“枫桥经验”视阈下拆迁安置社区的多元矛盾及破解之道

2023-06-21刘卓知冉荟琴张梓涵

老区建设 2023年4期

刘卓知　冉荟琴　张梓涵

［提要］新型城镇化建设浪潮下，地方政府为缓解城乡用地矛盾，改善人居环境，提高公共服务供给效率，通过拆旧建新的方式统一规划建设拆迁安置社区。但具有“过渡”性质的拆迁安置社区面临着村庄精简与服务低效、环境重塑与违建乱搭、财产分配与家庭疏离等矛盾。究其原因是治理理念与体制滞后于强制性制度变迁，“场域—惯习”促成社区资源“竞备赛”，逐利下的家庭权威转移与重塑。基于“枫桥经验”这一矛盾纠纷化解机制，拆迁安置社区应以党建统领理顺治理体系，深化“服务”治理理念；立足源头治理，消解社区环境失序；构建“三治融合”治理机制，重塑社区和谐代际关系。

［关键词］安置社区；矛盾化解；组织结构；空间环境；家庭疏离

［作者简介］刘卓知，四川文理学院政法学院助教；

冉荟琴，西华师范大学政治与行政学院硕士研究生；

张梓涵，四川省安岳县委党校助理讲师。

［基金项目］四川省教育厅人文社会科学重点研究基地自筹项目“基层社会网络舆情融合治理模式研究”（JCFXFK21-17C）；南充市社会科学研究“十四五”规划2022年度项目“南充市农村老年人‘数字鸿沟的影响因素研究（NC22C67）；四川文理学院2022年度校级科研启动项目“全过程人民民主视角下达州市基层民生实事票决制创新研究”（2022QD043）

随着经济的发展，我国城市规模不断扩大，城市建设用地需求量与日俱增。农村则日渐呈现出“空心化”特征，表现为村庄分布较为分散、土地利用率低。为缓解用地矛盾，地方政府推动农民搬迁上楼，集中居住在修建的“安置社区”中，为城市建设腾出土地。与城市商品房社区和最初的农村社会结构相比，安置社区情况更为复杂且治理更为棘手。根据研究相关文献可知，学者们普遍认为安置社区具有一种过渡的性质，是由农村“差序格局”转变为城市“单元格局”的过渡型社区。其面临的主要问题是社区居民难以融入城市生活、社区自治程度低、社区规范和公约不健全或未确立等，而破解之道在于重塑社区权威［1］、优化社区治理结构［2］、规范物业管理，改善人居环境、化解矛盾、丰富文化精神生活［3］。学术界主要是将宏观视角作为切入点，鲜有学者通过微观视角对安置社区内的多元矛盾展开深入分析和探讨，所论述的问题也具有同质化倾向。本研究以矛盾化解机制的典范“枫桥经验”为理论视角，着重探讨安置社区内组织结构、空间环境以及家庭关系的矛盾，并提出相应的对策建议。

一、文献梳理与理论基础

（一）“枫桥经验”与社区治理

当前学术界研究重心在于“枫桥经验”对社区治理的适用性研究、“枫桥经验”在社区治理中的具体实践、“枫桥经验”何以推动社区治理现代化等方面。

其一，“枫桥经验”与社区治理互嵌互融，其特点注重党建引领基层自治，使党员干部深入社区群众工作并深化监督管理；其独特的矛盾化解机制缓和了现代社会通过司法审判的方式解决纠纷所造成的“程序化”和“非人格化”的法律“应然”的现象，能够在维护原有的社会关系的前提下化解社区矛盾［4］。

其二，在社区治理实践中，“枫桥经验”贯穿“共治共建共享”的社会治理格局，融合了中国特色社会主义制度和社区现代化治理体系。为社区治理提供了较为完善的制度资源，使社区治理活动蕴含着制度优势因子，从而最大限度转换为社会治理优势。如舟山市开展的“网格化管理，组团式服务”；青岛市积极推进建设人民调解组织和“全国社区治理和服务创新试验区”［5］。

其三，“枫桥经验”为社区治理提供新思路，推动了社区治理现代化。汪世荣教授认为“枫桥经验”中以村规民约（社区公约）为主体的社会规范能够有效预防，解决社会矛盾，实现事了人和［6］；冯卫国教授等指出在信息化时代，诸暨市积极探索新形势下信息和信息工作的特点及规律，以信息治理推进基层治理现代化［7］；卢芳霞教授等认为“枫桥经验”的党建统领、人民主体、三治融合的内涵要义在重大社会风险防控中发挥了重要作用［8］；还有学者探究出“枫桥经验”中，“无讼、自治、实体正義”等本土文化传统对推进基层治理现代化大有裨益［9］。

（二）“枫桥经验”的内涵意蕴

1.坚持党建统领

党建统领是实现“枫桥经验”的政治保证。一方面，无论是1964年初，中共中央发出正式文件，把“枫桥经验”推向全国，还是21世纪以来，浙江省坚持和发展“枫桥经验”，并深化平安法治建设，以建设法治浙江、平安浙江为总抓手，在全省推广学习“枫桥经验”［10］，无论是新时代“枫桥经验”被写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，还是在二十大报告中强调的在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，“枫桥经验”都是在党的引领和推动下不断完善不断发展的。另一方面，“枫桥经验”也极为重视基层党建对基层治理的重要作用。在“枫桥经验”的视野下，基层党建主要扮演“中枢内核”的角色，既总揽全局，又协调八方。比如“党建+”的治理模式衍生出“党建+企业”“党建+社区”等工作体系，充分发挥党组织的引领作用。“党建+社区”明确社区党支部的核心引领作用，将居委会、物业管理委员会、业务会等机构厘清，并不断衍生出“党建+X+Y”的多方联系机制，有助于社区各组织机构真正落实“枫桥经验”践行群众路线，以人民需求为导向的服务理念。

2.深耕源头治理

源头治理是践行“枫桥经验”的基础方式。“枫桥经验”是化解矛盾纠纷的重大法宝，只因基层矛盾纠纷不断，案件涌入司法机关，增加了司法渠道的压力，所以“枫桥经验”起初侧重于诉讼的源头治理，强调加强源头预防、前端化解、关口把控［11］。但基层矛盾越发复杂多样，各类社会风险层出不穷，使源头治理逐渐扩大范围，并衍生了“四前工作法”“六个新调节机制”“四先四早”等具体的实践操作，很大程度上从源头上消解了基层矛盾的产生因素。实际上，枫桥经验的源头治理主要集中在化解微观层面的矛盾，比如民间经济纠纷、群体事件纠纷、老人赡养纠纷等，然而微观个体层面的矛盾背后往往隐藏的是更为宏观的社会矛盾。“枫桥经验”所深耕的源头治理不仅仅局限于微观实践操作层面，更为重要的是其提供了将产生矛盾的一切掣肘因素消解在摇篮中的治理思路。

3.多元主体聚合

多元主体融合是完善“枫桥经验”的实践路径。“枫桥经验”之所以历久弥新，是因为其特殊的聚合“体质”。从治理主体来讲，“枫桥经验”注重聚合多方优势，实现党委、政府、社会、居民个体的良性互动，长期坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基本格局，形成稳定的社会治理共同体［12］。就治理方式而言，起源于浙江省桐乡市的“三治融合”是其基层实践的典型应用。因高桥镇探索组建百姓参政团、道德评判团、百事服务团等民间团队，顺利解决了拆迁征地引发的矛盾纠纷，并通过“三治融合”的方法有效维护社会稳定和防范处理社会矛盾，桐乡市将这一新事物加以探究，并下发相应的文件，启动以自治为目标，法治为保障，德治为基础的基层治理创新实践［13］。由此观之，“枫桥经验”意在将自治、法治、德治有效融通聚合，形成基层治理实践的合力。

二、拆迁安置社区的多元矛盾表现

（一）组织结构：村庄精简与服务低效的矛盾

拆迁安置社区的拆迁主体涉及“空心村”“难以生存的村”“重大项目征迁村”，采取的方式多为“强村带动弱村”抑或是将多个村组建为新的村建制，进行村庄精简。拆迁安置社区的治理主导端不仅包含新的社区居委会，还包括原动迁村的村集体组织。这种组织结构使社区内各村社存在相互博弈、相互争利的现象加大了社区治理难度。当居民需要办理事务或者给文件加盖印章时，多头管理容易造成程序混乱，办事效率低下；此外多轨并行下安置社区内存在属于不同村社的村民条约和社区公约，多种社区公约的内容不一，难以发挥公约的整体约束力。当居民爆发矛盾纠纷，找到原各自的村委或社区居委时，不同村委或居委碍于关系和人情，容易站在“自己人”的立场从而忽视社区治理规则，导致问题解决缺乏公正客观性，容易造成矛盾调解失效，而上报街道办会叠加治理成本。这种特殊的交叉治理结构需各村社办事人员回应不同籍贯居民的诉求，加重了办事人员的工作压力。因此，村庄精简与组织冗余的矛盾的本质是拆迁安置社区居委会、原动迁村委会、居民以及原始村治模式互动关系的异化，使得拆迁安置社区虽然将不同村庄聚合，形成村庄精简的“形”，但治理水平仍处在较为低效的水平。

（二）空间环境：环境重塑与违建乱搭的矛盾

安置社区的建设本意首先是为了释放更多的土地用以推进城镇化建设，其次是整合村庄资源和公共服务资源。所以安置社区内生活环境的重塑与城市商品房社区规划并无太大差异。由于失地农民生活生计难以可持续发展，物业管理难以维持不同层次居民要求，这造成环境重塑与环境失序之间的矛盾。

具体来说，体现在违建乱搭和占道经营两方面，其一是居民改变原有的社区规划与地形，使室内和外部公共空间相通，将部分公共空间“规划”为自家庭院；购置小型集装箱放置于自己单元楼下，用于停放交通工具；更有居民将公共绿化带圈为自己耕种的农地，或者将其填平用作停车的区域。其二是失地农民迁入社区后，生活压力逐渐增大，部分社区居民和社区外来人口组成的商販群体，在社区人流多的时间点和区域内经营肉禽蔬果、五金百货等日用品。社区楼栋排列紧密，道路原本就窄，商贩占道经营后，公共活动空间被进一步压缩，而且商贩摆摊不规范，产生的垃圾仅靠街道环卫工人清扫，脏乱差的环境严重影响“区容区貌”。

（三）家庭关系：财产分配与家庭疏离的矛盾

拆迁安置社区的建设必然伴随着家庭财产的分配。征地拆迁补偿一般包括集体土地上房屋拆迁补偿、农村宅基地房屋补偿、农用地征收补偿、土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等，再加上安置拆旧建新，这对于农村居民来说无疑是巨大的物质利益。中年居民膝下子女大多尚未成年，财产的分配可暂不考虑，而对于老年居民来说，财产分配就成为一大难题。有研究发现，拆迁安置所涉及的财产分配可以引发独子隔代型矛盾（独子所获财产未达预期，子代则可能会背离“孝道”），兄弟同辈型矛盾（宅基地与房屋产权模糊及其早期馈赠所产生的隐患，导致兄弟同辈之间的情谊因拆迁补偿而逐渐消解）和亲子混合型矛盾（亲子代际与子代兄弟同辈相交织的亲子混合型矛盾）［14］。通过实地调研发现，安置社区的财产分配与家庭疏离的矛盾以亲子混合型矛盾为主，现实表现为老一辈分配财产初期缺乏公允，导致家庭矛盾升级。

三、拆迁安置社区多元矛盾的成因

（一）治理理念与体制滞后于强制性制度变迁

无论是工程招标、地域规划、补偿措施，还是拆迁动员、安置入户，拆迁安置社区都是通过政府进行主推，在强制性制度变迁的背后则是自上而下的政府主导型供给模式［15］。但这种供给模式更为注重实际操作层面，对于“软性”治理理念的更新和体制机制的理顺则浅尝辄止，缺乏相应的顶层设计。尽管地域范畴的强制性将农村的社交网络割裂开来，刚性制度变迁也打破了过往由共同劳作所建立起的相互信赖和信任价值，但在拆迁安置社区的实际治理中，这份社交网络和信赖依靠也并未完全消失，反而表现为“同村的小团体”。不同于过往村治偏重经济职能与资源，拆迁安置社区的治理理念应更多为人民服务，以人民的需求为导向。

（二）“场域—惯习”促成社区资源“竞备赛”

安置社区因修建初期，外部支持乏力使得社区内硬件设施配备不全面，承载性差。失地农民迁入社区后，由于居民惯习系统转变延迟和土地情结等内隐机制的存在，导致社区内出现资源竞备的现象，从而影响了社区的人居环境，使社区无法实现人居环境改善的实质性跨越。实际上，安置社区由于外部各种资源供给不足使得社区只具有“安置”的功能。在传统村落的空间秩序中，农民的实践逻辑与“地形”及“农耕”有关，很少进行规划，所以社会空间功能的混合及多重利用具有根深蒂固的传统［16］。失地农民迁入安置社区后，这一系列的传统惯习也延续了下来。布尔迪厄（Bourdieu）的“场域与惯习”理论认为同一层次的社会成员所面对的物质生活条件相似，并且有相似的因素影响他们的“惯习”，因此群体都具有相似的性格甚至统一的行动逻辑［17］。安置社区容易形成一种能划为私有的区域尽量划、能圈起来耕种的地尽量圈、能改成私人停车位的位置尽量改的社区资源竞备赛的从众效应。

（三）逐利下的家庭权威转移与重塑

征地拆迁初期，房屋补偿被老年人占据并用以维系摇摇欲坠的家庭权威。国内家庭发展的趋势大多依靠老一辈对年轻一辈的扶持，直至年轻一辈成家立业。在财产分配之后，老年人的家庭权威开始下滑。为维系自身余威，老年人对拆迁所偿还的财产分配则注重保障自己利益。正如有学者云：“当农民直面现代性带来的巨大经济利益与生活机会的时候，他们肆意放大着对私利的追逐，并将这种欲望置于经济理性的框架中实现合理化。这种工具理性对意义、道德与价值的冷落，让人们时时处于算计与计算的谋划之中，在农民内心的价值序列中，物质财富已然处于非常靠前的位置，而贫穷会让他们蒙上厚厚的社会羞辱感。”［18］故在拆迁安置社区中子代“争权去责”的倾向展露出来，这种家庭权威的转移重塑在财产分配的承托下是对社区家庭和血缘的挑战。

四、基于枫桥经验的矛盾化解之策

（一）以党建统领理顺治理体系，深化“服务”治理理念

基层党建本就承担着“中枢内核”的重要角色，农村基层党组织更是党在农村社区治理的基础，对于社区内的复杂事项有着“总揽全局，协调八方”的作用。拆迁安置社区内多头管理的体制，其首要任务应是突出社区党支部的核心统领地位，逐步理顺社区内的其他群众自治组织。其次，社区党支部应对社区其他居民自治组织与居民“牵线搭桥”，对于居民的办事事项可统一由社区党总支记录，再由社区党总支下发到各个原动迁村的村委，提高服务效率，落实好“最后一公里”。最后，发挥社区党总支的价值引导功能，深化为人民服务的理念。由于安置社区居民兼具老龄化和贫弱化的特征，所以在理解各方面政策时会欠缺一些灵活性并带一点偏执，党员干部在服务社区居民时应保持良好的心态，培养足够的耐心，为社区居民解决实际问题。质言之，拆迁安置社区需要充分发挥基层党组织的统一领导作用，将党建统领贯穿于社区中的各个方面、各个环节，发挥出社区党组织的核心堡垒作用和党员先锋模范作用。

（二）立足源头治理，消解社区环境失序

“枫桥经验”视野下的源头治理为基层治理提供了一条思路，即化解矛盾应追溯矛盾的源泉，以预防为先。拆迁安置社区内以“场域—惯习”促成社区资源“竞备赛”导致社区空间环境的失序治理应立足源头治理，也就是说，以矛盾产生的原因为切入点，对失序原因进行治理，抓早抓小。如前文所述，空间环境失序的主要原因是惯习的系统转变滞后于生活场域的变更，那么，如何将场域变更与惯习系统转变放置于同一时间线，则是源头治理的根本。首先，应在拆迁安置前向动迁村民宣传社区生活的规范与原则，使“市民意识”在村民内心萌芽。其次，应完善社区地域规划，配套完善的农产品交易聚集地、公共停车位、休闲娱乐场地等，以免社区居民因需求不足而违建乱搭。最后，社区党支部、群众自治组织应敏锐捕捉个别居民早期私占公共空间的行为，并进行劝诫，深化社区居民的集体意识。

（三）构建“三治融合”治理机制，重塑社区和谐代际关系

“三治融合”作为“枫桥经验”实践操作层面的典范，将自治、法治、德治融会贯通，形成基层群众矛盾纠纷化解体系。重塑社区和谐的代际关系归根结底就是要解决好社区内部各个家庭财产分配的矛盾。首先，以自治为重点。安置农民几乎不愿将自己的事作为邻里之间的谈资，他们更加期望家庭成员能自己解决自己的事，实现自我管理与自我服务，在家庭内部中将矛盾悉数化解。其次，以法治为保障，增强社区法律服务供给。社区应注重法治的宣传教育，培育居民的法治意识，使居民在抉择时有法律的强制性约束。社区应为居民提供法律援助与法律咨询，比如通过法律咨询，居民能对家庭财产分配中自身所得部分有清晰的认识，在商议财产分配时摆事实讲道理，避免矛盾纠纷。最后，以德治为抓手，倡导和谐新风。德治即为心治，需从居民的内心入手，使之从内心深处与社区治理引发共鸣。失地农民在迁入安置社区后，以往的乡村传统家庭体系不断被高额的拆迁补偿削弱腐蚀，而拆迁安置社区现代家庭文化体系的构建又滞后于时代变迁［19］。所以社区应宣传和谐的家风家训，引导社区居民重视血缘淡泊名利，及时规范劝诫“重男轻女”“嫁出去的女儿如泼出去的水”等不合理的思想，同时警示子女遵守孝道，承担赡养义务。

［参考文献］

［1］仇凤仙.从差序到单元：安置社区的管理再置研究——基于NJ市D社区的个案研究［J］.云南社会科学，2014，（5）.

［2］宋辉.新型城镇化推进中城市拆迁安置社区治理体系重构研究［J］.中国软科学，2019，（1）.

［3］潘艳艳.城中村回迁安置社区：结构属性、治理困境及发展路径［J］.三晋基层治理，2020，（1）.

［4］师容.新时代“枫桥经验”在城市基层社会治理中的适用研究［J］.天津行政学院学报，2020，（1）.

［5］薛诚，华章琳.新时代“枫桥经验”在青岛城市社区治理中的运用［J］.中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2020，（5）.

［6］汪世荣.“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究［J］.中国法学，2018，（6）.

［7］冯卫国，苟震.基层社会治理中的信息治理：以“枫桥经验”为视角［J］.河北法学，2019，（11）.

［8］卢芳霞，刘开君.“枫桥经验”在重大社会风险防控中的应用［J］.中国领导科学，2020，（4）.

［9］梁军，周娅丽，王建峰.“枫桥经验”中的本土文化传统及其对创新基层社会治理的启示［J］.理论导刊，2019，（5）.

［10］朱志华，周长康.“枫桥经验”的时代之音［M］.杭州：浙江工商大学出版社，2019.

［11］最高人民检察院.诉源治理与溯源治理是司法机关参与社会治理的重要方式［EB/OL］.http：//www.hohohotsh.jcy.gov.cn/jcwh/202207/t20220728_37 73914.shtml，2020-07-28.