失地农民养老保障问题研究

田露 程文仕

摘   要：随着经济的发展和城镇化的不断推进，农村大量土地被征用，越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地，于是失地农民成了一个独特的社会弱势群体。由于现行征地制度和相关法律的不完善，造成了补偿标准、补偿方式以及补偿失地农民的安置等问题，农民的合法权益得不到很好的保障。基于对酒泉市肃州区的调查，通过对农民失地后的情况以及失地后养老情况的数据分析，得出产生问题的原因，并给出对策建议，以期为提高失地农民生活质量，保障失地农民养老权益提供参考。

关键词：失地农民；养老保障；土地征收补偿；酒泉市肃州区

中图分类号：C913.7      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）09-0096-03

2018年国家出台新的农房拆迁补偿政策，从农村房屋和宅基地方面对农民进行补偿，目的是加大补偿力度，更好地推行征地政策，推进城市化。紧接着2019年颁布的《中华人民共和国土地管理法》和2021年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中明确规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用[1]。随着新的补偿政策和征地过程不断规范化，农民得到的补偿也不断增加，许多失地家庭依靠征地赔偿金生活。但在现实情况中，养老保险制度“一刀切”，失地农民身份定位模糊、征地补偿金发放不合理、养老保险待遇水平偏低、养老保险参保率不高等问题依然存在[2-5]。随着老龄化的加剧，养老问题不容乐观。

基于此，本文以酒泉市肃州区失地农民作为研究对象，通过深入实地调查失地农民养老保障的基本情况，探究其养老保障方面的问题，并更深一步探究其原因，为完善肃州区失地农民养老保障提出相应对策，以缓解目前养老困境。

一、失地农民养老保障现状概述

（一）肃州区失地农民基本情况

2021年6月笔者对肃州区失地农民入户走访，了解该地农民的基本情况，认真填写问卷，对出现的废卷做删除处理，有效问卷为100份。

此次问卷调查中，对调查对象的性别、年龄、文化程度以及职业四个方面进行了调查。通过调查数据分析出肃州区失地农民有以下特征：一是肃州区大部分失地农民的学历普遍不高。不仅会导致失地农民在再就业中处于劣势、就业压力十分严峻、只能从事一些要求比较低的工作，还会因为学历低的限制、征地过程中对政策的解读不到位，在保护自身权益方面存在欠缺。二是该地大部分失地农民还是以务农为主，在土地被征收后，农民的收入来源减少，除过政府的补贴外，没有为失地农民安排其他政策。

（二）肃州区农民失地后的基本情况

在失地农民基本信息中了解到，该地51—60岁及60岁以上的比重占到47%，年龄偏大，如果选择外出打工或者在当地企业打工谋生，能干的都是一些零工和技术含量比较低的工作，很多企业也不会为其缴纳养老保险，收入不稳定。随着失地农民收入来源的转变，在家庭收入的支出方面，失地农民用于基本生活的比例占到59.9%，其次是用于教育支出18.8%，用于养老支出的仅有9.9%。由此可见，大多数失地农民的收入用于基本生活的支出，养老支出难以保障，要给予足够重视。

（三）失地农民对土地征收的态度

从调查分析的数据中可以得出，被调查的失地农民中仅有少数愿意被征地，而且主要理由是种地收入太低、其他收入增加的机会更多。大部分不愿意被征地，主要原因是补偿太低，导致今后生活无保障，这些都是农民担心、关注的重点。在问卷发放的过程中，了解到当地农民种地的收入较低，无法满足生活的方方面面，收入的大部分用于基本生活，投入到教育、医疗、养老的就比较少，这是农民愿意土地被征用的原因之一。由此可见，如果在土地被征用过程中，有完善的政策，减少农民被征地的后顾之忧，就能比较顺利地开展征地工作，推动城镇化的发展。

结合失地农民对土地征收的态度，反映出对土地补偿不合理方面的心声。在征地补偿工作中，大部分被调查者认为补偿费太低。究其原因，主要是政府缺少相应的监管。在征地补偿中，虽然有明确的规章制度，但是在土地征收中，政府并没有真正按照规章制度操作，更没有根据当地的情況进行具体问题具体对待。加之农民的受教育程度普遍不高，征地的参与度不高，在征地的程序、补偿标准、个人权益的维护等方面工作没有做到位，导致失地后农民的生活得不到有效的保障，生活水平下降。

（四）征地补偿方式的选择

从图1中可以看出，农民认为最好的征地补偿方式是提供教育培训和提供养老、医疗等方面的社会保险。农民是依靠土地的，农民的收入来源于土地，失地后农民的收入来源减少，且收入均投入到基本生活中。此时的农民就会希望征地后能够为其提供教育培训、养老和医疗等方面的保险保障，这样才能让农民的生活更有保障，推动征地工作的顺利开展。

（五）肃州区失地农民养老情况的调查分析

1.对当地养老保险政策的了解程度。从调查数据可知，100名被调查者中，有79%的人对当地养老保险政策了解一点，比较了解的有11%，但还是有10%是完全不了解的。由此可见失地农民对当地养老保险政策了解的程度较低，政府的宣传力度不到位，征地过程中就容易出现矛盾，因此让失地农民了解当地养老保险政策，并且提高参与度是非常重要的。

2.对当地养老保险政策的了解渠道。从被调查的100名失地农民中可以得知，被调查者了解当地养老保险政策的渠道占比最大的是村干部的宣传和电视上的报道，13%的调查者是通过亲人朋友来了解养老保险政策。以上数据可以看出农民对养老保险政策的了解渠道有限，也就导致对当地养老保险的了解程度较低。

二、肃州区失地农民养老保障存在的问题

（一）土地保障功能丧失

在我国，土地是农民生活的主要来源，随着城市化进程的加快，不少农地被征收，失去土地的农民就失去了生活的主要来源，土地的保障功能渐渐弱化，大部分农民认为近几年的土地收入虽然增长缓慢，但仍是他们的保障，有土地就会让他们安心，基本生活就不会担心。失去土地的农民被迫寻找其他收入渠道，虽然可以外出务工，或者到一些企业打工，但是都不稳定，不能真正地解决生活所需，随着年龄不断增大，随时会面临失业的情况，这就需要政府制定比较完善的养老政策，让失地农民没有后顾之忧，弥补丧失的土地保障功能。

（二）传统家庭代际养老保障功能弱化

在此次调查中发现仅有1%的人选择依靠子女养老，这说明传统的家庭代际养老保障功能弱化。家庭养老是最受青睐的养老模式，农民没有退休金，参加的社会保险不多，多数都是依靠子女或者自己的积蓄养老。但是随着土地被征收，补偿费太低，就使得家庭养老遇上了前所未有的瓶颈。另一方面自从推行计划生育政策，独生子女越来越多，家庭的规模变小，一对夫妻面临四个，甚至八个老人的养老问题，使得家庭养老负担不断地加大，以上变化使得家庭代际养老功能弱化，不能满足失地农民的养老保障需求。

（三）失地农民自我保障能力缺乏

在深入调查后，发现肃州区失地农民普遍是初中或高中学历，且一辈子以土地为生，缺乏一定的生存技能和文化素質，失去土地后，多数农民只能选择一些临时的或靠出卖体力的工作，工作环境差，收入不稳定。尽管被征地后得到相应补偿金，可以维持基本生活，但是农民要想长久地生活下去就必须具备过硬的生存能力和工作技能，否则很难再就业，在生活的突发事件和长远生存面前显得十分脆弱。

（四）失地农民政策了解错位，导致对征地补偿工作满意度不高

从肃州区失地农民目前的情况可以看出，由于受小农思想以及学历低的限制，他们对失地农民养老保障政策的了解存在错位现象，对被征地后的补偿范围、标准、具体的实施方案等认识错位，导致他们对目前所实施的征地补偿工作满意度不高，其中最为关注的是补偿金发放存在不合理方面。

三、完善肃州区失地农民养老保障的对策建议

（一）大力发挥商业养老保险的补充性作用

商业养老保险是社会养老保障体系的重要补充。土地征收后，失地农民养老保障问题仅依靠社会养老保险是远远不够的，还需要商业养老保险来做补充。作为社会养老保险的补充，一要研究当地失地农民养老保障政策，抓重点找突破口；二要消除商业养老保险与社会养老保险之间的壁垒，与当地社保系统沟通合作，制定符合制度、实际情况的保险服务，提高失地农民的养老保险参保率。鼓励失地农民参加商业养老保险，征地后失地农民不仅能够得到相应的征地补偿费，还能够有商业养老保险保障，这能一定程度上解决失地农民的养老保障问题之忧。

（二）加强失地农民专业培训促进再就业

在乡村振兴战略中，失地农民的就业需求对乡村发展至关重要。因此，政府相关部门应结合现有社会经济发展状况和就业趋势，开展失地农民专项劳动技能培训，保障失地农民由农民身份顺利过渡到城镇居民身份。社会应注重培养农民就业创业的意识，鼓励失地农民利用失地补偿资金积极创业，并制定相关政策予以支持，切实增强失地农民就业技能，拓宽就业渠道[6]。

（三）以家庭养老模式为基础，增强失地农民养老保障意识

在农村，家庭作为社会的一个小单位，情感最基础的纽带，具备着养老机构无法实现的老年人养老优势，构建肃州区家庭养老模式需要做到以下几点：一是农民要转变观念，储存养老积蓄。农民靠土地生存，以土地为养老的保障，年老时将土地外租给别人来维持生活。土地征收后，农民失去了维系生活的资本，土地保障功能丧失，自身就需要树立养老储蓄的观念，而不是一味地依靠子女，如果有一定的经济基础可以参加商业养老保险，为自身的养老提供更好的保障。二是政府加大孝道的宣传力度，宣传孝文化。对中小学生、职工加强敬老养老教育，子女要在提供物质基础的同时，注重老人的精神生活，多回家陪陪父母，消除老人的孤独感，增强农民对家庭养老的社会认同感。三是完善农村娱乐设施，丰富老人精神生活。农村是熟人社会，邻居之间比较熟悉，交流互动频繁，这样的养老方式才是老人向往的方式。因此政府需要完善农村的公共休息娱乐场所，不仅可以加强他们之间的交流，遇到生活难题互相帮助，相互照顾，一起运动，一起聊天，还能够丰富老人的晚年生活，一定程度上还能减轻儿女养老的负担。

（四）创新养老新模式，建立“互助型”社区养老模式

在对肃州区失地农民的调查中发现，迫于生活压力和工作需要，大部分年轻劳动力都选择离家就业，留在老人身边的很少，导致家庭养老存在一定的问题。因此在肃州区失地农民养老中推行社区养老就很有必要，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容。这样老人住在自己家中，在继续得到家人照顾的同时，社区的有关人员和服务机构为其提供服务，保障老人的基本生活；同时社区建立联系制度，邻里之间可以互相帮助和慰藉，满足老年人的精神和情感方面需求，帮助社区的空巢老人结对子，采取“一帮一”或“一帮多”的互助模式，通过以老帮老、以老养老的互助模式，弥补家庭养老的缺陷，丰富老年人日常生活，为创新养老模式、打造多元养老格局奠定基础。

（五）大力宣传养老保障政策，提高失地农民满意度

肃州区征地处于起步阶段，失地农民的养老保障政策还处于探索阶段，需要政府、村委会和失地农民的共同努力，才能推动失地农民养老保障政策不断完善。首先让农民转变观念是关键，农民传统的思想就是没有土地就会缺少依靠，缺少保障，所以在征地工作推进过程中才会出现不同程度的矛盾。因此，政府首先要加大对失地农民养老保障政策的宣传力度，让农民从思想上接受土地征收政策，相信土地征收后，政府有能力保障农民的养老问题。这就对政府提出了更高的要求，提高农民对失地农民养老保障政策的知情权、参与权。可以采取线上线下相结合的方式对土地征收、失地农民养老保障政策进行宣传，联合村委会举办养老保险的办理、费用缴纳和达到一定年龄养老金的领取等现场咨询活动，让农民真正了解养老保障政策的优势，从思想上接受养老保险制度，纠正农民对政策的认识错位，提高征地补偿工作的满意度。

参考文献：

[1]   中华人民共和国土地管理法[EB/OL].中国人大网，2019-09-05.

[2]   李雷，张文斌.失地农民养老保障困境及对策研究[J].农业经济，2020（8）：76-78.

[3]   李心柔.黑龙江省失地农民养老保障问题研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2020.

[4]   常超.脱贫攻坚背景下失地农民养老保障问题研究[J].智库时代，2020（15）：17-18.

[5]   张翼.失地农民养老保险现状及对策研究：以郑州市中原区为例[D].郑州：郑州大学，2020.

[6]   任婧.乡村振兴战略下失地农民养老保障问题研究[J].农家参谋，2020（19）：32-33.

[责任编辑   卫   星]