，在转移项目评估中，传统绩效评估的标准和方法缺乏科学合理性。绩效考评是绩效监管的基础，绩效考评难进一步加大了事后监管的难度。

（五）政府、社会之间改革信息不对称

信息不对称不仅发生在市场经济活动中，也常见于政府治理活动中。对于政府职能社会化转移改革，政府治理体制内部、承接职能转移项目的社会力量对改革信息掌握得比较充分；但社会层面对政府职能社会化转移改革的认识和了解不够，政府与社会存在改革信息不对称现象。信息的不对称进一步弱化了社会对于改革的接受度和信任度，加大了改革项目出现“劣币驱逐良币”的风险。此外，政府与社会之间对改革的接受度也存在明显的不对称。根据对党政机关工作人员的问卷调查，有４１．５％的受访者表示公众缺乏对政府职能向社会组织转移项目的接受度。公众习惯于政府履行公共管理和公共服务职能，对于由社会组织履行公共管理和服务职能还缺乏足够的认识。一些服务对象在接受社会组织服务过程中甚至存在质疑。

某环保公益组织负责人：“在服务过程中，企业对承接职能转移服务第三方的认可度差，质疑声多，需要政府部门进行大力宣传与引导。”（访谈编号２０２１１００３－１）

某产业协会负责人：“在改革中，谁提供服务不重要，重要的是服务好、人与人之间的信任以及自身专业能力；少数服务对象不配合，很难有手段去推动工作。”（访谈编号：２０２１１００４－１）

五、基层政府职能社会化转移改革的优化策略

２０２１年７月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出：支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。这表明，政府职能社会化转移改革得到了国家顶层制度文件的确认，在推进基层治理现代化中将得到进一步的推广和实施。２０２３年３月，中共中央 国务院印发的《党和国家机构改革方案》指出：面对新时代新征程提出的新任务，党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应。这些“不完全适应”表明，推进政府职能转变、优化政府职能仍然是政府改革面临的重要任务之一。从基层的改革探索看，政府职能社会化转移改革是推进政府职能转变的一个重要理论与实践路径。

非对称不仅是分析科技创新的一个重要理论路径，也是分析治理创新的一个重要理论视角。近年来，许多科技创新理论研究揭示了我国推进科技创新具有非对称的独特优势。推进基层政府职能社会化转移改革的实践表明，作为科技创新以外的制度创新、实践创新，基层治理创新也具有明显的非对称特征。非对称性是基层治理创新的内在驱动力，从非对称走向对称、提高对称性，也是基层治理创新的一个重要理论路径。从龙港市推进政府职能社会化转移改革探索看，政府职能社会化转移是一项涉及政府及职能部门、社会组织和社会力量、社会服务对象、公众等多元主体的系统性改革。因此，深化基层政府职能社会化转移改革需要多措并举、多方协同，共同推进基层治理体系和治理能力现代化。

（一）转变观念，降低转移与承接意愿的不对称程度

坚持科学性、合理性原则，推进政府职能社会化转移改革。在国家治理和政府治理中，政府与市场、社会既存在各自分担的事务，也存在共同承担的事务。改革开放以来尤其是党的十八大以来，我国政府通过“放管服”改革，经济社会事务中市场、社会、政府各自分担问题得到了较大程度的解决，但如何进一步解决政府与社会（含市场）共同承担问题尚需进一步探索。政府职能社会化转移改革的本质是正确处理政府与社会的关系，有利于实现政府与社会共同承担事务的科学归位，推进政府职能转变走向深入。一方面，地方应按照“政府可转移、社会力量可承接”的原则，转变传统工作观念，以行政合理性提高改革正当性，［２１］进一步加大政府职能向社会转移力度。从政府职能转变的层级差异比较看，地方政府职能堕距导致地方政府在职能转变方向、内容和速度方面均落后于中央政府。［２２］职能社会化转移为避免地方政府职能堕距，加速地方政府职能转变，提供了新的突破口。另一方面，要建立健全职能转移清单管理机制，为社会组织等社会力量承接职能转移提供稳定、持续性的制度保障。有地方改革个案表明，政府职能转移出去会恢复，主要原因是策略迂回与职能内嵌的叠加。［２３］

坚持协同共治，优化公共服务供给理念，推进政府职能社会化转移改革。一方面，推进政府职能社会化转移改革，有利于推动形成社会协同共治格局。在社会治理体系和社会治理共同体中，社会组织是沟通政府与企业、公众的重要桥梁纽带。各类行业协会、商会、社团等社会组织在经济社会活动中扮演着重要角色，为公众参与社会治理提供了多样化的机制和平台。通过政府职能向社会组织转移改革，有利于为社会组织提供参与社会治理的制度化渠道，进一步发挥社会组织在社会治理中的功能和作用，实现社会协同共治。另一方面，推进政府职能社会化转移改革，有利于更好地满足人民群众日益增长的高质量公共服务的需要。进入新时代，人民群众日益增长的美好生活需要与政府有限的公共服务供给存在矛盾，这是推进政府治理现代化面临的基本问题之一。要解决这个矛盾，需要在供给侧发力，进一步拓宽公共服务供给渠道，提高公共服务质量。传统政府治理体制下，政府提供公共服务的主要模式是办事业的“养人”模式。该模式存在公共服务供给单一、成本相对较高的局限。通过政府职能社会化转移改革，让社会力量参与到公共服务供给之中，有利于构建多元化的公共服务提供機制，逐步解决当前公共服务领域存在的供给不足、成本过高、服务质量和效率不高、均等化水平较低等问题，更好地保障和改善多样化的民生需求。

某行业协会负责人：“不能简单地把政府职能转移理解成弱化政府职能，也不能狭隘地把政府职能转变等同于政府权力转移，政府职能社会化转移的目的是建设服务型政府，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”（访谈编号：２０２１１００１－１）

（二）发展专业化社会组织，降低政府与社会组织治理能力不对称程度

对于基层而言，到底先进行职能向社会转移、培育社会组织，还是先发展社会组织、再进行职能转移？这一问题使政府职能转移改革不可避免地会陷入“先有鸡还是先有蛋”的争论中。为破解这个矛盾，应坚持职能转移与社会组织培育同步进行，在改革过程中，发展专业化社会组织，提升社会组织的专业能力。

一是加快基层专业化社会组织培育，以行业枢纽型社会组织为重点，健全社会组织法人治理结构，打造与产业发展、社会事业发展相适应的行业型“龙头”社会组织。二是在社会组织承接政府职能社会化转移改革经费保障上，既考虑社会组织提供公共服务的成本，又考虑培育支持社会组织发展的因素。在经费保障方面，如果不考虑培育和发展社会组织的因素，改革可能成为社会组织发展的阻碍因素而非推动因素，因为在政府职能转移中存在预期从属现象。［２４］三是在人才队伍建设上，政府部门作为转移方应加强对社会组织工作人员的培训和指导，协助社会组织选聘优秀的专业技术人才。

（三）加强制度供给，消除改革创新实践与制度保障不对称现象

建立健全与政府职能社会化转移改革相配套、相适应的法治保障制度。在政府职责法定的原则下，政府职能社会化转移改革迫切需要相关法治保障。在对党政机关工作人员的问卷调查中，有７９．５３％的受访者认为有必要完善政府职能向社会组织转移的制度和法律法规。从地方实践看，推进政府职能社会化转移改革的主要依据是省级人民政府文件，法治保障力度相对不足。

一是在地方试点探索基础上，制定专门的推进政府职能向社会转移的地方性法规，鼓励设区市人大运用地方立法权制定相应的配套规定，为深入推进政府职能转移工作提供坚实的法治保障。如２０２１年，浙江省十三届人大常委会第三十二次会议于１１月２５日表决通过《关于促进和保障龙港市新型城镇化综合改革的决定》。该《决定》明确，根据龙港撤镇设市的实际，依法应由乡镇政府承担的职责和工作，属服务性、事务性的部分工作事项，可以通过委托、购买社会服务等交由社区自治组织、其他社会力量承担。二是在政府治理相关领域法律法规的出台、修订中，应考虑对社会组织承接政府职能进行确认和规范，以法治规范提升社会力量承接政府职能的合法性和公信力。对取得成效及成熟经验的政府职能转移项目，应在“三定规定”或法律法规条文中明确，将改革成果转化为制度成果、法治成果，实现改革与法治相统一。三是针对开发区管理等特定职能，应通过法治化方式设立职能转移及承接的法定机构。

（四）构建立体化的监管体系，消除事前转移与事后监管不对称现象

政府职能转移改革不能“一转了之”，事后监管是决定政府职能转移改革能否深入推进和有效推广的重要环节。实践表明，事后监管制度保障不足制约了政府部门职能转移的意愿和社会组织的承接效果。如在政府商事管理职能向商会转移中，阻碍改革进程的关键症结在于政府简政放权过程中放管尚未有效结合。［２５］政府职能转移改革是否成功，既取决于“最先一公里”——转移项目选择是否科学，也取决于“最后一公里”——项目转移后监管是否有效。由于政府职能社会化转移涉及主体多，应建立全方位的立体化监管体系。

一方面，对于承接转移项目的社会组织，政府职能转移方——政府部门应制定职能转移后的监管措施和监管规则。转移方应建立健全改革负面清单制度，建立改革项目转包、利用改革项目收费牟利等“一票否决”机制。制定严格的定期财务申报和年度活动报告制度。设立严格的定期报告制度，社会组织每年向民政部门和财政部门提交财务年度报告，每年向民政部门和主管单位提交年度活动报告。构建社会组织自律机制。建议出台相关的社会组织自律规范性文件，明确规定行业协会的权利义务以及社团管理机关、业务主管部门的权利义务等，将社会组织管理纳入法治轨道，以满足经济发展和社会进步的需要。健全社会组织评估机制。积极推动由政府、企业、公众、专业评估机构、社会组织共同参与的社会组织评估机制建设。注重社会组织的诚信体系建设。在资质认定管理、年度报告、日常监督、评级评优等工作中，按照授权和规范流程，查询社会组织信用报告或要求社会组织提供信用报告，扩大信用评级、信用报告等信用信息的使用范围，坚决抵制公益腐败。另一方面，对于政府职能转移方——政府职能部门，要建立相应的监督机制。建立政府职能转移改革清单机制，确保改革“应转尽转”。建立社会组织承接转移改革的投诉监督、权利救济和契约争议解决机制。

某行业协会负责人：“有部分组织机构会乱用手中的权力，在转移过程肯定会出现这种现象，这时就需要政府部门做好监督工作，倾听更多的声音，对于出现违规行为的组织机构进行惩罚甚至取缔。”（访谈编号：２０２１１００２－１）

（五）提高公众对于改革的知晓度和参与度，消除信息不对称现象

在发达国家，以公共服务外包为代表的政府职能社会化转移是基层政府治理中的常见事务。其社会组织在承接政府公共服务职能实践中积累了丰富的经验。［２６］在我国，该项改革还是新生事物，公众对社会组织承担政府职能的认识和理解仍然处在渐进发展过程中。因此，在改革推进中，应注重公众参与，增强公众对改革的认知度。

某行业协会负责人：“大家的观念还没完全转变过来，遇到事情更愿意找对应的政府部门去协商解决，因此造成很多时候职能转移出去但是事情还没有转移到对应的社会组织，这需要有一个习惯的培养过程。”（访谈编号：２０２１１００２）

一方面，加强对改革的宣传和沟通。明确转移方的宣传沟通责任，利用互聯网、新媒体等多种手段传播政府职能转移改革信息（包括谁转移、谁承接、如何转移等信息），增强公众对政府职能社会化转移改革的理解和认识。另一方面，强化公众参与，形成公众监督改革的社会氛围。在社会监督方面，要完善新闻媒体、公众、特约监督员等形成的日常监督网络建设，强化对改革的社会监督。政府职能社会化转移改革既要加强纪检监察监督，也要强化社会协同监督，实现公众投诉监督（设立转移项目专项投诉电话）、舆论监督与自我监督有机结合，防控职能转移后社会力量成为“二政府”的风险，进一步推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

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（责任编辑：高  静）

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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ；ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｓｏｃｉａｌ ｔｒａｎｓｆｅｒ；ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ