事业单位全面预算的实施经验总结

赵巴佳

摘 要：近年来，随着国家各项机构改革方案的逐步落实，国家卫生健康委员会为人民群众提供全方位全周期健康服务，发挥“大部制”管理的统合优势，明确责任主体，为医改推进减少阻力、排除障碍、提高效率，促使医改形成符合百姓需求、社会效益、市场规律的利益分配格局，必须强化财政资金的使用和监管，实施全面的预算绩效管理，提高事业单位履职尽责的运营效能。

关键词：全面预算；绩效考评；优化改进

当今我国经济发展正处于从高速度向高质量转换的重要转型阶段，推进全面深化改革，加快事业单位提质增效的履职能力，建立与经济发展相适应的现代财政制度，以全面实施预算绩效管理为关键任务和工作重点，推动财政资金使用的聚力增效，提高事业单位公共服务的供给质量，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，成为事业单位当前的重点工作。

近年来随着国家各项机构改革方案的逐步落实，国家卫生健康委员会以加强基层建设、推动公立医院改革、促进职称评审改革以及改善医疗环境为工作重心，落实以治病为中心转为以人民健康为中心的国家战略，从预防控制重大疾病、应对突发重大公共卫生事件等方面，为人民群众提供全方位全周期健康服务，发挥“大部制”管理的统合优势，明确责任主体，为医改推进减少阻力、排除障碍、提高效率，促使医改形成符合百姓需求、社会效益、市场规律的利益分配格局，必须强化财政资金的使用和监管，实施全面的预算绩效管理，提高单位履职尽责的运营效能。

一、全面预算管理的机制建设

随着国家治理体系的不断健全完善，事业单位的管理体系和治理能力也在与时俱进，落实财税体制改革政策，逐步建立健全现代财政制度，以现代化的管理机制保障财政资源的优化配置，提升事业单位履职尽责的效能。

全面预算作为事业单位内部控制工作的重要组成部分，为加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资金配置效率和使用效益，单位从预算编制、审批、执行、调整、决算、分析和考核等环节，强化内部预算管理，并与绩效考核进行挂钩，强化结果导向的内控管理。

（一）组建全面预算管理委员会

为落实国家对于医疗卫生事业的各项政策和目标，按照相关文件要求，切实做好单位的预算管理工作，单位推动组建预算管理委员会作为非常设机构，专门负责预算管理的各项工作。

预算管理委员会的人员组成，由一把手牵头负责，分管财务的领导负责各项具体工作，财务、人事、内审等各部门、科室以及二级单位的负责人作为成员，承担本级单位及所属二级单位的预算编制与执行监督、结果考核等各项工作，充分体现单位全面预算工作的权威性、效率性，全面代表性原则，促进单位转变管理理念、提升管理效能。

（二）建立健全预算管理制度规范

根据国家相关规定，单位的预算管理委员会的主要职责包括：组织拟定预算管理办法、预算管理制度、预算编制流程等工作标准，对预算进行审议与调整、执行监督与考核等具体工作。

为保障预算管理委员会的各项职责顺利履行，明确预算管理委员会的议事规则是关键，预算工作是基于历史数据、立足当前目标，对于未来工作做出的各项预测与安排。首先确定定期召开预算会议，作为预算管理委员会履行职责的主要方式，对于会议议程进行规范管理，保障预算会议的效率和效果。其次规范预算编制的标准和流程，并做好向下传达和贯彻执行工作。另外要对预算执行的过程保持动态监督，如需调整应上报预算管理委员会审议通过，再予以执行，并结合绩效考核指标，落实预算责任制，提高预算执行效果。

（三）明确不同阶段的预算管理目标

为统筹国家的医疗卫生健康工作，国家整合相关工作职能，组建卫生健康委员会，以落实医疗改革各项方案，推动以治病为中心转为以人民健康为中心的大健康战略落地。单位自组建以来，依据国家对于事业单位的工作要求，在日常工作中落实单位的各项职责，对于当年的财政拨款收入、事业收入、经营收入和其他收入等各项收入进行核算，对当年在基本支出、项目支出、“三公”经费、机关运行经费等方面的预算进行预测，保障单位各项日常工作得以落实，各项工作目标得以达成。

卫健委承担着辖区内公共卫生事件的处置工作，突发卫生事件到来，国家以及各省全力积极应对此次重大突发卫生事件，安排专项转移支付资金用于应对此类事件。加强对于专项转移支付资金的预算和监管，既要保证资金到位，也要保证资金的专款专用，发挥专项转移支付资金的最大效用，应对重大突发卫生事件，筑牢本地对此事件的专业力量防线，是对单位履职尽责能力的一次重大考验和提升。

得益于单位自组建以来的制度建设和管理理念更新，全面预算工作已经积累了一定的工作经验和有效思路，所以在应对紧急状况时，能做到快速响应、准确预判、有序执行、实时调整，稳住工作基本面，积极探索解决问题的更优方案，全面预算为单位履职尽责起到了强大的计划指导作用。

二、全面预算管理的实施过程

在经济形势复杂条件下，为全面贯彻“党和政府带头过紧日子”的工作要求，预算管理委员会在单位明确當前工作任务的情况下，通过有序开展全面预算的全流程工作，准确把握部门预算编制工作的重点目标，以底线思维设定基本工作目标，加强预算执行监督，提高各项工作的成效，加快构建规范透明、标准科学、约束有力的卫生健康领域的预算管理制度。

预算管理委员会根据上一年度的各项数据，结合单位当前的工作任务，编制收入预算和支出预算的草案，召开预算编制会议，说明预算编制的原则、标准和流程，并明确时间进度；要求各部门、各科室依据预算草案的框架，编制各部门、各科室的预算方案，上报预算管理委员会进行审议与平衡，审批后各部门、各科室通过组织培训，进入预算贯彻执行阶段，预算管理委员会负责对预算编制全流程加强预算监督工作，确保预算编制科学、执行到位、目标达成，提高单位运行效能。

（一）编制全面预算草案

为实现预算编制的全面性、科学性，单位在预算编制前，要开展各项盘点工作，从工作起点就做好预算编制的把關。首先对单位的现有资产进行清产核资，对现有债务进行核实，对资金收支进行核对，并将核资结果如实向上级主管部门上报，对于一些资产的盘盈盘亏、资产核销等具体处置，听取上级主管部门的意见和账务处理指导，及时进行账务调整，配合全面预算编制的准备工作。其次与人事部门联动，对单位的人员情况进行盘点，对人员的编制情况、岗位职责、级别待遇以及专业专长等信息进行核实登记，对于因专项项目中临时聘用的工作人员，人工费用应体现在项目经费的预算中。再次根据单位上一年度的收入、支出结构开展数据分析，并结合下一年度的工作任务和预期目标，预测各项收入和支出的区间范围，这项工作要客观具体、数据准确。另外重点关注采购项目和专项转移支付项目的预算情况，务必将项目的根本宗旨和具体目标宣传贯彻到位，以确保各项目预算执行的效果。预算管理委员会依据以上各项预算编制的准备工作，和上级主管部门的预算编制指导意见，着手拟定下一年度的预算草案和绩效考评方案。

（二）预算预案提报与审批

预算管理委员会拟定预算草案后，召开各部门、各科室的预算编制会议，说明预算编制的原则、标准、流程，根据单位的总体年度目标，确定各部门、科室的年度工作目标，并对上一年度的收支情况予以总结，对下一年度的收支情况进行分析，结合本部门、科室的工作任务具体情况、执行思路，编制本部门、科室的预算预案。

各部门、科室的预算预案提交到单位的预算管理委员会，预算管理委员会负责召开预算审议平衡会议，依据上级主管部门的预算指导意见，对本单位各部门、科室的预算预案逐项进行审议分析，并结合本单位的工作目标和实际条件，提出预算调整意见。各部门、科室根据预算会议的指导，对预算预案进行调整后再次上报到预算管理委员会，预算管理委员会汇总整理，形成本单位的预算绩效方案，上报上级主管部门审批。

（三）预算方案贯彻执行

上级主管部门审批下发的预算绩效方案，如何贯彻执行，是各单位容易忽视的一个重要步骤。前期的预算方案编制过程，参与人员的参与程度有所不同，获得有关信息的完整度也是不同的，而审批通过的预算方案经过了“两上两下”的调整平衡，是需要全体人员完整理解和熟悉掌握的。预算管理委员会需主持召开预算启动会议，向全员进行宣传贯彻，说明预算编制的原则方法和具体执行要求，以及绩效考评的规则，提高全员内部控制的主动意识，并把预算执行工作落实到每一个工作环节中，切实转变工作作风和履职思路，提高单位履行职责的效能。

预算编制从上而下进行原则方向的指导和把关，是强化预算管理对落实工作目标的作用，从而提高单位工作效率；自下而上报预算是实事求是的工作作风，结合具体情况的预算编制，由此可见，“两上两下”的预算编制工作方法，对于预算执行和目标落实是至关重要的。

三、全面预算管理的监督考核

在当前的预算绩效管理实践中，一些典型情况值得重点关注，比如重视预算编制但执行监督力度不足，预算支出监管严格但并没有与绩效结果相关联，导致预算绩效管理的价值没有充分释放，对于财政资金使用方面，存在低效无效、闲置沉淀、损失浪费等情况，容易滋生克扣挪用、截留私分、虚报冒领等贪腐问题。预算绩效的激励与约束作用还需要进一步强化，探索绩效评价结果与预算安排和政策调整的关联机制，是践行现代治理理念的必由之路。

（一）预算执行的过程监督

单位对绩效目标实现程度和预算执行进度财务“双监控”的管理方式，对预算执行进度的监督是为了提高预算执行效率，对绩效目标实现程度的监督是为了保证工作目标落实，都是体现单位工作效能的重要指标。因此依据国家有关事业单位实施预算绩效考核管理的指导意见，单位始终围绕着自身职责职能的工作目标，开展预算管理与绩效考评同步推进的工作。

预算执行关系着单位工作目标的落实情况，也决定了单位运行管理的工作效率，预算编制的同时就配套出台绩效考核办法，推动用制度规则进行预算绩效的管理工作。首先从单位指标向部门进行工作目标的分解，各部门从预算编制开始就明确绩效考核的指标和标准，避免编制预算时只考虑多报预算，不考虑资金使用目的和效率，不利于单位履职尽责并提高效能。其次，各部门、各科室将各自的工作目标进行量化，分解到各岗位、各人员，切实落实预算绩效的目标责任制，促使全员提高预算管理的内控意识和岗位绩效意识。另外，按照单位职责和工作目标，一般绩效考核周期按年度为周期，因为时间跨度长，因此，预算绩效的过程监督对于预防贪腐、资金安全、提高效率等方面起着至关重要的作用。

（二）预算执行的评价考核

对于预算执行、政策落实、项目实施等工作任务，单位首先要进行绩效自评，并针对已取得的成绩和实践中的不足，提出工作改进的具体方案，撰写完整的预算绩效评估报告，上报到上级主管部门、同级财政部门，接受第三方机构参与的绩效评价，逐步健全本单位的预算绩效反馈制度，落实绩效改进的岗位责任制。还要对重大项目的责任人，实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责，通过提升岗位人员的工作成效，提高财政资金的使用效益。

推动单位的综合绩效与转移支付分配挂钩，建立绩效评价的结果与党政主要领导、领导班子年度考核预算资金安排、党政主要领导的经济责任审计挂钩的“四个挂钩”机制。对于单位的绩效结果扎实、工作效率高的项目，且属于单位的核心职责，可考虑各项资源倾斜的方式予以支持，加快重要工作目标的成果落实；对于绩效结果一般的常规工作任务，通过工作任务清单的整理、整合予以调整，以集中精力和资源推动工作目标落实；对于低效无效的项目进行削减或取消，对长期沉淀的资金及时收回并按规定安排支出领域。通过精细化的预算绩效管理工作，加强绩效评价结果与完善政策、调整预算安排的有机衔接，提高单位预算管理的效能。

（三）预算执行的总结优化

立足于单位職责职能和工作目标，建立完善全面预算管理的制度规范和流程标准，并配套建立健全绩效考评机制，推动建设定量和定性相结合的绩效指标体系建设。在目标管理、运行监控、评价管理、结果应用等各环节，制定科学规范的工作流程和工作标准，并对执行结果进行总结分析，提出改进优化的解决方案。

全面的预算绩效目标管理，不仅是对单位收入支出预算、工作目标落实的效率效能的评价，还应兼顾在经济效益、社会效益、生态效益等方面的考评，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标的审核力度，将绩效目标与预算配套推进、同步审批。设定绩效指标和标准体系，要与单位工作标准、预算项目支出标准等原则保持一致，并在制度规范、政策制定等方面进行衔接匹配，明确绩效考核以结果导向，绩效考核指标加大对实绩考核的权重。并持续推动单位的绩效目标、绩效评价结果向社会公开，主动自觉接受人大和社会各界监督，以利于进一步优化全面预算的执行效果。

全面的预算绩效管理机制建设，离不开完善的信息化管理建设工作，利用大数据的信息技术，立足于单位的职责职能，从多维视角对多元数据进行客观分析，运用成本效益分析法、公众评判法等多种分析方法，打破预算与绩效管理的“信息孤岛”和“数据烟囱”，以促进单位业财信息互联互通，提高单位全面预算与绩效评估、评价结果的客观准确性，提升单位履职尽责的效能。

四、结束语

预算管理作为内控管理体系的重要组成部分，对于单位落实各项目标、推进重点工作具有明确的价值导向，是衡量单位管理效能的重要指标。为建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，单位一直致力于创新预算绩效管理方式，注重结果导向、成本效益，强化责任约束和绩效激励，着力提高财政资源的配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见[Z].2018.

[2]中国编制机构网.国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定[Z].2018.

[3]李玲.行政事业单位预算管理实证研究[M].大连：东北财经大学出版，2010.