粮食主产区利益补偿机制创新研究

郭雅媛 张青

[摘要] 党的二十大报告将全方位夯实粮食安全根基作为全面推进乡村振兴的重要任务和目标。当前我国粮食产量遭遇“天花板”制约，国际粮食市场的不稳定性倒逼国内必须提高粮食综合生产能力。然而，种粮成本上升和比较效益下降、纵向种粮补贴力度不足和横向产粮利益补偿缺位、主产区经济社会发展和粮食安全贡献失衡问题，导致种粮积极性下降。针对当前粮食安全蕴含的新风险，应当明确产销区粮食生产政治责任，完善粮食生产利益补偿体系，设立“粮食安全发展基金”，探索新型产销协作关系，在提高主产区粮食生产能力的基础上，实现种粮农户增收和主产区抓粮积极性提升的有机统一，有效确保国家糧食安全。

[关键词] 粮食安全    粮食主产区    利益补偿机制

[中图分类号] F326.11    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）03-0088-08

[作者简介] 郭雅媛，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部博士研究生，研究方向：三农问题；张青，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副主任、教授、博士生导师，研究方向：宏观经济、三农问题。

[摘要] 党的二十大报告将全方位夯实粮食安全根基作为全面推进乡村振兴的重要任务和目标。当前我国粮食产量遭遇“天花板”制约，国际粮食市场的不稳定性倒逼国内必须提高粮食综合生产能力。然而，种粮成本上升和比较效益下降、纵向种粮补贴力度不足和横向产粮利益补偿缺位、主产区经济社会发展和粮食安全贡献失衡问题，导致种粮积极性下降。针对当前粮食安全蕴含的新风险，应当明确产销区粮食生产政治责任，完善粮食生产利益补偿体系，设立“粮食安全发展基金”，探索新型产销协作关系，在提高主产区粮食生产能力的基础上，实现种粮农户增收和主产区抓粮积极性提升的有机统一，有效确保国家粮食安全。

[关键词] 粮食安全    粮食主产区    利益补偿机制

[中图分类号] F326.11    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）03-0088-08

[作者简介] 郭雅媛，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部博士研究生，研究方向：三农问题；张青，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副主任、教授、博士生导师，研究方向：宏观经济、三农问题。

粮食安全作为国家安全的重要基础和国际政治博弈的核心手段，是满足民生需求的物质条件以及保障国家经济社会稳定发展的战略条件。党的二十大报告指出，要“全方位夯实粮食安全根基”“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。新发展阶段我国粮食安全形势面临新变革：粮食产量到达阶段性峰值、主产区地方政府和种粮农户“两个积极性”下降特征明显，与此同时，世界百年未有之大变局形势下国际粮食市场的稳定性和可靠性急剧减弱。因此，必须健全粮食主产区利益补偿机制， 坚持“辅之以利、辅之以义”的原则，让农民种粮有利可图、主产区抓粮有积极性，“实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进”，全方位夯实粮食安全根基。

一、新发展阶段夯实粮食安全根基面临的重大挑战

1.“紧平衡”形势下粮食产量面临“天花板”制约

党的十八大以来，在中国共产党的领导下，我国始终坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，并在长期的不懈努力下基本实现了“谷物基本自给、口粮绝对安全”，走出了一条中国特色的粮食安全之路。但是在耕地“非粮化”倾向日益严重及土地和水资源等自然环境约束不断趋紧的背景下，我国粮食安全长期以来保持着“紧平衡”态势，粮食隐性自给率仅在70%左右且有略微下降趋势，未来稳定粮食产能和保证粮食高质量供给仍面临较大压力。近年来，我国粮食年产量趋于平稳，粮食生产体系的生产能力接近阶段性峰值，2015年我国粮食产量达到6.61亿吨后结束了十二连增，开始进入波动增长阶段。我国粮食产量表现出的“天花板”迹象与发达国家的粮食产量变动规律相符合，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，以高标准农田建设、种业振兴行动、农业科技和装备支撑强化打破粮食生产力瓶颈势在必行。同时，农民种粮不赚钱、主产区产粮财政负担重，也是制约粮食供给增长的重要因素，亟待借助调整生产关系，促进生产力的进一步发展。因此，通过健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障调动和保护好“两个积极性”十分必要。

2. 百年未有之大变局下国际粮食市场稳定性减弱

百年未有之大变局下国际粮价波动或引致全球粮食危机风险，我国的巨大需求可能造成粮食供应链的脆弱性危机，因此不能忽视主产区长期以来为实现中国人的饭碗主要装“中国粮”所作的贡献。俄罗斯和作为“欧洲粮仓”的乌克兰是世界主要粮食出口国，联合国粮农组织数据统计显示，俄罗斯以及乌克兰小麦产量、大麦产量、玉米产量分别占全球产量的14%、19%、4%，其谷物出口总量的全球占比达1/3。然而，随着俄乌冲突的爆发，世界多个产粮大国的粮食出口管制大幅削弱了粮食贸易供给能力，尤其是粮食进口国的粮食安全风险增加，全球粮食贸易市场遭遇重大挑战。此外，由于全球粮食出口供应趋紧，加之肥料价格上涨等因素导致粮食生产成本抬高，国际市场粮食价格不断攀升、高位运行，欧美西方国家针对俄罗斯实施的制裁措施进一步加剧了世界粮食短缺问题，国际粮食市场的稳定性和可靠性减弱，过度依靠国际粮食市场进口保障国家粮食安全并不稳妥。因此，在地缘政治冲突造成国际环境极不稳定的背景下，完善主产区利益补偿机制、提高种粮积极性进而保障国内粮食稳定供给，是国家粮食安全战略的内在要求，也是有效应对国内外粮食安全严峻形势的必要路径。

3. 主产区种粮“积极性”下降威胁国家粮食安全

自改革开放以来，中国粮食产销格局逐渐从“南粮北调”转向“北粮南运”。在2001年粮食流通体制改革之时，我国按照比较优势调整粮食生产力布局，以省为单位划分了13个主产区、7个主销区和11个产销平衡区。然而，在当前区域粮食供需存在较大差异的情况下，主产区种粮积极性出现了下降，直接表现为粮食生产能力的降低。2021年，我国粮食主产区三大主粮平均自给率降为108%，且有稳定粮食调出能力的主产区不断减少。主销区和产销平衡区的粮食总缺口在10165.01万吨左右，需要依赖于内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南等商品粮净调出大省供给。主产区产粮积极性的下降对我国粮食安全造成了潜在威胁，究其原因是保障国家粮食安全的硬性任务与种粮成本收益递减产生了矛盾。

一方面，农资价格上涨增加了种粮成本。主要粮食作物的生产总成本在2013年突破1000元／亩，到2020年达到了1200元／亩① 。近年来，粮食生产净利润从2011年的250.8元／亩跌至2016年的-80.3元／亩，并连续４年出现负利润现象，尽管2020年上涨至47.1元／亩，但仍远低于之前的利润水平。除稻谷净利润保持正增长外，小麦和玉米的成本收益均在负值周围徘徊，大豆净利润更是常年为负。由于主粮亩均净利润和每百斤净利润基本上均为负值，种粮不赚钱现象成为常态。加之俄乌冲突引致一波全球化肥农药等农资价格上涨浪潮，加剧了国内外粮食安全风险。另一方面，比较效益下降影响了种粮收益。长期以来，在物价指数不断增长的同时，我国粮食价格相对稳定，农民依靠种粮卖粮所得的农业经营收入与种植经济作物所得收入相比存在较大差距，种植粮食的经济效益在所有种植业中处于最低行列。同时，我国城乡二元经济结构差异显著，农业产业的平均利润率水平远低于二三产业，不仅第一产业占比较高的主产区财政收入远低于主销区，农村劳动力外出务工的工资性收入也成倍高于从事粮食生产的经营性收入，因此从事第一产业特别是粮食种植的农户数量逐渐减少，耕地“非粮化”和土地撂荒现象较为严重，“未来谁种粮”难题亟待破解。从土地使用情况来看，地方政府将土地投入城市开发建设用地会获得较高财政收入，而主产区地方政府将大量土地用于粮食生产承担了较大的机会成本，限制了地方财政收入的增加。因此，种粮成本上涨较快和粮食价格总体增长缓慢的双重趋势，降低了农民的种粮收益预期，在种粮比较效益大大减少的条件下，主产区地方政府和种粮农民都承受了利益损失，种粮积极性受到抑制，这或将成为保障粮食安全的潜在危机。

二、完善粮食主产区利益补偿机制是

保障国家粮食安全的必然要求

（一）确保国家粮食安全和实现共同富裕目标的必然要求

保障粮食安全是维护国家总体安全的底线任务，以底线思维坚持独立自主原则是抵御全球粮食危机的基本保证。粮食自给一旦出现危险，就会危及国家和社会稳定，增加被世界粮食主要出口国“卡脖子”的风险，因此，必须坚决贯彻国家粮食安全战略，牢牢守住18亿亩耕地红线和15.46亿亩永久基本农田控制线，大力推广高标准农田建设，并在落实“长牙齿”耕地保护措施的基础上，提高种业自主创新能力，抓牢抓实种业振兴行动，稳固粮食安全根基，为实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动提供动力。完善主产区利益补偿机制是提高种粮主体积极性，进而提升粮食综合生产和高质量供给能力的关键，是未来确保国家粮食安全的必由之路。

共同富裕是中国式现代化的重要特征，包含了全部区域和全国人民的共同富裕，也必然包含着粮食产销区的共同发展以及所有种粮农户的共同富裕，以利益补偿机制保障主产区收益是实现农村农民共同富裕的必然路径。粮食安全与共同富裕一样，既是重要的经济问题，也是重大的政治问题，在统筹区域协调发展背景下要求主产区更好地承担国家粮食安全的政治重任，就要做好完善种粮主体利益分配和促进产销区共同富裕的经济支持。利益补偿是再分配手段的一种方式，目前我国粮食产销区缺乏高效的利益协调政策，因此亟待建立和完善精准可持续的粮食主产区利益补偿机制，并创新性地融合区域横向财政转移支付模式优化二次分配形式，切实保障主产区地方政府和种粮农民的产粮积极性，促进其财政收入能力和经济发展水平的稳步提升，进而在有效确保国家粮食安全的同时推动产销区向着共同富裕目标一同迈进。因此，利益补偿是新时代全面建设社会主义现代化国家新征程上实现种粮农民共同富裕的根本保证。

（二）破解主产区经济社会发展和粮食安全贡献极度失衡的必然要求

改革开放后，粮食主销区地方政府在城市建设用地开发中获得了丰厚的财政收入，农户也通过种植经济作物获得了高于种粮收益的农业经营收入，经济社会率先取得较大发展。但是主销区耕地“非粮化”倾向日益严重，粮食生产比重不断下滑，粮食自给率水平下降，产需缺口不断加大，需要依靠主产区商品粮调销满足各类粮食消费需求。作为我国商品粮供应的主阵地，主产区尤其是产粮大县的地方政府按照区域粮食生产力布局要求，更多地承担起了保障国家粮食安全的重大政治任务。主产区粮食年产量的全国占比在78.9%以上，为全国粮食供应作出了巨大贡献。然而主产区经济发展却由于种粮成本效益低和机会成本高而受到制约，地方财政收入与主销区相比差距明显，2020年主产区省份人均财政收入为5707.78元，远低于主销区省份的14877.98元①，同时农户种粮收入也不抵外出务工收入。因此，粮食高产地区反而成为“经济贫困地区”，产销区之间的地方经济发展差距和农户贫富差距愈加明显。

此外，在中央政府和地方政府按比例共担粮食风险基金的情况下，由于主产区“吃紧”的财政收入还要支持农业建设和粮食补贴任务，不仅其种粮越多负担越重，同时补贴后的粮食在调往销区加工销售中发生了利益外溢，因此造成了“穷区补偿富区”的现象，产粮越多，财政补贴压力越大，“两个积极性”均遭受严峻考验。由此可见，主产区因粮食生产造成的利益流失现象十分严重，不仅在土地的建设开发和非粮种植等方面存在较大的机会成本损失，并且在生态环境效益方面也存在利益损失，产销区经济社会发展水平和国家粮食安全保障貢献存在错位现象。因此，强化对主产省和主产县的财政奖补力度十分必要，不能让产粮大县等生产粮食越多者越吃亏。如果产销区利益分配机制难以平衡，将会带来粮食主产省利益的严重流失和财政状况的恶化，并严重抑制其种粮积极性，因而通过利益补偿保护好地方政府抓粮积极性，是保障国家粮食安全的根本动力。

（三）提高国家纵向种粮补贴支持政策效率的必然要求

从中央到地方各级政府财政资金转移支付的纵向维度来看，我国自上而下形成了农业支持保护补贴、耕地地力补贴、最低收购价政策等补偿制度。虽然粮食生产纵向利益补偿体系基本成熟，但政策支持效率不高，且仍存在不足。一是补贴额度较低。在较为单一的财政补贴资金来源下，中央和地方政府的种粮补贴金额难以抵补粮食生产成本上涨压力和农户种粮机会成本损失，补贴对农民增收的实际作用收效甚微。二是补贴对象不明确。自承包地“三权分置”改革推行以来，农户土地经营权流转规模不断加大，但在农业补贴的发放对象应是拥有承包权的农民还是土地实际经营者的问题上，尚未有明确规定。目前在补贴政策的实际落实中，种植补贴大多流入土地承包人手中，而种粮大户及其他真正进行粮食生产的新型农业经营主体却难以获得利益补偿，这间接增加了其隐性地租成本并打击了其种粮积极性。三是补贴标准的省域差异性较大。由于各地政府在中央补贴基础上会根据地方财政状况给予不同标准的种粮补贴，因此经济较为发达的主销区种粮补贴往往高于主产区，出现主产区补贴资金规模大但补贴标准低，主销区补贴规模小但补贴标准高的现象。这一方面容易造成主销区依靠高补贴生产经济效益相对较低的粮食，进而阻碍其比较优势的发挥；另一方面也容易造成主产区因难以获得足额利益补偿而降低种粮积极性。因此，应充分把握主产区粮食生产实际情况的主要特征，优化纵向补贴相关政策，提高补贴效率。

（四）填补产销区域间粮食生产横向利益补偿缺位的必然要求

粮食作为一种特殊的商品，既是具有竞争性和排他性特征的私人产品，又是具有非排他性的“准公共产品”。主产区在粮食生产过程中由于粮食安全的正外部性发生了利益外溢，主销区则通过“搭便车”保障了区域粮食安全，因此实现主产区外部效应的内部化是利益补偿的关键基础。主销区从主产区调入的商品粮不仅满足了其口粮需求，还使其通过食品加工和工业加工获得了更高的利润收入，在保障区域粮食安全的同时实现了经济的发展，因此其负有对主产区进行利益补偿的义务。然而，一些销区可能认为，在全国粮食丰收或国际粮价较低的情况下调入粮食亦是对产区做贡献，只有在歉收年份和国际粮价上涨时期才需补偿产区，但这不仅对长期持续作出产粮贡献的主产区来说缺乏公平，更是忽略了国际粮食市场的不稳定性以及中国巨大粮食需求对市场的冲击影响。目前我国粮食生产补贴的财政支持主要来自于上级政府，而产销区的横向利益补偿则仅限于各省域之间自发建立产销合作关系的初步探索，并未有明确的横向财政转移支付补偿规定。除此之外，国家财政资金全额补贴农业保险对于提高农户种粮意愿十分必要，但我国农业保险尚处于起步阶段，未来全面推广的趋势将产生巨大财政投入需求，并且高标准农田和农业基础设施建设仍有待深入推进，对农业生产及粮食补贴的财政支持提出了更高的要求。因此，我国面临中央和地方政府纵向种粮补贴不足、主销区对主产区的横向利益补偿缺位等突出难题，探索以经济利益补偿为重点、以省域间横向财政转移为突破点的主产区利益补偿机制十分重要。

三、健全粮食主产区利益补偿机制的政策建议

习近平总书记强调，“农民愿不愿意种粮、愿意种多少粮，关键看种粮能给农民带来多少收益”“稳定发展粮食生产一定要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性”。健全粮食主产区利益补偿机制，对于提高种粮积极性和保持产销区域间长期稳定可持续的粮食购销关系具有重要意义。要做好主产区和种粮农民的利益保障，发挥好主产区粮食生产的重要功能，并重视其发展性利益补偿的可持续性，增强“藏粮于地、藏粮于技”的物质基础，全方位夯实我国粮食安全的根基。

（一）全面落实粮食安全党政同责，全力提升主产区综合生产能力

保障国家粮食安全不仅是中央政府和主产区的任务，而且是主产区、主销区以及产销平衡区的共同责任，端牢“中国饭碗”责任要一起扛。2022年中央一号文件指出，粮食主产销区和平衡区均要保面积、保产量，主产区要提高粮食综合生产能力，主销区亦要提高粮食自给率，产销平衡区要实现粮食基本自给。首先，要全面落实产销区粮食安全党政同责。新阶段我国粮食生产格局将迎来重大改革调整，保障粮食安全不能只按照比较优势进行生产力布局，应明确产销区粮食安全政治责任并完善各地政府责任共担机制，抓好严守耕地红线和推进高标准农田建设任务，强化监督粮食安全责任制考核，进行粮食生产绩效考核和奖惩制度，加强激励约束效应，共抓产销区粮食安全政治责任。粮食主销区和产销平衡区应按照各省域实际人口数量和人均粮食占有量标准，动态设置省域粮食自给率底线的弹性区间，主销区要满足常住人口的口粮消费需求，产销平衡区应满足基本口粮消费需求和工业用粮需求，积极落实各地粮食生产责任，通过政治责任和利益约束抓种粮动力。

此外，全力提升主产区粮食综合生产能力是夯实国家粮食安全根基的关键所在。在利益补偿机制的不断健全完善中，粮食主产区要充分发挥区位优势和农业资源环境优势，不断加大农业生产性投入，提升粮食生产装备技术水平，加强农业基础设施建设，加快推进旱涝保收的高标准农田建设，通过提升农业科技水平，实现良机、良种、良田的提质升级，增加粮食产量和高品质粮食及重要农产品供给，满足多元化食物消费需求，担当好国家粮食生产的主体责任。同时，面对主产区生产能力下滑的困境，考虑对主产区的粮食产量和自给率设定相应的奖惩机制，对达到规定粮食自给率底线的主产区提供全方位的利益补偿和建设资金支持，对跌出主产区规定自给率底线范围的区域采取处罚或削减利益补偿政策支持的措施，以此约束主产区保障粮食安全的产量底线，并保证稳定的商品粮调出能力。

（二）健全粮食生产利益补偿体系，提高主产区种粮积极性

保障主产区和种粮农民的利益是调动積极性的关键，要在完善以中央政府为主导的纵向种粮补贴体系的基础上，补齐产销区横向种粮补贴体系，构建健全的主产区利益补偿机制（图1）。提高粮食生产补贴效率，要在坚持市场化政策取向的同时注重有效保障种粮主体收益，深化种粮补贴制度改革，调整优化补贴方式，全面保护种粮积极性。

从完善主产区纵向利益补偿来看，一方面要扩大粮食生产的中央财政补贴规模，加大对产粮大省、产粮大县的财政转移支付规模和奖励力度，并通过提高种粮成本的补贴标准适当提高农户的收益水平；另一方面要遵循“谁种田，补给谁”的精准补贴原则，将实际粮食生产主体列为补贴对象，提高补贴的精准性和指向性，并积极探索农业补贴同粮食生产“挂钩”机制，将粮食补贴金额与粮食产量相关联，不断完善种粮补贴制度，让生产粮食多者多得补贴。除此之外，降低粮食生产成本与合理提升粮食价格，是提高种粮积极性和比较效益的关键激励。从成本控制层面来看，政府要及时监控种子、化肥、农药、种植机械等农资产品的市价波动，完善农资器具购买补贴，并加强交通物流基础设施建设以降低农户运输成本，通过农业生产总成本的控制提高农业利润率，进一步提高农业竞争力。在粮价调控方面，要坚持优化稻谷、小麦最低收购价政策，以及玉米、大豆生产者补贴政策的机制设计，在建设全国统一大市场契机中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善粮食价格市场形成机制，适当提高价格水平，并加强政府支持保护力度，促进种粮农民合理持续增收。

从健全主产区横向利益补偿来看，利用主销区地方政府的财政资金支持健全产销区横向种粮补贴体系，是实现产销利益平衡的关键。由于主产区长期稳定地提供商品粮调销供给，主销区才得以在完成好保障粮食自给率底线的同时，继续发挥比较优势推动地区经济快速高效发展。因此，主销区应承担利益补偿责任和“反哺”主产区的义务，为主产区提供财政资金补贴，为粮食产业的扩大再生产提供基本的资金支持。在横向利益补偿标准测算方面，针对地区之间“粮财倒挂”的现象，要完善粮食主产区发展补偿机制，加快粮食产业经济的培育壮大，构建定量核算与按量补还的补偿体系。主销区要以省域常住人口粮食消费量和实际粮食产量并结合商品粮调销量等指标计算扣除自产粮后的商品粮消费量比例，即粮食缺口规模，再按照粮食价格、农副产品价格和经济作物价格以及“非粮” “非农”用地收益等计算利益平衡机制中的补偿标准，通过标准测算确定主销区向主产区的横向财政转移支付补偿额度，形成合理的种粮成本分担机制。

（三）设立“粮食安全发展基金”，统筹主产区可持續利益补偿

新发展阶段有效保障国家粮食安全，要抓好解决种粮积极性下降问题的关键突破点，以主销区向主产区补偿为增长点，以设立“粮食安全发展基金”为联结点，积极探索完善主产区利益补偿机制。首先，明确农业生态系统产粮价值。明确产粮价值是确定主产区粮食生产利益损失和利益补偿额度的关键。主产区粮食生产具有重要的经济价值、社会保障价值、生态服务价值、国家粮食安全战略价值，不仅产生了经济效益，还在维持社会稳定发展和维护绿色生态环境方面发挥了重要作用。因此，粮食主产区利益补偿要实现经济效益、社会效益和生态效益的动态平衡，要探索全面评估农业生态系统产粮价值的方式，科学测算并合理评估农业生态系统多维产粮价值的经济补偿标准，并为全面强化主产区发展性补偿提供科学有效的理论支撑。

其次，确定主产区利益补偿的相关主体。主产区利益补偿涉及多方利益相关者的博弈，不同主体的利益诉求存在差异。中央政府承担着保障国家粮食安全的重大责任，地方政府肩负着落实粮食安全党政同责以及地区经济发展和人民富裕的重要任务，种粮农民和新型粮食经营主体等以增收致富为诉求，粮食企业以提高经营利润为目的，商品粮消费者则期望维持稳定合理的粮价，协调各方诉求实现利益均衡是完善利益补偿的根本遵循，而利益相关者博弈的最优点必须通过中央政府的介入来协调。

再次，明确“粮食安全发展基金”资金来源。一方面，基于区域粮食安全保障贡献，主销区应积极探索对主产区的横向利益补偿模式，每年从主销区地方政府财政收入中提取一定比例的资金，并逐步探索对粮食企业和商品粮消费者征收“粮食安全税”，利用主销区筹集的各类资金为“粮食安全发展基金”提供支持，为主产区分担粮食风险责任。另一方面，基于国家粮食安全保障贡献，中央政府应充分发挥兜底保障作用，运用中央财政资金弥补主销区横向补偿主产区粮食生产利益损失后的剩余部分，全面保障主产区种粮收益，完善纵向利益补偿体系。各主销区横向财政转移支付资金应由中央政府统一调配，并配合中央财政资金最终设立“粮食安全发展基金”，通过统筹中央政府和地方政府资金完善利益补偿。

复次，规划“粮食安全发展基金”用途。通过该基金的运作为主产区提供粮食生产支持和可持续性利益补偿。“粮食安全发展基金”主要用于支持主产区粮食规模化集约化生产和高标准农田建设、现代化农业生产装备的改造升级、农业科技和种业技术的创新研发、扩大完全成本保险和收入保险范围、促进地区经济社会事业发展，以及种粮农户收入补贴、培育新型粮食经营主体、推广农业社会化服务、加强粮食流通和储备补贴等方面的费用支出。此外，“粮食安全发展基金”的设立不仅扩充了保障种粮农民收益和补偿主产区利益的资金规模，缓解了中央政府和主产区地方政府保障粮食安全的财政压力，同时通过基金的统一运作调配和风险管理，还能够为主产区提供长期可持续的资金来源，激发主产区粮食生产的内生发展动力。同时，通过设立“粮食安全发展基金”完善主产区利益补偿机制不仅能够调动主产区和种粮农民的积极性，还能在一定程度上利用地方财政转移支付压力遏制主销区耕地“非粮化”，有效保障我国区域粮食自给率水平。

（四）探索新型产销协作关系，完善主产区发展性利益补偿

主产区利益补偿机制的建立在提高区域粮食安全保障水平的同时，为发挥区域比较优势提供了基础，有利于促进产销区形成长效合作机制。要积极探索产销区多渠道利益补偿办法，发展新型产销协作关系，构建稳定可持续的多层次产销利益协调新模式，优化新时期粮食产销格局，有效确保区域粮食供应安全。首先，要在区域分工贸易的基础上建立稳定的产销协作关系。产销区可以签订长期粮食购销合同，通过订单农业的方式构建新型粮食购销关系，在稳定主产区粮食销售渠道的同时保证主销区粮食供给安全，实现区域粮食供需均衡条件下的“双赢”局面，稳住主产区粮食生产预期和积极性。其次，主销区要支持主产区进行粮食生产建设。一是主销区应在保持土地承包关系稳定并长久不变的前提下，通过土地经营权流转的方式到主产区建立商品粮生产基地，进行粮食生产技术和基础设施建设投资，并开发农业社会化服务新模式，发展农业生产托管服务，为小农户提供专业化粮食生产外包服务，在提高粮食生产效率的同时提高农业收益水平，全力保障主产区粮食生产能力和主销区粮食调销供应。二是主销区要探索在产销区合作机制下通过向主产区提供高标准农田建设、农业基础设施建设和现代化农业智能装备投入等项目的资金支持，帮助主产区发展粮食生产适度规模经营，提高粮食生产效率；并通过在主产区建立仓储物流基地以及粮食精深加工产业，延长粮食产业链，促进粮食全产业链发展，提高粮食产业的内生发展动力，实现粮食增产提质和主产区产业发展的目标。同时，主产区也可以在主销区建立“储加销”基地，并积极鼓励主销区和社会力量参与粮食储备，缓解主产区储粮压力。三是有合作关系的产销区应在完善中央政府财政补贴种粮成本收益的基础上，积极进行粮食生产“异地直补”试点，提高种粮补贴效率，真正实现补贴资金让利于民，促进种粮农户在扩大再生产中实现增收致富。

在种粮主体积极性下降的背景下，化解农民追求收益最大化、国家追求粮食安全的“双主体”目标矛盾，要尊重经济规律、重视物质利益，从物质和精神层面全方位完善利益补偿，缩小产销区发展差距。因此，对主产区的利益补偿不仅仅是经济利益的补偿，更应该是发展机会的补偿，既要基于经济效益的损失给予主产区短期经济利益的生存性补偿，也要站在区域发展不平衡性的角度给予其长期的发展性补偿。我国当前主产区利益补偿多集中于良种补贴和农机补贴等生产补贴，以及粮食“直补”和农资综合补贴等收入补贴，这类生存性补偿在促进粮食生产方面发挥了积极作用，然而针对主产区的社会和生态等发展性补偿尚未纳入补贴范畴。因此，要通过经济补偿、政策补偿、生态补偿等方式完善主产区利益补偿，并逐步重视为主产区提供发展性补偿。一方面应帮助主产区开展农业技术培训并鼓励青壮年群体投身农业发展事业，培育家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，不断提高种粮农户素质，在加强种粮人才队伍建设的同时实现人的全面发展，为粮食生产提供人才要素支持。另一方面应重视自然资源和生态环境在粮食生产中的重要作用，探索将粮食生产纳入农业生态环境补偿范畴，保护主产区自然资源和耕地地力，促进粮食产业绿色高效发展。此外，应高度重视主产区的产粮贡献并充分认识到种粮主体和主产区在保障国家粮食安全中不可或缺的重要地位，增加产粮主体的社会认可度和荣誉感，提高种粮农户的社会保障待遇，化解产销区经济发展和产粮贡献的差距矛盾，依托利益补偿机制进一步调动和保护主产区地方政府和种粮农户的积极性，全方位夯实我国粮食安全根基。

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[8] 钟钰，洪菲.构建粮食主产区发展补偿机制的思考[J].中州学刊，2019（6）：30-36.

Abstract： The report of the Partys 20th National Congress takes comprehensively consolidating the foundation of food security as an important task and goal of comprehensively promoting rural revitalization. At present， Chinese grain output encountered the “ceiling” restriction， the instability of the international grain market forced domestic must increase the overall capacity of grain production. However， rising grain costs and declining comparative benefits， lack of vertical grain subsidies and horizontal grain production benefits compensation， and unbalanced contributions to economic and social development and food security in major producing areas have led to a decline in the enthusiasm for grain farming. In view of the new risks in current grain security， we should clarify the political responsibility of grain production in production and marketing areas， improve the benefit compensation system for grain production， set up a “food security development fund”， and explore a new type of cooperation between production and marketing. On the basis of improving the grain production capacity of major producing areas， we should achieve an organic unity between increasing the income of grain farmers and increasing the enthusiasm of major producing areas for grain harvest， effectively ensuring national food security.

Key words： Food Security; Major Grain-producing Areas; Benefit Compensation Mechanism

（收稿日期：2023-04-19   责任编辑：罗建邦）