中国农村产业扶贫政策演进与展望

曾丽军　万俊毅

〔摘要〕 产业扶贫是实现持续减贫和产业兴旺的重要途径。1949—2020 年，我国产业扶贫政策主要经历了生产自救式产业扶贫、基础设施与种养加产业扶贫、农业 产业化扶贫、特色优势产业扶贫和特色产业精准扶贫五个阶段。在这过程中，扶贫受益对象 、重点扶持产业、产业扶贫手段、扶贫资金使用、产业运作机制等方面均呈现出日益精准化 的演进特征。进入新发展阶段，推动乡村产业振兴需要强化党建引领作用，提升政策包容性 和精准性，适度扩大受益群体，增强要素赋能效应，优化产业链主体能力和产业带动机制。

〔关键词〕 农村贫困；产业扶贫；扶贫政策；政策展望

〔中图分类号〕F320 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2023）01 -0055-10

〔作者〕

曾丽军 讲师 硕士生导师 广东技术师范大学财经学院 广州 510642

万俊毅 教授 博士生导师 华南农业大学经济管理学院 广州 510642

一、引言

产业发展是经济增长的重要源泉，是促进人民脱贫致富和乡村振兴的关键举措。习近平总书 记明确指出“发展产业是实现脱贫的根本之策”〔1〕。新中国成立以来，政府一直 将以扶持产业发展为导向的开发式扶贫政策贯穿于整个扶贫事业。产业扶贫取得了明显成就 ，带动了98.9%的建档立卡贫困户发展〔2〕，为农村全面摆脱绝对贫困提供了有力 支撑，为乡村产业发展奠定了坚实基础。但扶贫产业发展基础整体薄弱且层次不高，加上全 球贸易保护主义抬头以及新冠肺炎疫情的冲击，需要稳固拓展产业扶贫成果。2021年中央一 号文件提出设立巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的5年过渡期（简称“衔接过渡期 ”）。在迈入衔接过渡期和相对贫困治理新时期伊始，优化调整产业扶贫政策和提升产业带 动农民致富效应是有效巩固脱貧成果和全面推进乡村振兴的关键。2022年中央一号文件明确 要求“乡村振兴补助资金要向产业发展倾斜，重点支持帮扶产业补短板和促进产业提档升级 ”。回顾和探析农村产业扶贫政策的演变规律，既能为当前产业扶贫和产业政策的制定优化 及其有机衔接提供参考，又能为世界各国的产业扶贫问题提供中国经验。然而，现有研究主 要关注农村扶贫历程〔3-4〕、政策演化〔5-6〕，较少专门探讨产业扶贫政策 的历史演进与前景展望。鉴于此，本文系统总结1949—2020年我国农村产业扶贫政策制定与 实施经验，深入探讨政策的演进历程、特征和逻辑，并提出未来政策的优化建议。

二、中国农村产业扶贫政策的演进历程

1949-2020年，产业扶贫被广泛运用于解决我国农村绝对贫困问题，农村产业扶贫政策的历 史沿革大致可分为五个阶段（详见表1）。

1.生产自救式产业扶贫政策实施阶段（1949-1977年）

新中国成立初期，农民普遍陷入难以生存的绝对贫困困境。加快消除和缓解绝对贫困成为党 和政府致力奋斗的扶贫目标，因此这一阶段主要采取生产自救式的产业扶贫方式，通过帮助 农民恢复和扩大农业生产实现自力更生以摆脱贫困。

党和政府早期主要通过土地改革、农业贷款和农业合作化制度来赋予和增加农民生产资料， 优化要素配置和使用效率，以此推动农业产业发展，缓解农村贫困。首先，土地革命赋予了 广大农民土地、农具等生产资料，极大地解放了农村生产力〔7〕。其次，创建农村 金融机构发放农业贷款，设立贫农合作基金会贷款项目，帮助农民解决生产生活困难〔 8〕。再次，开展以农业生产互助组和合作社为载体的农业合作化运动，增强贫困农户生 产自救和抵御天灾人祸的能力。经过多年的努力发展，全国农民生活水平得以改善。1957年 ，农村居民人均消费水平达到82元，比1952年增长了26.15%（资料来源：《新中国 六十年统计资料汇编》。）。

然而，土地改革之后，农户分化现象又逐渐显现。为避免更多的农民陷入贫困，党和政府 于1958年推行人民公社制度。由此创立了以生产自救为理念，以人民公社集体经济为支撑的 计划经济体制扶贫制度。首先，生产队根据贫困农户的具体情况安排适合的劳动岗位，使他 们能够多挣劳动工分获取分红。其次，支持贫困农户耕种自留地，发展家庭副业，增加家庭 收入。最后，粮食分配采取保基本口粮和按劳动工分分粮加照顾的办法，使每位贫困农户都 能获得基本生存资料，加上生产队提留的储备粮和公益金的扶持，贫困农户的生产自救能力 得以提升。总体而言，在1949—1977年间，中国创造了一个相对平等的社会，消除极端人类 贫困的成效良好〔9〕。

2.基础设施与种养加产业扶贫政策实施阶段（1978—2000年）

改革开放初期，中国仍处于百废待兴的时代，农民生活和生产条件仍然落后，部分农民饱受 饥饿和贫穷之苦。因此，这一阶段的扶贫政策目标是解决全国农村贫困人口的温饱问题。

由于贫困人口众多，国家财力有限，改革开放初期主要采取改善基础设施促进产业发展的扶 贫方式实现大规模减贫。第一，大力建设农业生产基础设施，优化农业生产条件，促进农业 增产增收和贫困户脱贫。1979年出台的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明 确指出要帮助贫困地区发展生产，支援资金要保证用于生产建设。第二，大力发展交通、水 利等基础设施，增加贫困人口的就业机会和工资收入，着力改善贫困地区生产生活条件。19 84年开始实施以工代赈计划，在贫困地区开展饮水工程、公路等基础设施建设。1986年成立 国家扶贫开发领导小组，由此，中国开启了制度性产业扶贫之路。这一时期，全国贫困人口 数量由1978年的2.5亿减少到1993年的7500万，贫困发生率同期由30.7%降低到8.2%（数据来源：《中国农村贫困监测报告2019》。）。

尽管贫困人口数量已大幅度减少，但剩余贫困人口大多聚集在地域偏远和资源禀赋缺乏地区 ，要实现20世纪末解决农村贫困人口温饱问题任务艰巨。为此，1994年启动“国家八七扶贫 攻坚计划”，集中资源攻克农村温饱难题，继续强化基础设施产业扶贫力度。另外，该计划 还重点发展覆盖范围广、资金需求少、效益快且高、直接有利于解决群众温饱问题的种养殖 业和农产品加工业。1997年颁发的《国家扶贫资金管理办法》明确指出“支援经济不发达地 区发展资金和新增财政扶贫资金，重点用于改善贫困地区的农牧业生产条件”。经过努力， 到2000年底，我国基本实现解决全国农村温饱问题的扶贫目标（资料来源：《国务院 关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（国发〔2001〕23号），http：//www .gov.cn/gongbao/content/2001/content－60922.htm。） 。

3.农业产业化扶贫政策实施阶段（2001—2010年）

20世纪末，中国虽然基本解决了农村贫困人口温饱问题，但由于当时温饱贫困线标准比较低 ，容易出现返贫现象。2000—2008年间，返贫率一直在64.6%高水平波动〔10〕。因 此，这一阶段的扶贫目标是：解决少数贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，为实现小康水 平奠定基础。伴随着农业生产条件的改善，我国农产品供给逐渐由以往的短缺转向供求基本 平衡。但势单力薄的小農户仅凭自身力量难以将日渐丰裕的农产品销往目标市场，小农户与 大市场之间的矛盾日益突显。在此情境下，农户与其他经营主体谋求的产业化合作经营应运 而生，并逐渐引起政府和社会各界的重视。政府开始将农业产业化经营引入产业扶贫领域， 大力实施农业产业化扶贫，通过引导农业企业等龙头组织与贫困农户围绕农业产业链环节开 展紧密的产业化合作，以此减少贫困农户的生产成本，解决农产品销售难题，帮助贫困农户 分享产业链增值利润，促进贫困户增收脱贫致富。

2001年，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》明确将“积极推进农业产 业化经营”列为扶贫开发的关键内容和途径。为深入推进农业产业化扶贫，国务院扶贫开发 领导小组办公室于2005年开始认定国家扶贫龙头企业，并专门制定实施相关支持政策。2005 年，国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行出台的《关于大力支持国家扶贫龙头企 业发展的意见》，以及2006年中央一号文件再次强调要支持和发挥龙头企业对贫困地区产业 结构调整和贫困农户增收的带动作用。2008—2010年的中央一号文件均强调了要加大产业化 扶贫工作力度，提升产业化扶贫水平。在产业扶贫政策的有效支持与引导下，这一阶段的产 业扶贫工作取得良好的成效，贫困人口数量由9029万人减少至2688万人，贫困发生率从9.8 %降低到2.8%。

4.特色优势产业扶贫政策实施阶段（2011—2014年）

2011年，政府将贫困线标准大幅度提高为农民年人均纯收入2300元。贫困标准的上调使得贫 困人口数量和贫困发生率大量增加，该年贫困人口数量从2688万人骤升至16567万人，贫困 发生率也由2.8%跃升至17.2%（数据来源：《中国农村贫困监测报告2019》。） ，再加上生活成本上升，扶贫任务和难度进一步加重〔11〕。

受传统农业生产方式和市场信息传播滞后等影响，加上消费者需求的转型升级，农产品的供 需结构失衡问题凸显，出现同质低端农产品过剩、高端特色农产品供给不足等一系列的问题 。农产品同质化严重使得不少农业企业自顾不暇，导致农民难以从“公司+农户”联盟中受 益〔12〕，农产品价值难以实现也成为绝大多数农村贫困人口不易摆脱贫困的重要原 因〔13-14〕。鉴于此，政府在这一阶段重点发展特色优势产业扶贫。

2011年，中共中央、国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，首次把特色优 势产业发展列为扶贫任务，以支持产业发展带动农民增收。2012年印发的《关于集中连片特 殊困难地区产业扶贫规划编制工作的指导意见》要求编制产业扶贫规划，强调产业选择要“ 把扶贫关联度高、扶贫对象能够广泛参与的种植业、养殖业、加工业、民族特色传统产业和 乡村旅游业为重点”。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实 推进农村扶贫开发工作的意见》，从产业发展规划编制、项目进村到户机制建设、利益联结 机制等方面提出具体的政策措施。经过多年的政策引导和支持，这一阶段，我国的贫困人口 数量减少至7017万人，贫困发生率降低至7.2%。

5.特色产业精准扶贫政策实施阶段（2015—2020年）

随着扶贫开发事业的深入推进，农村扶贫迈入攻坚冲刺期〔15〕。剩余贫困人口更加 边缘化，“漏贫济富”现象较为突出〔16〕。为提高产业扶贫的精准性和受益度，政 府将精准帮扶思想运用于产业扶贫领域，以特色产业精准扶贫作为这一时期的“重头戏”。

2015年，中共中央、国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确将发展特色产业脱贫 作为实施精准扶贫方略的重要内容。2016年5月，作为首个推进特色产业精准扶贫的指导性 文件《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，强调要重点从科学确定特色产业、 完善利益联结机制等八大方面推进产业扶贫。同年9月，农业农村部（原农业部）进一步强调 资金安排要从“扶优扶强”转变为“扶特扶精”；11月，国务院印发的《“十三五”脱贫攻 坚规划》，把产业扶贫细分为农林产业扶贫、旅游扶贫等五大类，还设立了13项产业扶贫工 程。2018年中共中央、国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，强调要“ 加大产业扶贫力度”“深入实施贫困地区特色产业提升工程”“完善新型农业经营主体与贫 困户联动发展的利益联结机制”等。2020年印发《关于做好2020年产业扶贫工作的意见》， 强调“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策，也是巩固脱贫成果防止返贫的关键措施”，要求“ 提升贫困地区特色产业发展水平”。

总体来看，这一时期的产业扶贫政策更加重视贫困人口的受益精准性和力度，通过不断创新 拓展特色扶贫产业类型、加快一二三产业融合发展、完善龙头组织与贫困农户的利益联结机 制等方式，促进扶贫产业增值增效，提升贫困人口的参与度和受益度，产业扶贫效果好。截 至2019年9月，贫困地区的扶贫产业基地超过10万个，参与产业发展的贫困农户占比高达92% （资料来源：中国网，“庆祝中华人民共和国成立70周年第三场新闻发布会：全面建 成小康社会，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴”，http：//www.china.com.cn/zhibo/conte nt_75249554.htm。）。2020年我国农村贫困人口如期实现全部脱贫。

三、中国农村产业扶贫政策的演进特征

纵观1949—2020年间中国农村产业扶贫政策，主要呈现日趋精准有效的变化趋势，具体表现 为五方面。

1.产业扶贫受益群体不断精准细化

新中国成立初期农村面临普遍性绝对贫困问题，政府主要通过支持粮食作物种植等实现广大 农民的生产自救。1986年开始实施的产业发展基金政策将重点放在贫困县的基础设施建设方 面，贫困县的贫困户和非贫困农户均分享由此带来的经济发展红利。2001年启动的“整村推 进”政策主要受益对象转向貧困村人口。2015年通过实施产业精准扶贫，扶贫对象聚焦到贫 困人口。为增强扶贫对象的精准性，政府不断提升农村贫困人口识别精准度。一方面，各地 政府在实践中不断摸索精准识别贫困人口的方法，如贵州省的“四看”精准识别法。另一方 面，对农村贫困人口进行建档立卡，并组织“回头看”活动对贫困农户进行动态识别和调整 ，以此确保“扶真贫”。

2.产业扶持重点持续向适宜贫困村、贫困户发展领域转变

为加强产业扶贫的针对性，政府自20世纪80年代中期开始实施以工代赈和财政发展资金等政 策，重点支持基础设施建设，以此促进贫困地区的基础设施改善和农户增收脱贫。伴随贫困 人口分布不断趋于边缘化，产业扶持重点逐渐由早期的粮食作物种植、基础设施建设转向适 宜贫困村、贫困户发展的种植养殖产业、传统手工业和乡村旅游等特色优势产业。例如，早 在1991年就提及地方特色的旅游扶贫，但囿于经济社会发展水平和扶贫面不够广泛而一直未 得到实质性支持，直至2011年政府发布扶贫纲领性文件后，各级扶贫支持政策才开始不断加 码，随后发展成为最为重要的产业扶贫方式之一。

3.产业扶贫手段由相对单一转向综合多元

早期的产业扶贫方式主要通过改善发展环境和促进粮食作物生产的方式带动贫困农户增收。 逐渐地，政府基于贫困地区与贫困农户的自身资源条件，因地制宜地运用多种扶贫手段以精 准发力帮扶。如2015年实施的“五个一批”工程，就专门针对不同地区不同人群实施不同的 扶贫手段。又如，在早期的农业产业化扶贫阶段，农业经营组织主要依据贫困农户禀赋条件 ，采取农业生产服务、订单农业和雇佣就业等多种方式带动农户增收脱贫。2015年10月，《 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的资产收益带动方式 则可以弥补该不足，贫困农户可运用自有资源或各类扶持资金入股参与产业合作及分红，以 更好实现自身财产性权益，提高收入水平。

4.产业扶贫资金使用愈发精准有效

资金的“分散”和“条块”使用容易导致产业扶贫项目选择受限、投资不足、交叉重复投入 和效益低下等问题，整合使用方式则能充分发挥合力优势，增强资金投入结构合理性和投资 规模效应。2015年颁发的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确要求“统筹 使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等”。2016年进 一步强调要统筹整合使用财政涉农资金且充分授权于贫困县，将其使用与脱贫成效紧密挂钩 以增强资金运用的精准度，明确要求2016年至少有三分之一的贫困县开展整合试点（ 资料来源：《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016 〕22号），http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/22/content－5066842.htm。）。据此，不少地方政府统筹涉农资金，以扶贫产业基金形式， 把资金纳入新型农业经营体系中，让贫困户按照固定股份参与产业链运营的收益分配。

5.产业扶贫的运作机制逐渐以市场配置资源为主

早期产业扶贫主要由集体和政府主导运作，通过强化扶贫资源动员、分配合理性以及聚集使 用发挥优势。但伴随市场化程度的提升和产业竞争加剧，政府应对瞬息万变市场的弊端不断 显现，难以精准扶持贫困人口。因此，产业扶贫运作机制逐渐转向市场配置资源为主，注重 动员市场经营主体和贫困人口积极参与扶贫产业发展。地方政府逐步扭转设定扶贫产业的运 用方式，注重对实际扶贫效果好的项目进行支持，在区域内推行以奖代补或先建后补的激励 政策，以确保“真扶贫”和扶贫资源的精准有效使用。

四、中国农村产业扶贫政策的演进逻辑及优化建议

从前述的演进历程和特征可知，我国农村产业扶贫政策呈现明显的阶段性特征，大致可以分 为生产自救式产业扶贫、基础设施与种养加产业扶贫、农业产业化扶贫、特色优势产业扶贫 和特色产业精准扶贫这五个阶段。探寻产业扶贫政策演进规律是推进产业发展和农民富裕政 策优化的关键。

1.演进逻辑

随着扶贫工作的深入开展，贫困表征发生动态变化，扶贫难度逐渐增加。特定阶段的产业扶 贫政策可能出现精准性不足和边际效应递减现象，加之政策目标阶段性与扶贫任务长期性的 内在矛盾，产业扶贫政策需要根据不同阶段的扶贫目标和贫困表征相机抉择。

（1）政策边际效应递减与产业扶贫政策更迭。伴随扶贫工作的深入推进，原来的贫困问题逐 步得到解决，但也会出现新情况与新问题，这可能使得原有的扶贫政策逐步丧失政策制定时 瞄准的扶贫效用，需要针对新的贫困表征适时制定相应的扶贫政策。以基础设施与种养加产 业扶贫阶段为例，通过推进基础设施建设促进产业发展为主的扶贫政策取得显著绩效，但却 呈现出明显的边际效应递减趋势。1986—1993年，政府共投入292.10亿元扶贫资金，平均 每年减贫人数达到625万人〔17〕。然而，尽管1994年启动的“国家八七扶贫攻坚计 划”进一步强化了基础设施产业扶贫力度，但相较之下，1994—2000年间的扶贫绩效却相对 有限。在此阶段，平均每年投入的扶贫资金比前一期的36.51亿元高出19.83亿元，但年 均减贫人数却比前一期减少了7万人，每亿元减贫人数仅是前一期的63.74%〔18〕。 这主要是因为伴随扶贫工作的逐渐推进，农村贫困已从整体性贫困逐步转向个体性贫困，贫 困人口日益边缘化且贫困程度较深，区域普惠性扶贫政策越来越难惠及边缘化的贫困人口， 该阶段的产业扶贫政策精准性逐渐不足，使得边际减贫效应递减。可见，农村产业扶贫政策 需要针对变化的贫困表征相机演进。

（2）政策目标阶段性与扶贫工作长期性的矛盾。任何产业扶贫政策均表现出阶段性特征。其 逻辑蕴涵在于：一是政策的相机抉择导向使然。作为特定阶段的产业扶贫政策，必然立足于 解决该阶段最主要的贫困问题，伴随政策作用产生的一些动态贫困表征并不是特定政策制定 时的初衷所向。二是决策者的有限理性所致。由于决策者的时间、精力和理性相对有限，决 策者在任期内需要解决扶贫领域的主要矛盾，使得决策者倾向于针对扶贫领域的主要问题进 行决策。三是扶贫体系存在的多重委托代理可能使得政策的执行者选择性地落实扶贫政策， 甚至出现政策执行偏离政策初衷的现象。政策时空适用范围的有限性，加上理性有限的相机 决策模式和委托代理伴生的目标偏离，无疑更加凸显了产业扶贫政策的阶段性特征。

2.优化建议

当前，我国正处于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关键时期，亟需精准发力推 动产业扶贫向产业兴旺升级优化，提升乡村产业发展质量和带动机制，聚力提高农村相对低 收入群体的收入水平，推動更多涉农从业人员迈入中等收入行列。基于前述产业扶贫政策演 进规律，提出如下政策优化建议。

第一，强化党建引领作用，提升政策包容性和精准性。落实五级书记抓乡村振兴要求，强化 产业扶贫同产业兴旺有机衔接的顶层设计，重视加强产业布局规划、产业融合、产业扶持和 产业带动方面的衔接，加快推动产业扶贫与产业兴旺有效衔接。另外，还需要增强产业政策 的灵活性和包容性，适度放宽项目政策激励的约束条件，扩大产业发展带动的覆盖面。同时 ，要注重摸清乡村产业发展现状，不断提高政策因应环境动态变化的精准性和效益性。

第二，精准扩大受益群体，提升人口发展能力。在当前衔接过渡期，产业扶贫既要继续瞄准 脱贫地区人群以巩固拓展脱贫成果，也要把受益对象有序适度扩大到相对低收入群体，促进 农民农村共同富裕。2025年后，衔接过渡期将结束，产业带动政策要全面聚焦于解决城乡发 展差距、乡村内部差距和居民生活水平差距。产业带动重点也要聚焦在对低收入群体赋能增 收方面，着力提高受益人口的素质和能力，增强低收入群体的风险防范和可持续发展能力。

第三，加强要素赋能效应，增强产业发展质量。首先，充分利用地方特色品种、景观和文化 等自然和社会资源，推动特色农业产业链纵向延伸和横向拓展，提升特色农业价值链。其次 ，加强生物育种、产品精深加工等农业核心技术攻关，强化现代生化技术、人工智能等新技 术在新产业培育、产业链补链优化等方面的赋能效应，大力发展农业社会化服务产业。最后 ，加大对制约城乡要素流动的制度改革，强化要素资源的跨界聚集和深度融合，推动乡村跨 区域、跨产业、多功能融合发展，提升产业价值链和发展韧性。

第四，做强产业“主体链”，优化产业带动机制。大力培育和壮大现代农业经营主体和产业 链“链主”企业，引导各类主体基于禀赋优势开展多元合作，充分整合和激活合作资源，着 重鼓励产业链主体留在县域，探索产业发展对低收入群体的赋能增收机制，创新优化乡村产 业带动环节、形式和层次，重视依据低收入人口的资源禀赋和风险偏好特征构建多元差异化 的利益联结方式，让低收入群体多样化参与产业发展，更多分享到产业增值收益，切实提高 乡村产业的联农带农绩效。

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（责任编辑 肖华堂）

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“特色农业赋能增收长效机制构 建研究”（21&ZD090）；2021年河源市哲学社会科学规划项目“河源市脱贫攻坚与乡村振兴有 效衔接：数字化赋能与实现路径”（HYSK21P80）；广东技术师范大学高层次人才引进项目“ 农业经营主体合作的治理机制选择与合作绩效”（2021SDYKB033）。万俊毅系本文通讯作者。