马克思土地产权理论下的农村宅基地制度改革之我见

2023-06-15郭鑫

西部学刊 2023年7期

摘要：马克思土地产权理论对我国土地制度建设产生了深刻的影响。基于马克思土地产权理论视角探究我国农村宅基地制度改革，发现农村宅基地的利用面临相关法律法规不完善、利用效率较低和宅基地财产属性得不到显现等现实问题。为此，建议通过宅基地制度改革的试点，具体分析宅基地所有权的权能属性、资格权的多元化实现形式和使用权流转的多样途径；提出从培养乡村治理人才、提高数字技术服务水平、打造产业融合新模式等方面探索我国农村宅基地制度改革的有效路径。

关键词：马克思；土地产权理论；宅基地“三权分置”；试点探索

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）07-0172-05

宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，在地类管理上属于（集体）建设用地。本文从马克思土地产权理论的视域，就农村宅基地制度改革进行探讨。

一、马克思土地产权理论

（一）关于马克思的土地社会观在《土地国有化》中马克思阐述了对土地国有化的理解和认识，提出土地国有化的社会必然性理论。随着社会经济不断发展，人口不断增长集聚，按照当时资本主义农场主在劳动中采用集体劳作和有组织化的形式，在大机器生产和工业革命的推动下，土地国有化成为一种社会必然［1］。马克思在《政治经济学批判（1857—1858年草稿）》中提出产权从原始社会形成的过程，原始社会的产权形态是人与自然的关系，是最原始的、最自然的状态，具有天然性的“公有”土地产权，也展现了原始社会形态土地产权的表现形式。土地产权作为一种历史范畴，随着社会所有制形式的变化而变化，这是人类社会发展的客观规律。

（二）关于马克思的土地产权观

在《资本论》和《剩余价值理论》等经典著作中，马克思对产权权能理论进行了分析，该理论是土地产权权能理论的基础。马克思所说的土地终极所有权即我们所理解的法律上的所有权，就是主体可以在自己的领域内按照自己的意志支配土地，从而享有排斥他人的权利。马克思认为其前提是“一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己私人意志的领域”［2］。马克思这句关于土地终极所有权的经典论述，表明了土地主体与客体之间的权属关系。再引申一步来讲，不管土地产权权能的变化形态如何、内部机制如何、运行状况如何，不论从法律还是从意志来讲，土地终极所有权都是歸土地主体所有的，这是马克思关于土地终极所有权观点最核心和本质的部分。马克思站在唯物史观的角度，分析了每个社会阶段的土地制度演变，论述历史进程中土地制度演变的经济条件和政治原因，这个过程经历了从扬弃到自我发展完善的双重否定阶段。

（三）关于马克思的地租价值观

马克思认为：“一切地租都是剩余价值，是剩余劳动的产物。”［3］705土地的价值通过地租的形式表现出来，地租的形式通过货币的形式表现出来。地租产生的前提是土地权利束（权利束是产权经济学家经常提到的一个概念，即产权是由许多权利构成的，如产权的排他性、收益性、可让渡性、可分割性等。编者注）相分离，即土地的所有权与使用权、经营权、抵押权等相分离。“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”［3］720在资本主义私有制条件下，极少数人对土地进行垄断，“并用私人意志主导一切土地利用方式。”［4］想使用土地就需向土地所有者支付使用土地的费用，即地租。由此可见，地租是历史发展的产物，它的产生为资本主义生产方式和生产条件提供了前提基础。

历代中国共产党人将马克思主义土地产权理论与中国具体实际相结合，有效解决了每个时期、每个阶段的土地制度问题，丰富了马克思主义土地产权理论。与自古以来的土地制度相比，中国共产党站在人民的角度创造性、创新性地制定适合中国国情的土地制度，在乡村具有改天换地的重大意义。改革开放以来，我国农村发生了很大的变化，农村的宅基地发展面临着不容忽视的现实问题，本文现就此作一探讨。

二、我国农村宅基地发展的现实问题

（一）相关法律法规不完善

2021年1月1日开始施行《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），第二编第三分编之第十三章宅基地使用权专门对宅基地的属性进行规定，和被废止的《物权法》的有关规定相比，更为完善和系统。但需要注意的是，目前的宅基地使用权利不是完整意义的私权利，因为没有规定宅基地使用权人享有宅基地所取得收益和按照个人意愿处分宅基地的权利，从严格意义来讲不是完整的用益物权。《民法典》第三百六十三条规定宅基地的取得和流转退出等权益适用《土地管理法》等相关国家法律，而现行《土地管理法》是禁止宅基地自由流转的。可见，就宅基地而言，目前还存在法律之间相互矛盾和冲突的问题。由于法律没有赋予宅基地完整的私权利，于个人而言享有私权利需要包括使用权、排他权和转让流转权。即使在某项产权权利主体明晰的情况下，若不享有转让产权的权利，则这项权能就无法完整发挥。这就降低了土地的使用效率，导致“空心村”、闲置弃置宅基地和农房等问题的出现，不利于集约利用土地。

（二）宅基地利用效率低

宅基地利用效率低，集中表现为农村集体经济组织主体管理缺失、收回闲置宅基地的能力缺乏、监管宅基地动力不足。宅基地的效率价值主要体现在农民对宅基地使用权处分权益上，通过出租、抵押、流转等途径享有获取收益的权利，而这些权益主要通过市场机制来实现和调节。近年来我国农村市场化程度逐步提高，宅基地在经济社会中发挥的作用明显扩大，效率价值的实现可以从要素市场化中得到体现。宅基地效率价值可以从以下几个方面看出：第一，宅基地的效率价值体现在农民对宅基地及其附属物所产生的经济价值能否得到实现。第二，农民享有宅基地的权利和义务是否对等。第三，农民对宅基地能否按照个人理性进行自我抉择，能否享有最大的选择空间。提高宅基地的利用效率是构建城乡命运共同体、实现城乡融合发展的必要条件，因此农村宅基地制度改革势在必行。

（三）宅基地财产属性得不到显现

我国是一个农业大国，2021年数据统计我国城镇化率已达到约64%，即使城镇化率达到70%，我国仍有近4亿农民。这些农民习惯了农村的生活方式，很难短时间在城市站住脚跟，农村是农民可供选择的退路，宅基地保障了农民的最低生存条件和生活限度。农村宅基地的福利性质和无偿性质为农民提供了基本的生活条件，在脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接下，我国实现了绝对性脱贫进入小康社会，农村宅基地作为生存保障功能要素发挥着极大的作用，但土地除了作为最基本的生活要素外，仍有作为生产要素的属性。宅基地具有财产属性，则具备财产功能所具备的生产要素，为社会中的各项生产提供资源服务，土地作为一种资源为社会生产提供空间载体。农村宅基地空心率较高，闲置宅基地和农房较多，“一户多宅”“一宅多户”、违建乱建、超标超占的现象在一些地区比较普遍，对宅基地的再利用形成一定的限制。因此，宅基地的生活保障功能与生产要素功能发生矛盾和冲突，亟需对农村宅基地制度进行改革。

三、农村宅基地制度改革的试点探索

（一）对宅基地所有权功能的解读

宅基地所有权的主体是农民集体，由农村集体经济组织代为行使，在农村社会长期发展中，农村集体经济组织扮演着国家代理人的角色，具有浓烈的政治功能，此外还有经济功能和社会功能。农民作为农村集体成员的一分子，对农民集体有着相应的利益请求权，村集体于农民而言是一个大家庭，有着强烈的归属感。从经济功能来看，农村土地集体所有权与宅基地使用权两者相结合塑造出来的权利模式，构成了具有动态性的乡村共同体。2018年中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”（即宅基地所有权、宅基地使用权、农户作为集体经济组织成员的资格权分置。编者注），探索宅基地使用权流转的各项制度，其目的是在保障农户有所居的前提下盘活利用宅基地，为乡镇企业提供发展空间，为城市发展提供空间载体，为城乡建设增减挂钩项目实施提供容量。从社会功能来看，农村集体经济组织具有保障国家发展稳定的强大功能，农村土地集体所有权和宅基地使用权二者相互依存，将个人和集体的利益紧密连接在一起。个人利益与集体利益相互分离，各自独立运作的时候又具有相当程度的互通性，从而成为彼此支撑、彼此关联的权益组合。宅基地所有权归农村集体所有实质上为建构一个让农民出得去、回得来和出去劳作生产、回乡有房可住的制度环境。

农民集體拥有宅基地的所有权，对宅基地享有使用权。宅基地使用权人在依法取得的宅基地上建造住宅及其附属设施。宅基地的权利构造的最初目的是为了解决农民的生活问题，保障农民居者有其屋。但因为功能界定不清，传统的宅基地既承担着农民的居住功能，又承担着部分生产功能，如宅基地上主要建造房屋外，部分区域用于置放农具和生产用具，部分区域为圈养牲畜区，部分区域会种植蔬菜、水果，可以看出宅基地并不单纯承担着农民的起居生活，还发挥着部分生产空间载体的作用。农村集体经济组织作为行使所有权的主体，出现主体虚置的情况，探索制定宅基地所有权主体行使的各项权利和义务是宅基地试点地区的改革重点内容。

（二）对资格权多元实现形式的探索

资格权认定工作，“分户”是关键。在农村宅基地资格权认定方面，各试点地区制定指导意见，乡镇根据不同情况制定认定办法，在资格权认定上彰显灵活分户。其中，最典型的是将“户籍户”与“资格权户”有机结合，以拥有本村户籍为基本前提。同时，具有下列情况之一的可认定为一户：一是夫妻双方无论是否分户只能认定为一户；二是原则上独生子女家庭与父母分户的，认定为一户；三是多子女家庭，父母随子女之一认定为一户；四是其他特殊情况由村集体讨论认定。

因村制宜，研究资格权多元化实现形式。东部和华南等发达地区，人地矛盾关系紧张，宅基地资格权保障应该如何实现？一是通过规划高层公寓，实现户有所居；二是暂时退出，如试点地区将宅基地资格权暂时退出20年，补贴到城镇购房，一平方米补贴1000元来保障“一户一宅”和户有所居。三是资格权固化，在应对人地矛盾突出的区域，一次认定、相对固定、动态调整，调整的周期称为固化期，一般5年或10年作为一个固化期。如农村集体内有老人去世或有村民进城落户退出宅基地，则可分配给在固化期内的农户，以固化的方式调节现存的人地关系紧张的矛盾，这是一种以时间换空间的方式，用时间来慢慢抹平这些矛盾，让所有具有宅基地需求的农户都可以享有宅基地的权利。

（三）对宅基地使用权流转的探索

首先要理解“流转”的含义，流转可以分为内部流转和外部流转。内部流转是在本村集体内部进行交易，内部流转受让方必须有资格权且在本集体内没有宅基地和农房，内部流转包括转让、互换和赠与等。外部流转更多会以出租、合作建房、入股、自营的形式进行，按照《民法典》规定宅基地出租的年限不能超过20年，宅基地年限的限制可以保障宅基地的合理使用。目前，在试点地区与政府部门合作开发交易流转线上平台，供需双方可以在网上进行信息交换。其目的是加强数字化乡村建设，打通交易系统、规范系统操作、便于生活服务，让村集体可以在流转过程中获取部分收益，农民在宅基地制度改革中可以提高经济收入，将闲置的宅基地和农房盘活利用，为宅基地改革注入“源头活水”。

宅基地使用权流转方式，以浙江省象山县为例，依法流转取得方式为租赁、合租经营、出租等方式，取得后的权利范围包括享有一定期限内占有、使用、收益和处分经营等。从事的经营范围可按协议约定建设和使用，按规定从事民宿、农家乐等活动而获得收益。另外，受让方有权进行再流转或设置抵押。以山东省个别试点地区为例，以党支部领办合作社为运营主体，利用空闲宅基地建设产业项目。通过建设蔬菜保鲜加工储存库，或招商办利用闲置及退出的宅基地，对外招引企业承租，通过多种方式来增加农民收入、壮大集体经济。盘活宅基地使用权，必须保障农户“户有所居”，在此基础上规模化利用宅基地，从而提高其利用效率。

四、推进农村宅基地制度改革的路径

（一）培养乡村基层治理人才

提高基层治理成效，主要看人才队伍。加强乡村治理体系和治理能力现代化建设，要引导利用各类人才，聚焦乡村人才队伍建设，打破人才发展的瓶颈。一是配强基层党组织带头人。建设一支政治素质强、理论水准高、业务水平精、带富决心大的基层党组织负责人，选派优秀的村党组织书记、抽调优秀的选调生、选调驻村第一书记，注重抽选从本地走出去的人才，作为乡村振兴的主攻力量，为农村宅基地制度改革提供有力支撑。二是培养农业农村科技带头人。引入国家高水平农业人才作为乡村发展导师，持续推进农村各项重要改革，农业农村科技带头人要筹备现代科技农业产业园，鼓励当地“土专家”冒尖、“农创客”破土、“田秀才”上台，为农村改革、乡村振兴出谋划策，加大对农业农村科技带头人的专项培训。三是建设农村经营管理人才队伍。乡村基层治理需要经营管理型人才，在农村宅基地制度改革中由于使用权退出、流转存在节约集约利用闲置宅基地，各地在规模化利用宅基地的基础上成立农业合作社，则需要农村经营管理人才发挥作用。四是加大对人才队伍的培训。如三年内将农村主要负责人员轮训一次，为宅基地制度改革提供懂农业、爱农村、爱农民的管理人员。

（二）提供数字化技术服务

在农村改革中要全方位发挥积极因素的作用，其中科技创新是推动宅基地改革的活力源泉，尤其是数字技术运用要放在重要的位置。宅基地改革要与数字化相结合，瞄准推进建设数字乡村的主攻方向，在农村宅基地功能释放方面发挥数字化技术赋能的作用，将数字技术运用到宅基地改革的各个环节，从审批至确权颁证、从一二三产业融合到宅基地盘活利用发布信息等方面，提升数字技术对农村宅基地改革的渗透程度，让数字技术引领农村宅基地改革的发展。要引导农民以创新的思维、开放的心态来认识数字化，它不是简单地从人工变成自动，而是现有流程的优化和迭代升级；大量的数字化信息被分析后，产生能够辅助决策的知识，重构商业模式和组织形式。数字经济是科技发展的重要组成部分，科技赋能为数字经济的发展提供前提条件，数字经济以数据资源作为关键因素，将科技信息技术作为依托，实现社会各个系统互联互通。注重科技赋能和数字经济的发展，将其作为乡村振兴的重要内容，这是宅基地制度改革的关键要素。

（三）构建产业融合新模式

聚焦乡村发展的制约要素，特别是激活土地要素，为土地资源盘活利用探寻多元途径。通过收回、整治、复垦来盘活农村闲散土地，让空闲土地自愿成为乡村振兴的“活资本”，分类施策推进多元模式盘活利用宅基地。产业振兴是乡村振兴的重要突破口，乡村要振兴，关键产业要振兴。用好改革“指挥棒”，留住发展“金凤凰”。乡村振兴重点在产业振兴，面对国际大环境和后疫情时代的影响，在农业、农村、农民和生活、生产、生态的三重立体维度的框架中，关键问题是产业问题，要保障产业融合发展用地。如招引新型农业经营主体参与特色种植产业建设，山东省汶上县集中流转1000余亩土地为产业融合提供土地要素，根据不同地理位置种植白莲藕、油葵、金丝黄菊、油菜和草莓等多种农产品，形成多个特色农产品种植产业园和农耕文化体验园。农村宅基地改革有助于为产业融合提供用地保障，宅基地退出后应进行集中节约集约利用，产业融合能为宅基地改革提供资金支持。

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