新乡贤参与乡村治理的路径探析

2023-06-20周静陈建平

台湾农业探索 2023年1期

周静　陈建平

摘要：【目的／意义】乡村振兴，人才是关键。新乡贤从传统“乡绅”发展而来，在基层治理现代化建设的新时期依然蕴藏巨大能量，为乡村治理提供人才动力。【方法／过程】通过文献查阅、政策研究和实地调研等方法，归纳学界已有关于新乡贤的研究成果，梳理国家颁布的诸多鼓励新乡贤参与治村的政策文件，并分析新乡贤与村干部在乡村治理过程中，两者治理目标的一致性和职能、效用的互补性。【结果／结论】研究显示，新乡贤参与乡村治理从理论走向实践，福建省大田县设计并执行的“乡贤回引”工作路径在实践中取得良好成效，但也存在一些问题。该文以问题为导向，提出构建国家行政力量和基层自治力量共同参与的新乡贤参与治村的长效吸纳机制和有效激励机制。

关键词：乡绅；新乡贤；乡村治理；乡村振兴

中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：16735617 （2023） 01-004908

乡村振兴战略实施多年，广大乡村在不断探索治理有效的实践中取得不菲成绩，不少村庄从贫困走向小康，村民生活改善、乡村面貌焕然一新。乡村振兴，人才是关键。市场经济条件下，城乡、地域、行业间的流动性不断增强，乡村振兴所需的人才振兴显得尤为重要。中国传统“国权不下县、县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的“有限官僚制”以及费孝通笔下的“乡土中国”都强调了乡村自治中乡绅、乡贤的重要角色与功能，传统“乡绅”“乡贤”在治理能力有限、治理人才不足的封建社会承担着乡村基层治理的重要职能，曾在历代社会治理中发挥重要作用。新时代乡村治理体系治理能力现代化建设进程中，“乡贤”这一群体重新走进大众视野，国家也在政策层面上鼓励积极发挥新乡贤作用。学界关于“新乡贤”的理论和实践研究逐渐增多，已有研究对“新乡贤”内涵展开深入探讨，胡鹏辉等[1]通过考察新乡贤的历史渊源，着重强调新乡贤的“在乡性”、资产、知识和道德；李金哲[2]对“乡”和“贤”的文字本意进行深度解读，认为“乡贤”特指“乡村的贤能之士”，排除了在城市生活的社会贤达，从空间地域范围给乡贤划分了界限；任九光[3]主要强调乡贤对乡村村民的教化功能。关于新乡贤类型，根据新乡贤身份、职责等特征将其主要划分为在地型、回引型、顾问型、干部型等。本研究在归纳已有研究基础上，通过政策研究、实地调研等方法，梳理新乡贤与村干部在乡村治理场域相遇，在应然层面上两者治理目标的一致性以及在实然层面上各自履行着不同职能、发挥着不同效用。“乡贤”群体在新的时代背景下重新焕发生机，新时代的乡村治理可以从古代治理智慧中挖掘经验，重拾乡贤参与治村的功能与价值。在实践中新乡贤参与治村的具体路径从何展开？存在哪些问题？以及如何构建新乡贤参与乡村治理的长效机制？这些都是不可回避的实践问题，实践问题要在实践中解决，也正是本文的研究主旨所在。

1 新乡贤的回归

宋代以来，封建世家贵族阶层走向没落，加之科举制度的不断发展完善，促使新的乡绅阶层出现并逐渐走向政治舞台。经过朝代更迭，乡绅阶层的发展几经沉浮却始终在传统社会的基层治理中占据重要的地位，成为基层自治的重要主体。在乡绅阶层的主导下，我国形成了“皇权不下县，县下行自治”的治理传统，并发展出独居特色的“双轨政治”[4]。乡绅、士绅可以看作是最早的现代意义上“乡贤”群体，乡贤治村由来已久。进入近代，传统乡贤参与下的乡村自治在曲折中发展。晚清西风东渐，废除科举制等一系列新政改革措施断绝了乡绅产生的来源，乡绅治村失去人才来源。新中国成立后乡村治理模式不断调整，土地改革使广大人民群众分得土地，贫下中农积极分子逐渐取代以乡绅为代表的乡村精英成为国家的主人，也是乡村治理的一大主体。改革开放以来，基层群众自治制度在实践中发展。1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着新型村民自治的乡村治理模式以正式法的形式确立。随着社会主义市场经济的发展，国家经济体制发生转变，经济发展主体愈加多元，经济发展模式也从高速度发展转向高质量发展，经济要素更加丰富多样。乡村振兴战略使得许多来自政府、市场和社会的资源、资本、产业、项目下乡，参与乡村经济建设的主体越来越多元化，农村经济类型呈现多样化。经济基础决定上层建筑，作为政治上层建筑的国家治理体系以及乡村治理体系也随之做出调整，在坚持党的领导下，村治格局和治理主体更加开放、多元和灵活。为适应乡村治理体系的变化，实现乡村治理现代化，国家层面开始鼓励多元主体参与乡村建设，“乡贤”或“乡绅”作为传统中国基层自治的主要力量重新被重视，不断促进传统“乡绅”向“新乡贤”转变，积极发挥新乡贤作用（表1）。乡村治理现代化的时代背景下，“新乡贤”的回归并重新参与乡村建设已是大势所趋，弘扬新乡贤文化、探索新乡贤参与治村必会成为新时期乡村治理的重要议题。

2 传统“乡绅”向“新乡贤”的转变

2.1 新乡贤的内涵

在乡村治理格局变迁和治理逻辑演进过程中，“乡贤”这一群作为基层社会治理的重要力量体始终存在，从古至今持续发挥着作用，只是在不同时代、不同阶段有着不同的地位和作用。伴随着乡村治理场域的变化，乡贤文化作为一种中国乡村特有的文化现象也在曲折中发展前进。在中国特色社会主义新时代和乡村振兴的时代境遇中，“乡贤”这一治理力量被重新重视，其中蕴含的符合中国特色的治理思想被重新挖掘，学者们也对“新乡贤”展开研究。“新乡贤”概念最早在2008年提出，《绍兴晚报》以《新乡贤倾情弘扬乡贤文化，青少年“知、颂、学”乡贤精神》为题对上虞市乡贤研究会进行了专题报道，这是国内首次使用“新乡贤”概念的文章[5]。2014年《光明日报》陆续推出“新乡贤——新农村”的专题报道，引起了学术界的关注和讨论[6]。

当前学界对“新乡贤”讨论较多的是其概念的界定、类型的划分、乡贤发展的时代背景和社会功能，还有不少学者通过实地调研，结合具体案例探索新乡贤参与治村的制度设计。新乡贤发端于中国古代“乡绅”、“士绅”。所谓“士绅”，“士大夫居乡者为绅”，士绅是指有官职或无官职但声望较高的、在乡村生活的群体，主要指有学问的读书人。关于“新乡贤”内涵，学者们从乡贤对村民的教化功能、新乡贤主体[7]、空间地域范围、乡贤的能力、声望和贡献[8]等方面进行论述，虽对“乡贤”内涵的具体表述不同，但都强调了其品德要素、能力要素、声望要素，分歧较大之处在于乡贤的地域要素。有学者明确认为“乡贤”应该生活在乡村，“乡”之一字与城市划清了界限。但也有学者认为，只要有意愿有能力為乡村建设做贡献的贤达，都属于“乡贤”范畴。“新乡贤”作为新时代参与乡村建设的贤能之士，有广义和狭义之分。广义上的新乡贤指在中国特色社会主义新时代来自于社会各界的有才能、品行好、声望佳且有意愿服务乡村振兴的各类贤能人士；狭义的新乡贤更加强调“地缘”特征，特指出生于本土并愿意留在本土参与乡村建设的在地型乡贤。无论广义还是狭义，都强调“新乡贤”的5个要素：有才能、有道德、有资源、有声望、有意愿。“有才能”对新乡贤的自身素质提出要求，他们必须具备参与乡村建设的知识、经验和能力；“有道德”对新乡贤的自身品质提出要求，道德包括作为公民的社会公德和作为乡贤需要融人乡村的乡村私德；“有资源”是新乡贤具备服务乡村的显性或隐性资源，包括信息、人脉、物质等；“有声望”是从村民角度出发，新乡贤必须德高望重、受村民爱戴，有扎实的群众基础，以此保农民的主体地位。“有意愿”强调新乡贤的主动性，是乡贤回归乡村的内生动力，是后续一切活动的源头活水，没有乡村建设的意愿，其他要素也将无从发挥效用。

2.2 新乡贤的类型

新乡贤以何种身份参与乡村治理？学者们按照不同标准对新乡贤进行类型划分。按照是否“土生土长”将新乡贤划分为在场新乡贤和不在场新乡贤[9]；根据时代特征，将新乡贤划分为乡土孕育型、告老还乡型、回报家乡型和海外华侨型[10]；根据新乡贤返乡的角色定位，将其划分为乡贤型村干部和乡贤型顾问[11]。本文根据学界讨论度较高的几个维度，将新乡贤划分为在地型、回引型、顾问型、干部型、退休和在职等6种类型，并尝试分析他们之间的区别与联系（表2）。

依据地缘黏连程度不同将新乡贤划分为在地型和回引型。在地型乡贤主要来自本地内生，“生于斯，长于斯”，强烈的富乡利民情怀激发他们投身家乡建设，由于他们对村情较为熟悉，“熟人效应”容易使他们获得信任，这些优势都有利于在地型乡贤开展工作和村治活动，但在工作中也容易受到人情干扰；回引型乡贤与在地型乡贤相对应，他们“飞地”发展、异地而居，与当地的黏连度因个人对故乡的情感而异。与在地型乡贤相同，桑梓情怀是他们返乡的驱动力，且回引型乡贤在外经过历练和发展一般能力更强，掌握的社会资源也更丰富。他们与当地村民人情关系相对稀薄些，处事相对客观公正，但由于“外来者”角色也难以在短时间内迅速获得村民信任，也不排除本地村治精英與其有对立的情况。按照角色功能将新乡贤划分为顾问型乡贤和干部型乡贤。顾问型乡贤是实践中出现较多的一种类型，他们在村庄没有正式职务，充当顾问角色，主要利用自身资源和能力为乡村争取项目、发展产业，其经济发展职能较强，也会指导村干部日常工作、传授经验；与之对应的干部型乡贤，他们担任具体职务，有一定的制度规范和约束，因此责任心会更强些，但也由于与村庄接触较深，受血缘地缘影响宗亲、血亲观念容易左右其治理行为，对基层治理的民主与公平产生影响。按照是否在岗将新乡贤划分为在职乡贤和退休乡贤。在职乡贤类似于挂职干部，可能受乡土情怀、职业晋升需求等复杂因素驱动而积极参与乡村建设，在职乡贤虽有较多资源，但其工作繁杂，对乡村事务的精力和责任心难以保障。与之相比，退休乡贤更为“纯粹”，他们功成名就后浓厚的乡土情怀成为他们返村治村的主要动力，这类乡贤更具公益性、服务性，因此在实践中应大力倡导，呼吁更多想作为的退休官员作为新乡贤积极参与乡村建设。

2.3 新乡贤治村功能与特点

新乡贤的回归，与村庄原有村干部在乡村治理场域中相遇，两者各自履行不同职能、发挥不同效用（表3）。应然而言，两者工作行为目标应当一致，都应致力于合理有效配置各级各类“下乡”的治理资源，发挥各自的治理功能，最大限度提升治理成效。随着国家各项惠农政策、支农资源“下乡”，由于新乡贤与村干部各自的能力、经验等自身素质存在差异，对政策的理解与执行、对资源的利用和整合能力各不相同，两者必须协作配合，发挥各自优势，才能实现乡村治理效能的整体提升。新乡贤携资源下乡，一方面是对国家惠农政策、支农资源的充分利用；另一方面也是新乡贤作为各界精英所积累的自身资源，包括知识、经验、人脉、信息等资源整合和运用，这些资源的丰欠、多寡则因人而异，可能是原村干部身上所不具备的。在诸多资源的加持下，新乡贤在乡村治理过程中自然而然起到引方向的指导角色，主要担负起乡村的“发展”和“参与”职能，包括基础设施建设、产业发展、组织建设、文化建设等。此外，新乡贤的重点工作之一是进行乡村组织和队伍建设，培养出一支能力强、素质高的村治人才队伍。

本地村干部较长时间驻村或者就居住本村，与广大村民的生产生活直接或间接关联、也总有一定的人情渊源，因此本地村干部更容易获取信任、权威、配合支持等社会资本，而这正是新乡贤所缺乏的本地优势。但较之新乡贤，村干部的治理能力和经验有一定局限，在利用各项惠农政策和资源进行乡村建设时一般履行“执行”职能，在新乡贤的指导下可以激发和培育其“发展”职能。新乡贤积极参与村治，他们与村干部之间的最大的目标公约数就是积极推动乡村建设，促进乡村发展。在两者的协同合作过程中，当新的治理理念和措施与当地传统文化、村规民约发生冲突时，本地村干部就可以发挥其社会资本优势，与村民进行协调沟通，进行相应的动员引导，为“新的治理”落地铺平道路。

以上新乡贤与村干部在乡村治理过程中的协作配合，体现出新乡贤参与治村的两个特点。一是采取积极的治村模式[12]。新乡贤来自各界翘楚，他们通常会将自己在原行业、原单位形成的“新而好”的治理理念、经验、习惯等带入乡村治理活动中，基于有一番作为的返乡“初心”，基于有一定资源和能力的返乡“能为”，新乡贤参与村治通常会呈现“积极治村”的行为风貌，从而产生较好的带动溢出效应。二是新乡贤治村具有两面性。新乡贤与村民和村干部在乡村治理场域相遇，两者取长补短发挥各自优势，合力助塑“治理有效”的村治格局。但新乡贤参与治村也存在一些风险，诸如在现实的村治实践中，新乡贤治村与村干部履职之间可能会造成一定职责交叉，两者合作不顺而形成治权博弈则会造成“双头”领导局面，一些少数的新乡贤可能也会陷入“精英俘获”陷阱而引发小微腐败问题也需要引起我们的预防和警惕。

3 个案描摹：大田县乡村振兴背景下“乡贤回引”工作路径

近年来，为相应国家乡村振兴的号召、满足乡村需求，结合乡贤个人意愿，大田县坚持党建引领，充分发挥能动性，积极探索乡村治理的新模式，以招商引资的理念做好乡贤回引工作。自2018年村级组织换届以来，大田县先后回引35名优秀乡贤返村担任党组织负责人，回引乡贤为当地农村发展做出巨大贡献，乡贤回引工作取得较为明显的成效，形成了“乡贤+”助推乡村治理的工作模式，探索出较为完整、有效的工作路径，总结了自己的一套经验。乡贤返村任职不仅弥补了农村发展人才资源不足的问题，更关键的是，通过这些乡贤，培育和挖掘“在地化”的人才队伍，使得基层组织建设有了改观，也使乡村振兴的“人才池”更加充沛。

3.1 困境与短板：乡村发展的人才“缺场”

福建省大田县上地村地广人稀，处于两山夹缝之间，4个自然村100多户人家零星散落在山间，村子布满断头土路。全村以丘陵山地地形为主，可耕地面积少，村民收入大多依靠外出打工，村民收入低、生活条件差，是名副其实的“贫困村”。整个村子以老人和小孩为主，绝大多数年轻人外出打工，有條件的也把孩子带去城里上学，村里面临着严重的人才匮乏问题，这种情况下村两委的组建已然成为大问题。留下的村民都不愿意当村干部，村干部工资低、事务多，每到农忙季节无暇顾及村里公共事务。此外，勉强组建起的村干部队伍也存在能力不足、素质较低等发展问题。为应对当地发展的人才困境，上地村所在县级单位大田县组织部，在国家“鼓励优秀民营企业经营管理人员，机关和企事业单位‘退二线、提前离岗或退休干部职工中的党员回原籍担任村党组织书记”的政策号召下，结合自身条件，因地制宜设计出“乡贤回引”工作路径，广泛吸纳新乡贤参与治村，帮助上地村及其他贫困村摆脱贫困、走向富裕。

3.2 新乡贤的“进场”：路径与成效

3.2.1 工作路径大田县“乡贤回引”工作是由县委组织部牵头负责，乡镇党委、优秀乡贤所在单位和村级组织共同协作推进，确保精准“回引”、优质“回引”，形成一套完整的乡贤回引路径（图1）。该路径由县委组织部牵头负责，乡镇党委、乡贤原工作单位三方参与；在村一级由村党组、村干部和村民共同参与，通过系统摸排、沟通联系、动员邀请、任职审批、联系服务和考核报告6个步骤，确立实施优秀人才返村任职方案，配合吸纳主要来自本村的政商法等各界精英以新乡贤身份返乡任职，共同参与乡村治理。

（1）系统摸排。由各乡镇党委牵头，组织乡村干部，对本乡本土出生的机关领导干部、退役军官、经济能人、专家学者等进行全面调查摸底，深入了解掌握在外优秀人才思想政治品德、工作能力、专业特长、健康状况和群众基础等信息，建立优秀人才信息库，做到底子清、情况明。（2）沟通联系。在全面调查摸底的基础上，研究确定重点对象，并由乡村干部对重点对象通过登门拜访、电话联系、微信联络、座谈联谊等方式，进一步了解在外人才情况及返村任职的主观意愿。对有意愿返村任职的进一步做好对接工作，对时机尚未成熟的保持跟踪联系，定期进行沟通交流。（3）动员邀请。对有意愿返村任职的优秀人才，在广泛征求党员、群众意见建议的基础上，组织动员党员和村民代表联名向有文化、有德行、有才能、有声望、有奉献精神的在外优秀人才发出返村任职邀请函，并由县委组织部或乡（镇）党委向其所在单位党组织发出支持其返村任职的公函。（4）任职审批。在外优秀人才所在单位党组织和其本人同意任职的，由乡（镇）党委进行综合研究分析后，向县委组织部提交书面申请。经县委组织部研究审批后，由乡（镇）党委根据有关法规，并按照规定程序办理任职手续。（5）联系服务。建立县委组织部领导挂钩联系优秀人才返村任职点机制，坚持每月走访一次，与返村优秀人才谈心谈话，了解思想动态，协助解决工作中遇到的困难和问题，推动工作开展。（6）考核报告。由县委组织部会同乡（镇）党委每半年对返村任职优秀人才工作开展情况进行综合考评，定期向县委及其原工作单位党组织报告返村任职工作情况，如遇重点工作可进行专题报告，重大事项、重要进展及时报告，促进沟通联系，争取工作支持。

大田县所辖多个村庄宗族文化深厚，是典型的传统型村落，人才流失问题导致本地自治能力不足。因此，这里在地型乡贤匮乏，需要与本地有一定血缘、地缘联系的回引型乡贤参与治村，在能够适应当地传统文化、获得村民信任的同时又能利用丰富的社会资源帮助乡村实现发展。对于回引乡贤的角色定位，大田县采用以干部型为主、顾问型为辅的方式进行安排，正如县委组织部领导所说“有位才能有为”，明确的职位赋予新乡贤职责和使命，激发他们服务乡村的强烈责任感。以深厚宗族文化为纽带的血缘、地缘情谊召唤着众多从本地走出去的退休乡贤返村任职，因此，按照以上对新乡贤类型的划分，大田县主要针对回引型乡贤、在职型乡贤和退休乡贤展开回引工作。多方共同努力顺利促成新乡贤的长效回引，回引过程以村一级的需求为导向，以县委组织部和乡镇政府为指导，在充分征求村民意愿和村干部意见后制定实施乡贤回引工作路径，充分保障了村民的主体地位。

3.2.2 治理成效通过以上乡贤回引方案，上地村迎来了首位返乡任职的新乡贤林书记。在林书记的带领下，上地村从上级各部门争取到资金439万元，投入到环境整治、村基础设施、绿化美化环境设施建设等项目中。村两委班子认真谋划产业，启动“村企共建”，利用上地村利用土壤好、空气好、水质好等独特优势，带领村民发展养殖跑山鸡、产土鸡蛋，种植油茶、生姜等特色农业产业，探索出一条村财增收、村民致富的长效路子。林书记同样重视村里的思想建设和组织建设，带领后辈向其他发展良好的典型村子进行参观学习，学习他们的先进经验，改变过去村干部当“老好人”的思想，少做表面文章，多做实事。经过两年多的组织建设，现在的村干部队伍工作能力更强，也有了更高的执行力。

截至目前，大田县已回引35名优秀乡贤回村任职，其中包含15名体制外经济能人、体制内4名厅级退休领导干部、7名处级退休领导干部，以及部分退休的乡科级领导干部、中小学校长、农业专家、企业管理人才。广大退休干部返回乡村，以“新乡贤”的身份在乡村治理场域继续发光发热，为乡村人才振兴拓宽实践路径，新乡贤与当地村干部发挥所长、取长补短，双方各司其职，共同帮助村财增收，提高村民生活水平。新乡贤的回归，帮助上地村等多个村庄从贫困村发展成为“乡村振兴示范村”，新乡贤参与治村在实践中取得良好成效，实现了“回引一个人，改变一个村”。乡村振兴战略下，国家治理资源的输出，搭配乡贤本人的治理能力，最终在乡村治理场域生成巨大的治理效能。对于乡村而言，借助国家资源供给，改变乡村落后的面貌，直观上改善了乡村面貌，村民增收，生活水平不断提高。最重要的是，通过新乡贤的入场，补足了乡村人才匮乏的短板，借助乡贤本人的治理能力，将治理资源转变为治理效能，取得良好的治理成效。

4 新乡贤参与治村的长效动力机制

新乡贤参与乡村治理以国家政策作为后方保障，以新乡贤本人意愿作为动力源泉。大田县目前回引新乡贤有30多名，从数量上看较为乐观，但通过走访调查发现，由于农村生活環境、医疗水平问题和乡贤自身年龄、家庭原因，乡贤们在村时间有限，更多的是充当“顾问”角色，其治理能力不能完全发挥。长久来看，如何持续调动新乡贤返乡意愿，生成乡村长效治理的动力机制，是一个不可回避的问题。

4.1 新乡贤的长效吸纳机制

对新乡贤的吸纳，应充分发挥国家行政力量和基层自治力量，两者形成合力，共同构建新乡贤参与治村的长效机制（表4）。国家行政力量在乡村治理场域主要通过县乡政府发挥作用，他们作为国家权力主体，主要担负政策制定和协调落实的职能，在吸纳新乡贤工作中起到指导和协助作用。乡村自治发生场域在乡村，治理形式靠自治，行政系统外基层自治力量始终是乡村治理的动力源泉。自治主体主要是广大村民和新乡贤、村干部，对于新乡贤的吸纳要做好内生工作，注重村干部队伍的培养和建设，大力培养本地内生的在地型新乡贤，自给自足，确保回引型乡贤退场后依然保持治理有效。

4.2 建立有效的激励机制

新乡贤本身具有较高的道德水平和思想觉悟，有回报故土、回馈乡村、参与乡村建设的意愿。新乡贤返村虽带有公益性质，但从长远考虑，仅仅依靠新乡贤单方面的情感付出远远不够，必须建立有效的激励机制，切实解决新乡贤返乡后的身份合法性、住房、生活成本等问题。这些问题的解决需要乡村外部国家行政力量的支持与动员，各地可以从《关于实施乡村振兴战略的意见》和《中华人民共和国乡村振兴促进法》等文件中寻找政策指向。如较为普遍的新乡贤返乡住房和生活成本问题，回引型乡贤非本地人口，在村里没有宅基地或祖宅，即使是拥有本地户籍的在地型乡贤，也可能因为房屋年久失修、倒塌等问题而无处可居。宅基地问题成为乡贤回引工作中的普遍问题，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地“三权分置”制度，并提出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”，加强了宅基地财产和资产的功能[13]。因此，对于落户城市、不再返村的原农村人口，当地政府可以对其宅基地进行有偿回收，回收的宅基地以村集体财产的形式无偿为新乡贤返村提供借住；对其土地进行有偿承包转让，土地承包收益及其他村集体收益可以为新乡贤日常工作提供经济保障，如差旅费、饮食等的工作必要支出。

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