澳大利亚高等教育质量风险评估：理念与框架

张玲 蒋家琼

［摘要］受“需求驱动”市场机制的影响，高等教育质量风险评估成为21世纪以来澳大利亚高等教育质量保障的重要方式。高等教育质量与标准署作为风险评估的行为主体，基于“变触”和“循证”两大评估理念，对高等教育机构的学生、教师、财务、监管历史与现状等4个关键领域开展周期性的质量风险评估。借鉴澳大利亚高等教育质量风险评估经验，我国高等教育质量评估要树立“风险”为特征的评估理念，奠定评估共识基础；采取“变触”的评估机制，分类监管高校风险；遵循“证据”特性的评估路径与方法，提高评估的科学性。

［关键词］澳大利亚；高等教育质量；风险评估；理念；框架

［中图分类号］G649.3/.7［文献标识码］A［文章编号］1005-5843（2023）02-0149-08

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.02.024

1988年“道金斯改革”结束了澳大利亚高等教育二元体系，建立了统一的联邦高等教育体系（Unified National System，简称UNS），并首次将市场机制引入高等教育领域［1］。“需求驱动”（demanddriven）下的教育市场使得以质量改进为导向的风险评估成为澳大利亚高等教育质量保障的新方向，高等教育机构传统的学术自我规制让位于风险与标准导向的市场型规制体制［2］。2000年，澳大利亚联邦政府引入第一个高等教育质量保障框架，成立了澳大利亚大学质量保障署（Australian Universities Quality Agency，简称AUQA），并在2002年对高等教育机构开展首轮质量评估，AUQA開始在澳大利亚高等教育国际化的进程中使用基于风险的方法开展外部质量审核［3］。2003—2004年自由党政府对高等教育发起了一项重大审查，发表了《我们的大学：支持澳大利亚的未来》（Our Universities： Backing Australia's Future）政策报告，强调要管理整个高等教育机构的风险［4］。此外，AUQA还成立了专门小组对跨国教育项目进行审核，突出高等教育机构的风险管理（Risk Management）以及学生风险（Risk to Students）。2011年7月，澳大利亚高等教育质量管理与标准署（The Tertiary Education Quality and Standards Agency，简称TEQSA）取代AUQA，2014年颁布用于高等教育行业的《风险评估框架》（Risk Assessment Framework，简称RAF），并启动首轮对高等教育机构的风险评估。目前， TEQSA已对澳大利亚注册的高等教育机构开展了8个年度的风险评估。基于风险的高等教育质量监管作为一种较新的治理模式，在提供一种从外部对高等教育机构进行控制的方式的同时，实现了组织产出的可见性［5］。本文拟集中对澳大利亚高等教育质量风险评估的理念与框架进行探讨，以期为我国高等教育质量风险评估提供参考和借鉴。

一、澳大利亚高等教育质量风险评估的理念

TEQSA将高等教育质量的“风险”一词核心意涵界定为：高等教育机构不履行或不愿履行其法律义务（即合规风险）的风险，主要指的是当前或未来的高等教育机构不遵守TEQSA管理的风险，以及与之相关的对学生和澳大利亚高等教育部门的声誉的风险［6］。作为一个潜在的可能性问题，风险评估在考虑高等教育机构“过往记录”（past record）的同时，更关注高等教育机构的“未来能力”（future capacity）［7］。换言之，真正的风险评估总是着眼于未来以预测损失，而不仅仅是关注已造成的损失。TEQSA的风险评估方法参考了ISO风险管理标准，基于两大理念：强调“变触”（variabletouch）的评估导向，关注不同高等教育机构的差别，以保证高等教育环境生态的多样性；强调“循证”（evidencebased）的评估准则，赋予高等教育机构一定自主权，以保证评估的科学性。

（一）强调“变触”的评估导向

“变触”作为一种风险评估理念，实质是要求TEQSA对高等教育机构采取的监管干预不大于实现必要监管目的所需的干预［8］。2013年5月，澳大利亚政府对高等教育质量的风险监管工作进行外部评估，在对TEQSA风险监管工作分析总结的基础上，发布《高等教育监管评估报告》（Review of Higher Education Regulation Report），建议重点指出TEQSA风险监管领域空间的提升可以将侧重点放在程序简化、合理减少干预等方面［9］。2013年底，澳大利亚政府发布《TEQSA风险监管框架的未来方向》（Future Directions for TEQSAs Regulatory Processes and Future Directions for TEQSAs Regulatory Risk Framework），明确表明TEQSA未来监管将优化风险指标与监管领域，合理制定风险阈值以确定风险等级，针对不同风险等级采取相应的应对措施，等等。2014年3月，TEQSA在借鉴第一周期风险评估和反馈经验的基础上，根据程序对监管框架的架构进行修订和简化，重新命名为《风险评估框架》。

作为行业监管机构，TEQSA面临的巨大挑战是监测变化和预测风险，以及调整质量保障和监管的重点和方法。“治疗类选法”（Triage）作为“变触”评估理念在高等教育质量风险评估方法上的具体运用，以不同高等教育机构的情况为基准来评估风险，依据以往评估结果显示出的质量保证能力来判断高等教育机构的风险可能性，以此将各高等教育机构归类。2015年2月，TEQSA出版《澳大利亚多样化高等教育部门基于风险和标准的质量保证方法》（A Risk and Standards Based Approach to Quality Assurance in Australias Diverse Higher Education Sector），对高等教育机构进行了两类区分：一类是在评估中表现优秀且足以证明其有能力来保证其学术标准并提升教育质量的高等教育机构，归类为低风险机构，降低监管强度，采用“核心+”（core plus）的简化评估，减少监管和行政成本负担；另一类是在评估中未能显示出有足够能力来保证其学术标准并提升教育质量的高等教育机构，归类为高风险机构，采用“全面参与”（fullengagement）的风险评估，高风险机构需要向TEQSA提交更强有力和广泛的证据以接受监管。

风险评估作为一种监管工具为TEQSA的监管活动界定了范围，以保证高等教育机构与TEQSA的适当接触水平。根据风险评级结果，TEQSA通常将对高等教育机构采取5种回应：不采取行动、提供相关建议、要求完善评估信息、采取监管行动、考虑纳入下次评估重点。

TEQSA依据评估记录显示的风险可能性实施差别化的评估，重点核查高风险机构和风险领域，对有足够能力确保其高等教育质量的高等教育机构逐步放松管制。风险评估侧重于观测整个高等教育行业的主要风险，重视促进高等教育机构形成有效的自我保证文化。

（二）强调“循证”的评估准则

“循证”作为一种风险评估理念，基本做法是TEQSA根据高等教育机构现有最佳证据做出明智且深思熟虑的决定［10］。2015年8月，TEQSA与高等教育机构进行磋商，对整个高等教育行业的风险进行讨论，引入监管机构绩效框架（Regulator Performance Framework，简称RPF），强调风险评估要以更大的证据集为基础，以促进评估范围的一致性和透明度。2015年9月，TEQSA 扩展了风险区分的“核心+”模型，以进一步降低低风险机构的证据要求。2019年5月，TEQSA指出其任何形式的监管决定都是根据高风险机构未能达到标准或未来面临重大风险的证据而做出的。“循证”理念贯穿在澳大利亚高等教育质量风险评估的整个过程，具体体现在3个方面：一是限定了证据的来源，规定了什么样的数据、材料可以作为风险评估的支撑证据；二是规范了证据在风险评估使用的技术细节；三是明确说明了风险评估过程中如何“实质等效”地整合证据。

首先是證据的来源上，证据来源是证据产生的基础，是全证据链的开端。TEQSA把可以作为证据的数据、材料分成两种，一种是通用标准，另一种是附加证据。通用标准主要是借助目前可获得的、全国性的数据库，而附加证据则需要被评估的高等教育机构结合自己的实际情况提供“附加证据清单”进行提交。其次是证据的使用范式上，TEQSA负责分析整合收集到的证据，为供需双方的有效配置资源提供证据支持。在运用通用标准所涉及的一些数据进行计算和评价时，考虑各高等教育机构的具体情况，结合风险评估规定的风险指标（Risk Indicators）的计算公式进行严格评估，不能随意更改。最后是评估过程中的证据整合，在评估风险指标时，需要参考高等教育机构的监管历史，以及风险管理和战略计划等文件，引入一组风险阈值（risk threshold）显示可接受范围内（外）分析和评估的数值，以用于排列风险的优先次序。

总之，“循证”理念主导下的评估战略调整与变革实践，展现了风险收集、整理、评估、应用相关证据的全过程，体现了证据链的特征。风险评估证据链摈弃了单向的、线性的做法；相反，风险评估证据在实施过程中产生的实践成效以及行动实施效果，会再次回过头来影响风险评估证据的来源以及评估的二次实施。长此以往，风险评估的过程实现了证据来源的二次开发、证据生产方式的再度创新和证据评估模式的优化升级，为提升质量风险评估证据链提供了新的发展契机与动能。

二、澳大利亚高等教育质量风险评估的框架

TEQSA在《风险评估框架》不断地调整中确定了高等教育机构的学生、教师、财务、监管历史与现状4个主要方面。具体来说，一方面确定了11项量化的风险指标，集中在高等教育机构的学生、教师、财务3方面；另一方面，尤其重视高等教育机构监管历史和现状的非量化指标［11］。综合使用量化与非量化指标既能对高等教育机构的运营情况进行全面了解，又能关注到单个指标的局限性。根据风险的不同，风险评估结果分为高、中、低3个等级，分别用红色、橙色、绿色表示。

（一）学生风险评估

澳大利亚提供的教育服务在全球处于领先地位， 尤为注重良好的学生体验［12］。学生作为高等教育机构的主体，人数的增减以及群体的构成会对高等教育机构的教学及管理产生十分重要的影响。学生风险评估包括在校生风险评估与毕业生风险评估。

在校生风险评估主要考察助学贷款、升学率、流失率3项指标。其一，助学贷款。在对高等教育机构学生助学贷款的风险程度进行评估时，通常考虑的因素包括：高等教育机构的战略规划目标、学生支助安排以及高等教育机构适应和管理学生人数变化的能力等。一般而言，除非高等教育机构对学生助学贷款有既定计划并加以管理，例如通过对基础设施、学术教学人员、学生支助以及教学和学习资源进行充分投资，否则学生助学贷款的无序或盲目扩张无疑是加剧质量风险的重要体现，学生助学贷款的显著增加很大程度上会影响学生体验的质量。其二，升学率。升学率是学生成绩和学术环境质量的核心指标［13］，在对升学率的潜在风险性进行评估时通常要考虑的因素包括：历年变化趋势、毕业生满意度测量、为提高学生的保留率而协助其升学或毕业制定的相关计划。当高等教育机构的升学率处于非常高或低的水平时，都可能表明学生的教与学以及整体学生体验方面潜伏着质量风险。其三，流失率。高等教育学生流失率作为一个困扰政府和机构数十年的问题，是整个高等教育行业面临的最常见高风险指标［14］。除了学生的身心健康状况、经济压力、家庭或就业状况等［15］一般流失原因需要考虑之外，高流失率的迹象表明高等教育机构在录取过程、教学过程和整体学生体验中存在潜在的质量风险问题。

毕业生风险评估主要考察毕业率、毕业生满意度、毕业生去向3项指标。其一，毕业率。对于澳大利亚不少高等教育机构而言，在保持学术标准与提高毕业率之间实现巧妙的平衡迫在眉睫。高等教育机构过低的毕业率，其背后折射出的诸如入学门槛和课程难度等问题值得关注。过低的毕业率不仅在一定程度上对政府和学生而言是一种经济损失，而且会对高校毕业生的身心健康造成影响。其二，毕业生满意度。TEQSA根据澳大利亚学习和教学质量指标（The Quality Indicators for Learning and Teaching，简称QILT）管理下的课程体验问卷获得毕业生满意度。满意度作为一种整体指导可以确定高等教育机构是否满足学生的期望［16］，是高等教育的核心质量指标。毕业生对整个高等教育机构的低满意度表面上反映了学生的整体体验欠佳，但实际上表明课程质量可能存在潜在问题。其三，毕业生去向。TEQSA对毕业生去向进行风险评级时，通常会考虑教育领域、高等教育机构的使命等因素，因为对于大多数人而言，大学仍然是获取职业的一种重要手段［17］。非常低的就业率或升学率在某种程度上表明学生缺乏成功过渡到选择专业或下一阶段学习所必要的毕业生特质。

（二）教师风险评估

教师作为高等教育机构的主导，教师群体的构成直接关涉高等教育机构教学、科研乃至后勤服务等方面的调整改进。教师风险包括高级学术教师比、临时学术教师比、生师比3项风险指标。其一，高级学术教师比。高级学术教师比特指ASCED（Australian Bureau of Statistics Australian Standard Classification of Education，澳大利亚统计局澳大利亚教育标准分类，简称 ASCED，它是对课程、专业和学习单元的分类）和BFOEs（Broad field of education，廣泛的教育领域，简称BFOE）提供的在D级和E级或以上的学术教师总数与广泛教育领域人数的比率。在评估与高级学术教师有关的风险内容时，TEQSA通常会考虑高等教育机构运营的规模和范围等背景情况。在高等教育质量的所有考虑中，为保证高质量的教育，需要强调的是教师的根本作用，最可靠的途径是高质量的学术教师［18］。高级学术教师通常会对高等教育机构内部的关键学术政策、内部质量审查、监督教职工以及其专业领域展现出专业的领导能力，如果数量相对较少就极有可能存在削弱高等教育机构学术能力的风险。其二，临时学术教师比。目前澳大利亚一半以上的本科教学都是由临时聘用的学术教师担任［19］，临时学术教师并非指其资格低或提供高质量教学的能力低，而是反映了高等教育机构有效整合和参与机制的内在风险。临时学术教师的高比例会增加其无法得到适当支持和资源来为学生提供持续的支助、主持学术活动、参与学术活动，以及成为学术社区中积极贡献的成员的一系列风险。其三，生师比。作为衡量办学质量和效益的一个重要指标［20］，高生师比在很大程度上表明学生可获得的支助水平、学生的学习体验质量，以及平均教学工作量方面存在潜在的限制。

（三）财务风险评估

财务风险包括短期财务活力状况和长期财务可持续性状况两项风险指标。其一，财务活力状况考虑了在单个财政年度内，高等教育机构的业绩和当前的财务实力和能力，具体包括运营营利能力、流动性、负债率、债务还本付息和现金流5项风险指标（见表1）。其二，财务可持续性状况用于衡量高等教育机构长期财务健康状况，展示高等教育机构的长期财务实力及其支撑运营耐久性的能力，衡量标准通常以三年为一周期进行分析，同样涵盖收入变化、资产、职工费用、注册人数和收入多样化5项风险指标（见表2）。

（四）其他风险评估

TEQSA从澳大利亚教育部的国家数据库HEIMS（Higher Education Information Management System）、澳大利亚学习和教学质量指标QILT（The Quality Indicators for Learning and Teaching）、澳大利亚提供者信息请求PIR（Provider Information Request）、澳大利亚研究生职业协会（Graduate Careers Australia）等途径对高等教育机构风险评估周期的信息进行收集，以高等教育机构的战略计划、年度报告、风险管理计划为蓝本，充分考虑高等教育机构的历史和背景、TEQSA和高等教育机构之间的管理历史和互动，以及之前评估过程的结果（正面和负面），参照风险阈值，在风险指标阈值、趋势和其他相关背景的指导下，对风险状况进行非量化的指标分析，以确定高等教育机构监管历史与现状在风险评估中的总体风险评级。

TEQSA将根据高等教育机构的监管历史与现状编制内部周期后报告，以作为风险评估结果处理的重要部分。这些报告包括分析数据分布、总结主要调查结果、高等教育行业风险概况、新出现的模式或关注领域、改进风险评估框架的建议，以及其他建议。数据分布的变化或大量的风险评级调整将促使TEQSA考虑是否可以改进质量风险指标或质量风险评估框架，以适应不同的高等教育机构类型。

三、澳大利亚高等教育质量风险评估的启示

据2021年全国教育事业统计主要结果显示，我国各种形式的高等教育在学总规模4 430万人，高等教育毛入学率57.8%，我国已从高等教育大众化正式进入普及化阶段［22］。我国的高等教育发展已进入改革创新攻坚期、健康规范发展期和质量内涵提升期。高校和科研院所从事探索性、创造性科学研究活动，具有知识和人才独特优势，是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的重要力量。为进一步完善相关制度体系，保障高等教育高质量发展，2019年3月19日中央全面深化改革委员会第7次会议审议通过的《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》指出，“要实施有效监管，高校和科研院所要建立适合本单位实际情况的内部控制体系，强化内部流程控制，分析风险隐患，完善风险评估机制，实现内控体系全面、有效实施”［23］。政府在现代风险治理与风险管控中扮演着核心角色，全面提升高等教育质量离不开政府对高等教育风险的管控，澳大利亚高等教育的成功经验值得我们借鉴。

（一）树立“风险”为特征的评估理念，奠定评估共识基础

英国人类学家道格拉斯和威尔德韦斯强调：“在当代社会，风险实际上并没有增多，也没有加剧，相反仅仅是被察觉、被意识的风险增多和加剧了。”［24］风险存在主客观双重属性，既具有客观存在性，又具有主观建构性。与之对应的解决策略则分为偏向科学的“理性—工具范式”和偏向民主的“商谈—建构范式”［25］。西方国家社会发展与政府实践表明，风险管理对于降低现实风险危害、维护公共秩序、提升政府公信力起到了十分积极的作用。高等教育管理作为现代公共管理的内容之一，同样需要意识到风险的重要性。澳大利亚高等教育质量的发展，得益于以风险为导向的评估理念的应用。TEQSA在高等教育机构及其风险管理人员之间建立密切的工作关系，与所有高等教育机构一起参与TEQSA的年度风险评估，风险评估作为一种高等教育质量监管工具，对高等教育质量的保障发挥了重大作用。随着我国高等教育“五位一体”质量保障体系的建立，质量监管的覆盖面臻于完善，但内容依然是对过往办学质量的评价，加之不同高校的监管内容不作区分，便容易错漏低质量高校发展的未来风险。人们越来越清楚，风险是无法绝对消除的。因此，风险管理的目标是将其控制在主体的风险偏好以内，而不是消除风险。反映到风险应对策略上，相关的风险管理准则大都强调风险的应对，强调根据风险发生的可能性、对主体的影响以及主体自身的风险容量选择适当的应对措施，包括回避、降低、转嫁、分摊、接受。实际上，最大的难题是将更客观、更易于量化的风险评估形式引入到风险管理过程中。为此，我们有必要借鉴澳大利亚高等教育质量风险评估的经验，加强对高等教育质量风险内涵的探索，明确不同高校层面质量风险的具体内容及其关系，吸收借鉴国际第四代评价理论中主体间对话、沟通与协商性活动过程的观念，发挥高等教育质量保障机构传播信息的功能；通过专题网站与圆桌会议分享高等教育机构在风险监管方面的优秀范例，努力构建起为各方利益相关者广泛认可且富有我国特色的高等教育质量风险评估内容，从而为我国高等教育质量风险评估奠定坚实的基础。

（二）采取“变触”的评估机制，分类监管高校风险

采取“变触”评估是澳大利亚高等教育质量风险评估秉持的重要理念。“治疗类选法”原来是对战场上的伤员依据救治的紧迫性和治愈的可能性来进行筛选、分类以决定治疗优先权的一种方法，无疑可以借鉴到评估领域。为了获得高质量的学生体验，保持和提高澳大利亚高等教育的声誉，澳大利亚施行的风险与标准导向的市场型规制体制旨在扩大监管者与被监管者之间的“关系距离”，减少规范负担与官僚压力。只要高等教育机构在风险评估中被认定为低風险机构，TEQSA就会尽可能减少监控或实施干预，而对于高风险机构则量身定做高风险机构政策，为形成有效的机构自我约束机制，TEQSA只在必要时向高等教育机构提供建议。评估过程中，TEQSA根据高等教育机构每一项风险指标的表现数据预先确定风险评级，最终的风险评级并非纯粹基于计算结果来确定，而是要考虑到高等教育机构的实际情况，对风险评级结果做出适当调整。对于一贯证明学生或财务状况持续低风险的高等教育机构来说，评估的证据要求则得到简化，这使得TEQSA侧重于减少核心证据要求。对于高风险机构，TEQSA采取循环监察（Incycle monitoring）的原则，高风险机构需要根据查明的风险因素和对现有分析提供更多的信息，以便能更大程度区分风险类型和程度，从而更准确地定位高风险机构在未来发展中可能关切的风险领域。此外，TEQSA关注在风险评估中获得的经验，认真倾听来自高等教育机构的反馈意见，除了向各高等教育部门征求书面意见以外，还举办全国范围的研讨会进行关键咨询，保持跟高等教育机构的积极对话。我国在对不同高校进行分类评估的过程中，要强化高校教育质量风险的主体意识和责任，在评估的标准和内容设定上充分尊重高校的主体性，制定切实有效的举措，发挥好“用自己的尺子量自己”的作用；关注高校的分类和多样化，针对不同层次、类型和目标定位的高校，构建教育风险基本标准，制定不同的评估标准，使用不同的评估方法，健全内部质量保障体系，形成全国各类高校自省、自律、自查、自纠的质量风险文化。

（三）遵循“证据”特性的评估路径与方法，提高评估的科学性

循证缘起于20世纪90年代的循证医学，此后，循证逐步浸润到了教育学、社会学等学科范畴。一方面，改变了传统意义上以“经验驱动”为导向的实践脉络，形成一种新的科学浪潮；另一方面，通过带动其他社科领域的优化与完善，为以“问题导向”的学科研究添上了重要一笔。“以证据为基准来做出理性行动”，既是政府行为的评价标尺，也是理性个体的行为准则，又是循证实践的基本意涵。在澳大利亚，TEQSA对高等教育提高了证据基础，在风险评估的过程和后审查中，除了运用“整体风险指数法”，还采用知情判断以诊断《风险评估框架》中需进一步改进的方面，确保风险指标适合目的。充分注重以单一风险点的定级、排序及与之配套的风险干预措施来体现评估结果，只在必要时采取监管行动，而且在评估内部建立新周期后的反馈，充分展示风险评估全证据链覆盖的实践过程。与此同时，支持TEQSA风险管理人员和高等教育机构之间的积极沟通，同时尽量减轻高等教育机构的规管负担，在不断改进质量的评估过程中与高等教育机构建立伙伴关系成为澳大利亚高等教育质量风险评估的最新基本遵循。相比而言，国内对循证的关注度并不高，较多聚焦于循证医学领域，且多以学术成果的形式呈现。我国在高等教育质量评估中，应主要以参与方法而非分析方法开展风险评估，在评估过程中注重与利益相关者的风险沟通，并根据形势的变化适时、动态地开展补充评估和重新评估。在此过程中，如何提高政府作为决策者最大化地利用这些证据进行理性决策的能力，既是循证决策的深层意蕴，也是亟待政府回应的现实难题。

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（责任编辑：刘丽）

Risk Assessment of Higher Education Quality in Australia ： Philosophy and Framework

ZHANG Ling，JIANG Jiaqiong

（Hunan university，Changsha，Hunan 410082，China）

Abstract： Due to the influence of “demanddriven” market mechanism， higher education quality risk assessment has become an important way to ensure the quality of Australian higher education since the 21st century. The Tertiary Education Quality and Standards Agency as the subject of risk assessment， based on the concepts of “variable touch” and “evidencebased” assessment， we conduct periodic quality risk assessments in four key areas of higher education institutions： students， faculty， finance， and regulatory history and status. Drawing on the experience of the Australian higher education quality risk assessment， its enlightenment to our country is： establish “risk” as the characteristic of the assessment concept， lay the assessment consensus foundation; adopt the evaluation mechanism of “variabletouch” to classify and supervise the risks of colleges and universities; follow the evident characteristics of the evaluation path and method， improve the scientific evaluation.

Key words：  Australia; quality of higher education；risk assessment; concept; framework

［收稿日期］2022-11-22

［基金項目］湖南省学位与研究生教育改革研究项目“全日制硕士研究生导学关系现状及优化策略”（项目编号：2021JGYB051）。

［作者简介］张玲（1994-），女，湖北恩施人，湖南大学马克思主义学院博士生；主要研究方向：思想政治教育和比较教育。蒋家琼（1975-），女，湖北恩施人，教育学博士，湖南大学教育科学研究院教授、博士生导师；主要研究方向：比较教育、教育政策与管理、科学教育。