中外高校应急管理比较研究

2023-06-16朱景多陈俊波李红伟郑杰

现代职业教育·高职高专 2023年12期

朱景多陈俊波李红伟郑杰

［摘要］经过数十年的发展，美国、英国和日本通过法律途径建立了完善的应急响应预案、高效的协调机构、综合性应急响应网络和成熟的社会应急反应能力等相对完整的高校危机应急管理制度。通过比较分析我国和国外高校危机应急体系、应急预案、应急法制，了解到国际学术领域高校应急管理的最新进展，为我国高校应急管理提供启发和教训，对我国高校应急管理体系的构建和建设 “平安校园”“和谐校园”具有一定的现实意义。

［关键词］应急管理；高校安全；模式研究

［中图分类号］ G717 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 2096-0603（2023）12-0101-04

随着我国改革的进一步深入推进，社会矛盾因社会快速转型显得越来越尖锐，不断出现各种危机突发情况。高校人口密度大，人才聚集，属于社会的重要组成部分，一旦突发危机，容易产生严重的后果和不良影响。近几年，高校危机事件多发，高校的稳定和发展受到严重威胁，“校园危机”这个主题吸引了教育界高度的关注。因此，高校危机应急管理的重要性在高校日常管理中凸显，加强高校应急管理研究是现实迫切需要。

一、基本概念

高校应急管理指高校和职能部门为了减少和缓和特别事件的影响，在紧急情况发生时的事前、事中和事后，采取专门的行动和措施保证正常的秩序。

应急管理体系是指应急管理因素的组合，根据一些结构和形式组成整体，包括一系列非彼此独立的分制度，这些分制度之间有某种关系，构成一个综合体。

二、研究对象

本研究重点分析美国、英国和日本高校危机应急管理体系，着重考察危机应急管理的概念、应急管理的组织结构、应急管理立法体系和社会对危机应急管理的支持。从时间序列角度，系统对比和分析三个主要阶段即危机早期预防、应急反应和处置、事后恢复。根据研究的结果，结合我国高校危机应急管理体系的现实以及我国高校发展的趋势，提出具有参考性的改进我国高校危机应急管理机制的建议。

三、研究方法

本研究主要运用以下三种方法：1.文献研究法。收集与危机应急管理相关的国内外大量文献，分类、提炼、消化吸收，通过分析相关文献，了解高校危机管理的概念、组织体系、立法体系和社会支持体系。2.对比分析法。通过查阅与危机应急管理相关的国外资料，了解美国、英国和日本高校危机应急管理的具体内容和框架，为本研究提供重要参考。3.案例研究法。主要研究弗吉利亚理工学院校园枪击案，剖析美国高校危机应急管理系统的不足之处，为改进我国高校危机应急管理体系提出参考性建议。

四、我国校园安全应急管理体系

目前，在我国高校还没有形成统一的应急管理体系。各高校有自己的应急管理体系，每一个体系的建设也不同。因此，进一步构建高校应急管理体系是非常有必要的。在各高校应急管理体系中，大多数以校长负责制为主要模式，即校长在整个应急管理过程中掌控应急管理的大方向，拥有最终决定权。这种模式存在一定的弊端：当发生危机时，校长有可能不具备相关的应急管理知识，这样很有可能延误时间，甚至做出错误的决策。在处置应急事件中，高校会临时建立应急管理团队，校长是整个团队的组长，负责人包括副校长和各二级部门的领导。由于应急管理团队是临时组建，导致配合程度低，而且缺乏事后反思，也没有专门负责归档的人员，这对高校应急管理能力的提升是不利的。在处置应急事件过程中，高校应急管理组织主要包括安全部门、宣传部门、后勤部门、校医院和装备部门，但是缺乏一个负责联络校外相关部门的机构，当危机发生时，很难及时从高校外面寻求帮助。高校应急管理组织没有建立相应的监管部门，这也会让应急管理效率低下。而且很多高校预案体系是不完善的。尽管各高校制定了应对不同类型危机的应急预案，但是预案不够具体，没有足够重视事前演练，这直接影响处置应急事件的效率。

五、国外高校应急管理体系概述

（一）美国

美國校园危机管理与公共危机管理相似，也分为联邦和州两级。美国教育部清楚地表明：恢复意味着尽快重建学校基础设施，保证教学活动顺利开展。在心理需求方面，有必要对教师、学生和应急反应人员进行专业评估，减少或消除应急对他们心理的影响，提供和谐的校园环境。联邦、州、县和学校四级管理模式组成美国高校应急管理组织体系。

美国政府非常重视高校安全问题。美国联邦和州政府不遗余力地加强高校应急管理方面的立法工作，平衡和维持高校学生的权利和高校安全之间的关系，对学生基本权利和高校正常运行给予最大限度保护。校园警察机构的法律地位由1990年美国国会颁布校园安全法案确立，这是美国高校应急管理最早的法律支持。美国校园警察被该法授权具备直接执行法律的权力，在保证高校安全方面起到了非常大的作用。不管是公立高校还是私立高校，都会在学校设置校园警察机构。除了校园安全法案外，美国政府和相关的司法机构也有对校园安全的其他立法，例如校园、社会禁毒及安全法和校园禁枪法。

美国应急管理体系体现出三大优势：第一，校园安全立法体系相对完整。包括《美国教育战略2000》《校园禁枪法案》《不让一个孩子落后法案》《联邦应急计划》。根据每一个大学的属性，美国教育部也制定了应急管理指南，高校和学生的安全在健全的立法体系下能够得到保护。第二，危机应急管理机构非常完善。第三，合理运行的危机应急反应体系。政府高度重视，整合多方资源，清晰的责任、创新管理方式是美国应急管理的主要特色。

管理预案和执行预案组成了美国高校应急管理规划，其中管理预案更加详细和全面。应急管理规划主要包括：应急管理资源的明确描述、高校完整的应急管理运行模式、应急管理团队内部人员责任描述。基本预案和附件构成执行预案，预案制定的目的和基础、预案改进记录由基本预案解释。当应急发生时如何处置是附件主要内容。

就结构而言，美国高校制定应急预案时，遵循“一主三副”的原则，“一主”指基本预案，主要是规定参与应急管理的相关主体的基本职能。“三副”指应急附件、支撑附件和应急支撑功能附件。其中，应急附件指不同应急反应具体预案。支撑附件和应急支持功能附件是指具體描述通讯和营救支持工作的附件。

美国国家威胁预警系统，从低到高，使用绿色、蓝色、黄色、橘红色和红色旗代表五种警报级别，实现从正常到紧急的转变。美国教育部根据警报级别的要求制定学校采取适当应对行为的指南，每一所学校可以根据该指南制定具体的行动计划。

（二）英国

目前，英国高校应急管理运行体制由事前应急预防和评估、应急处置措施、事后应急保证和监控组成。英国高校应急管理体系有五个优势。第一，完善的危机预防机制。建立了运行高效的应急防控机制。细致的程序、清楚的分工、职责的明确，给高校教师和学生提供了更加可靠的安全保证。开放的防控机制确保信息公开、透明。该系统重点监控容易发生危机的区域。该体系良好的控制性得益于人员顺畅的信息交流和密切合作。第二，快速的应急反应机制。英国高校建立了校园危机管理团队，具备专业资格的应急管理人员占比较高，既对学校各种熟悉，又了解相关的法律和法规和媒体系列运作。第三，良好的信息交流机制。英国高校建立了专门的发言人制度以保证发布的信息绝对权威。第四，灵活的政策调整制度。基于危机发展态势的不可预测性，根据高校危机发展趋势，英国政府对其进行有效快速调整，保证有效和科学的应急管理过程。第五，广泛联合社会力量。

英国高校在制定应急预案时以国家整体应急预案作为参考。英国高校的预案包括：总体预案；专门预案；单机构、多机构和多层次预案三种。英国高校制定预案具有高度法制化，根据法律严格执行，预案制定强调合作，强调预案的形成具有整体的协调性。除了制定和改进应急反应预案，还为应急部门和相关人员开设应急理论相关科目，提升应急反应措施和协调行动能力。

（三）日本

日本高校应急管理体系由应急立法、应急组织体系、灾难预防教育、信息收集和管理机构、应急通讯设施组成。日本高校应急管理体系运行机制主要包括：事前防控体系、事中处置体系、应急监督、事后反馈体系。日本政府高度重视全民灾难预防教育，针对高校师生的灾难预防教育是重中之重，把“学生的生命是国家的未来”作为基本原则。日本政府对高校应急管理立法时，把高校对安全的责任和义务放在十分重要的地位。日本政府提出相应的法律，如在学校保健法和学校安全法中规定：“为了给高校师生学习和科学研究创造更加安全的环境，高校应该定期检查校园设施和建筑，根据实际情况做出是否进行相应的维修的决定”。学校安全法规定政府和学校有明确的义务确保学校环境安全，所有市民都应该重视高校安全管理立法。同时，日本高校在开展应急管理时，也高度重视社会力量，认为政府和私人部门的力量应该整合，确保危机引起的灾害降到最小。而且，由高校生活合作机构联合会提供的全民服务保险、学生灾难保证金、互助体系，以及政府和各种私人保险公司组成了一个比较完整的高校保险网络系统。

预案的可操作性、制定预案必须基于学校的实际情况、制定预案必须科学合理是日本高校制定危机应急预案的三个准则。为确保预案的可应用性，日本高校制定预案时，主要通过检查高校内部的建筑设备、定期演练等确保校内具体情况处于掌控之中。

现在日本高校应急管理体系已发展到一个相对成熟、科学和系统的阶段，不但具体、详细、操作性强，而且通过定期组织预案演练来提升预案。

日本高校应急管理优势主要体现在：完整的校园安全法、完善的规章制度。高校应急管理机构完善，主要分为中央、都道府县和市町村。每一个层级机构定期举行应急管理会晤，发生危机时，组织的每一个层级都能够快速制定相应的措施处置应急事件。防控体系有效性强，日本政府为进一步保证防控体系的有效性，投入了研发资金，制定了城市恢复指南和生活恢复指南。应急管理方面的宣传和教育也很充分。

六、我国高校应急管理体系建设的思考

基于我国高校的现实发展情况，借鉴美国、英国和日本高校危机应急管理经验，本研究为促进我国高校危机应急管理体系构建，提出几点参考性建议。

（一）加强应急预案准备，在危机发生前，阻止问题的发生

在《教育系统突发公共事件应急预案》指导下，我国高校根据各自实际情况加强多种应急预案准备，做到防患于未然。指导思想、工作目标、决策机构、指挥中心、预警、信息报告、应急反应、信息发布、安全措施、后勤支持、恢复重建和调查评估等组成应急反应预案。

在制定应急预案时，高校应该遵循以下原则：

1.预案的制定必须建立在对本校实际情况的调查和分析上，预案应该和学校实际情况一致。以总预案为基础，制定各种合适的专门预案。

2.科学性、可操作性、实用性和指导性是预案必须具备的基本属性，不能变成桌面上的“政治方案”。

3.预案正式发布后，当危机事件发生时，预案必须及时启动。每一件事件的处理必须遵循预案要求，要学会和适应在预案框架内解决问题。

4.定期举行培训演练、实战检验，及时修正和改进预案。

5.根据预案编制和分发校园危机应急管理手册，以便师生在遭遇危机时，能够以正确的方式做出反应。

（二）加强应急反应系统建设，为应急管理提供组织保障

危机管理成功的关键环节和重要保证是以完善的组织系统作为组织保障。借鉴美、英、日等国家的高校应急管理经验，基于我国高校发展的现实情况，我国高校应该建立和改进应急管理组织系统，实行统一的领导和指挥，统一协调，整合各方资源和力量，快速控制事态，有效稳妥处理危机事件。组织结构应该由指挥系统、行动系统、支持系统和恢复系统四个子系统组成。

一旦发生危机事件，迅速启动组织体系。根据应急预案，结合突发事件的态势，各司其职，及時处置应急事件，将危机引发的损失和负面影响降至最低。此外，高校应该和教育部门、地方政府相关职能部门、非政府组织、社会媒体及其他单位、学生家长保持定期联系和良好的交流。当处置危机时，他们的支持和合作对于及时稳妥地解决问题是非常有利的。

（三）加强应急反应机制建设，构建灵活的应急运行机制

美国、英国和日本高校成熟的经验以及政府在应急管理实践中的有效运行机制，值得我国高校学习。同时可结合我国高校的现实情况，建立一套实用性强的应急管理运行体系。

1.统一指挥体系

进行应急处置时，参与部门行政级别不论高低，也不论隶属关系如何，由学校党委和行政部门统一领导，服从应急管理领导组的统一指挥，坚决避免擅做主张、各行其是的情况出现。

2.分类和分层级响应机制

根据高校实际情况，应急分为几种类型和层级，相关部门应采取不同层级的策略进行响应，确保突发事件的解决不会引起资源浪费。

3.公共动员机制

参与应急活动的主体是高校师生，同时也是实施应急活动的人力基础和人员保证。因此，高校应该重视公共动员工作，动员师生参与。

4.联动机制

高校应该充分整合各方力量，包括学生、家长、教职工、政府、媒体和社会等，让他们参与到高校应急管理活动中，积极发挥各自作用，共同维护学校安全和稳定。

5.应急保障机制

构建应急信息网络体系，使早期预警、报告和指挥在信息交流平台快速传递，实现信息资源共享。同时，高校要设立专项资金，用于购置应急物资和装备以及其他开销，确保应急管理正常进行。

（四）完善应急立法体系建设，为应急管理提供法律保证

当今世界各国普遍采用的措施是使用法律手段处置紧急突发公共应急事务。提高高校应急管理有效性的关键是通过立法，明确政府、社会、学校、家庭等在应急管理中的权利和义务，使用法律和规章制度调节部门和个人之间的关系，重视避免损害学生的基本权利。同时，教育主管部门和高校制定标准化应急反应预案，提供人力、物资和资金支持，要特别注意平衡地区之间、城市和农村地区的应急管理资源的分配。因此，我国要加快校园安全立法，支持鼓励相关地方立法，以便校园应急管理有法可依。此外，组织制度规则是应急管理运行的基础，要重视制度构建。教育部门应该承担起加大支持和指导高校建立标准化和制度化应急管理体系的责任。

参考文献：

［1］［美］罗伯特·希斯.危机管理［M］.林荣远，译.北京：中信出版社，2001.

［2］［日］龟井利明.危机管理理论［M］.北京：中国金融出版社，1998.

［3］宋志伟，燕国瑞.大学生安全教育［M］.北京：清华大学出版社，2007.

［4］夏保成.美国公共安全管理导论［M］.北京：当代中国出版社，2006.

［5］李可庆.我国高校危机管理探究［D］.西安：西安建筑科技大学，2007.

［6］李志强.论高校危机管理［D］.上海：华东师范大学，2006.

［7］吴晨阳.高校突发事件预警机制研究：以天津市高新为例［D］.天津：天津理工大学，2018.

［8］唐鑫，范豫鲁.“互联网+”背景下高校突发事件预警机制的对策分析［J］.新闻研究导刊，2018，9（20）：44-45.

［9］林英涛.高校突发事件应急管理现状与应对机制研究［J］.江西电力职业技术学院学报，2018（1）：96-97.

［10］刘芳洋.网络思政视角下构建高校网络突发事件应对机制的探讨［J］.智库时代，2018（27）：111-112.

［11］苏柯.网络发言人制度视野下的高校突发事件应对策略［J］.高教探索，2019（3）：63-66.