基于保值增值视角的经营性扶贫资产管理研究

2023-06-11徐志仓汪启慧

安徽农业科学 2023年10期

徐志仓汪启慧

摘要产业扶贫作为脱贫攻坚的关键措施之一，为了让产业扶贫资产在巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴战略中继续发挥作用，以保值增值为目标的经营性扶贫资产管理就成为一项现实的任务诉求。从体制与机制的障碍层面分析了经营性扶贫资产保值增值目标实现的困境，在此基础上为经营性扶贫资产的保值增值给出合理化的运营管理路径。

关键词经营性扶贫资产；保值增值；运营管理；绩效

中圖分类号 F325 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）10-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.10.054

Abstract Industrial poverty alleviation is one of the key measures for poverty alleviation;in order to make industrial poverty alleviation assets continue to play a role in consolidating the achievements of poverty alleviation and promoting the strategy of Rural Vitalization，it has become a realistic task that the operational poverty alleviation asset management gets the goal of maintaining and increasing value. This paper analyzes the difficulties in achieving the value preservation and appreciation goals of operational poverty alleviation assets from the level of institutional and institutional obstacles， and gives a reasonable operation and management path for the maintenance and appreciation of operational poverty alleviation assets.

Key words Operational poverty alleviation assets;Value preservation and appreciation;Operation management;Achievements

依据国家统计局的相关数据，2015—2020年我国中央财政投入的专项扶贫资金就达到5 770.86亿元，2021年在脱贫攻坚顺利完成之后，中央财政预算又安排1 561亿元资金来衔接推进乡村振兴战略。中央的专项资金加上各地方整合资金以及社会各方的投入资金，整个脱贫攻坚时期投入的扶贫资金量是巨大的，在这些资金中很大一部分是用在了产业扶贫上，由此也就形成了体量巨大的扶贫资产，随着脱贫攻坚步入到乡村振兴，这些扶贫资产的产权归属开始加快向村社集体经济组织转移，在新阶段让这些扶贫资产持续发挥作用，强化对这些扶贫资产的管理，实现扶贫资产尤其是经营性扶贫资产在运营中的保值增值，也就成为一个现实的问题。国家也意识到这样的现实需要，早在2021年5月就由国务院办公厅转发了国家乡村振兴局、中央农办、财政部联合出台《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》通知，全国各地方也是在这一指导意见下，结合地方的具体情况出台当地的扶贫资产管理办法，这些管理办法的出发点都是要实现公益类资产能持续发挥绩效、到户类资产能持续性益农、经营类资产能保值增值。

1 扶贫资产管理的一般理论分析

扶危助困是中华民族的一项传统美德，新中国成立以来，政府层面也一直没有停止这项民生事业，所取得的成绩斐然，按照我国政府 2011 年确定的收入绝对贫困线衡量，中国农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2018年的1.7%［1］。2015年我国发起了脱贫攻坚战略，扶贫的方式、手段和目标都发生了质的变化，收入型扶贫转变到发展型扶贫，产业扶贫成为脱贫的主要举措之一，脱贫攻坚顺利完成后，形成于此时期的扶贫资产管理需要延续。现实的需要推动了相关理论研究的深入，当前对于扶贫资产管理学者研究主要集中这样几个方面：一是关于扶贫资产的内涵和范围。张志刚［2］认为扶贫资产通常是指各级财政扶贫资金在农村形成的经营性资产和公益性资产。向延平等［3］在我国将收入型扶贫转变到发展型扶贫之后，针对扶贫资金转变为扶贫资产后，其依照资产收益类型而划分为资源收益性扶贫和资金收益性扶贫2种模式。国务院将扶贫资产界定为十八大之后因扶贫项目而形成的资产，按使用目的和经营者的差异而划分为到户类扶贫资产、经营性扶贫资产和公益性扶贫资产等几个类别。二是扶贫资产的运营管理方式。有效的运营管理是实现扶贫资产保值增值的关键，李廷友［4］将扶贫资产的经营从主体不同分为村集体组织自主经营、合作经营、委托经营和承包租赁经营等几种。李周圣等［5］从精准管理、风险防范、产权归属和收益分配4个管理层级方面分析如何加强对扶贫资产收益的管理。李湘玲等［6］从林业扶贫资产的收益分配管理角度出发总结得出入股保底分红模式、委托帮扶模式、资本运营模式等几种。三是扶贫资产的收益分配和核算。扶贫资产在很大程度上具有专用型的特性，其核算和收益分配不同于一般企业资产，朱孟香［7］认为要实现对扶贫资产的有效监督管理，必须在账务上实现高效处理，以提高受益群众满意度。王义坤［8］则认为财政扶贫资金资产业务处理由于缺乏统一核算范例和管理规定作为参考，造成核算不规范、科目错用、资金性质不分等现象，是后续管理中必须要重视的现象。周忠丽［9］认为只有会计制度不断完善，才能更好地促进扶贫项目资产的后续管理和处置运营等各环节，使扶贫项目各项经济活动能够按照国家法规政策、规章制度有序进行。四是扶贫资产的管理目标和绩效。建立扶贫资产管理专项制度，是为了切实防范扶贫资产闲置、流失等现象发生。罗君名［10］也认为农村产业扶贫资产管理的根本目标是实现农村产业扶贫资产的保值增值。在国际上，迈克尔·谢若登［11］提出“资产建设理论”，该理论主张为穷人建立属于他们自己的资产账户，可以帮助他们逐步摆脱贫困，而过去以直接消费为目的福利政策仅仅是维持其最基本的生活。五是扶贫资产管理的体制机制建设。扶贫资产从某种程度来说还是新事物，制度的建设势在必行，郭媛［12］认为脱贫攻坚结束后，就应该尽快建立起农村扶贫资产管理的长效制度；李书峰等［13］认为需要健全农村扶贫资产管理和监督体系；李书奎等［14］在充分的调研基础上是提出了扶贫资产“七步法”的流程化管理模式。

2 经营性扶贫资产管理的意义和价值分析

中央和地方都出台了扶贫资产管理的相关建议与办法，这既体现了对扶贫专项资产的重视，也体现了现阶段加强这一资产管理的必要，在3类扶贫资产中，经营性扶贫资产由于其具有营利性特点和带有一定公共产品的属性，受到的关注程度最高，强化其管理的意义主要有以下3方面。

2.1 巩固脱贫攻坚成果我国通过脱贫攻坚战略，在全社会实现了消除绝对贫困的目标，而在这场战役中，由社会多主体共同助力所形成的扶贫资产发挥了巨大作用，尤其是在促进贫困户持续增收和贫困村集体经济健康发展方面贡献突出。扶贫资产是脱贫攻坚期间积累的宝贵财富，是原建档立卡贫困户脱贫和贫困村脱贫出列的重要支撑，也是全面转入乡村振兴阶段后这些村和农户实现进一步发展的物质基础［15］。脱贫攻坚战役虽然顺利收官，但缩小社会贫富差距和防止已经脱贫的贫困户返贫却是久久为功的事业。巩固脱贫攻坚的成果不可能长久靠国家和社会的持续输血来实现，只有强化了对经营性扶贫资产的经营管理，才是真正实现贫困区域的造血能力，从根子上防止贫困的反弹。

2.2 壮大村级集体经济从脱贫攻坚转入乡村振兴，都离不开农户和农村集体经济组织的作用，因为他们才是乡村振兴的主角，可是在过去的很长时间段内这个主角的功能退化、作用被弱化，主要原因就是村级集体经济不充实，能够调动的资源有限，所以壮大和充实集体经济也就成为解决问题的一个重要节点。在措施上一方面是将产业扶贫的资产产权确权给村集体，另一方面是将一部分资产经营的收益明确为集体收益，而这虽然解决了曾经村级集体经济空虚“源”的困境，但改变这种现状，还必须让扶贫资产实现从“源”到“流”的转变，即从静态的账面资产转变为动态的运营资产，只有如此壮大村级集体经济才不至于只是一个口号。

2.3 对接乡村产业兴旺乡村振兴战略是今后较长时间段内党对“三农”工作的主基调，而在乡村振兴的五大要求中，产业振兴是最为关键的，它是乡村振兴的根基所在，强化脱贫攻坚时期所形成的扶贫资产在推进乡村振兴战略继续发挥作用，这不仅是政策所期，在国家出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确提出了要推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进，而从产业扶贫到产业兴旺，就是其中重要内容；而且这也是现实所需，曾经轰轰烈烈的产业扶贫，在步入新发展阶段后，在全国很多地方对扶贫资产的经营都出现过急刹车式的拐点现象。《半月谈》记者在全国调研发现，一些地方或因缺乏产业规划，或因缺乏专业技术、缺乏市场支撑等原因，扶贫资产逐渐沦为“半死不活资产”，甚至是“死资产”情况［16］。如果在乡村振兴中都不能有效地对这些扶贫资产运营增值，再谈产业振兴也就成为一句空话。

3 经营性扶贫资产保值增值的体制与机制困境分析

强化对经营性扶贫资产的运营管理，实现资产的保值增值，这不仅是该类资产自身管理的需要，也是乡村振兴战略实质性落地的现实需要。但在实践中，经营性扶贫资产的保值增值运营却面临着体制与机制方面的困境。

3.1 主体多元情况下的管理错位与缺位扶贫资产主要是指2016年以来各级财政专项扶贫资金、涉农统筹整合资金、地方债券用于支持脱贫攻坚资金、社会扶贫资金等投入形成的资产。从扶贫资产的形成来看，其也带有超常规性，是在一个相对较短的时间段内集聚了社会多方的力量而形成的，这也就决定了扶贫资产来源主体的多元化，在脱贫攻坚时期，对于经营性扶贫资产来说，投资主体往往也是运营管理主体，却不是资产受益主体，运营管理虽然专业，但缺乏持续性的动力，客观上存在管理上的错位。乡村振兴时期，村集体成为扶贫资产的产权主体，同时履行对这些资产的常态化管理，也能够通过产权人身份分享资产的收益，权能形式上是完整的。但村集体缺少经营管理职能，短期内激增的经营性扶贫资产让村集体难以适应，又形成了事实上的管理缺位。

3.2 市场化环境下缺乏对现代企业制度管理的适应通过对经营性扶贫资产的属性和使命分析来看，用一句话进行总结就是：身披公益资产的“身”，肩负企业资产的“命”。正是这样的处境，使得这些资产在以市场化经营来实现保值增值存在一些现实的困境，以现代企业经营管理的眼光来看，其不足主要体现在以下4个方面。

3.2.1 经营性扶贫资产总量难以清晰。不同于公益性扶贫资产只要使用有效即可，经营性扶贫资产的保值增值是要在运营中实现的，而市场化的运营存在着竞争，这必然涉及成本的核算，要求运营资产总量必须清晰，虽然从源头上看这些资产投入形成是清晰的，但在脱贫攻坚时期，这些资产的折旧方式并不统一，加之市场化下技术升级快，资产的无形损耗巨大，尤其是那些专用型的扶贫资产在产业转型之后市场价值大幅度下降，导致在划转之时就存在着账面价值与实际价值的巨大差值，让这些虚增价值量的资产来实现保值增值难度就更大。

3.2.2 经营性扶贫资产经营核算并不清晰。通过对多个经营性扶贫资产的运营核算情况了解，由于资产经营核算范围不清晰，使得对资产的实际保值增值情况值得存疑。在这些资产被划转村社集体之前，多是由投资主体来负责运营的，在硬性收益要求之下，资产运营的一部分费用是被运营单位来承担的，并没有体现在资产经营成本之中，资产划归村社并市场化经营之后，曾经被分散的相关费用就变成新阶段和新经营主体刚性的经营成本支出，进而形成经营收益急剧下降的拐点情况。

3.2.3 资产相关主体的权责并不清晰。权责明确是对市场化经营主体的一个基本要求，虽然从相关扶贫资产管理办法中也能够看到“谁主管、谁负责”的规定，以及对资产运营收益分配方面的权责要求，但对资产相关主体的具体权责并不清晰，从多数管理办法来看，基本都是在强调收益怎么分配，几乎没有涉及亏损以及市场经营风险的补偿問题，这就对经营性扶贫资产的使命实现构成了较大的不确定性。

3.2.4 经营性扶贫资产存在着市场化盈利要求的悖论。经营性扶贫资产的属性中实际包含公益分配和市场经营两方面要求，公益性要求这些扶贫资产在投入之时的布点选择上就要兼顾贫困区域，让贫困区域的农户能够看得见资产、用得着资产、分享到资产收益；但市场经济条件下，营利性又要求这些资产必须依赖相关的产业链，现实中一个个相对孤立的经营性扶贫资产多是远离产业链核心，资产也在产业链的边缘化中逐渐回归到“死资产”的状况，这也就是《半月谈》记者调查的现实所在［16］。

3.3 经营性扶贫资产的权能缺陷和执行困境在市场经济环境下经营性扶贫资产的保值增值难，这与该类资产权能缺陷也是有着极大的关系，也正是因为权能缺陷导致运营执行存在困境，权能缺陷体现在3个不对称上：首先是经营性扶贫资产所有权主体权责不对称。在现阶段，经营性扶贫资产的所有权主体基本都是村社集体组织，但这个所有权的权能支撑上存在着收益权的缺失，因为部分经营性扶贫资产的运营收益在性质上并不是所有权主体的收益，而是他们对特定主体的负债，从村社集体来说只能算是代持资产。其次是经营性扶贫资产的投入主体目标和受益主体目标不对称。经营性扶贫资产来源于产业扶贫，扶贫主体在实施产业扶贫之时的目标追求就是实现特定主体在特定时间段内的脱贫，而不是他们脱贫之后的持续发展，这就决定了他们对于产业项目选择是以一些短平快的项目为主，新主体在承接这些项目后，所要实现的目标却是一定主体的持续发展，同样的项目支撑起不同的目标显然就有难度。第三是公益性的投资与市场化运营的不对称。经营性扶贫资产在投资的初始阶段就兼顾着公益性的要求，包括项目的选择等都不是以市场化最优配置来实施的，现阶段市场化经营却要求他们遵照市场经济的内在规律展开，这就出现了他们在市场经营中存在着不适应和不匹配的情况。

4 推进经营性扶贫资产保值增值的措施建议

强化经营性扶贫资产的保值增值管理，这是步入乡村振兴阶段后该类资产的现实要求，结合经营性扶贫资产的特点，保值增值目标的实现需要从以下几个方面落实。

4.1 承接主体的权能明晰和责任的明确扶贫资产具有一定的特殊性，国家对资产权属和收益权有尽量下沉的要求，村社集体组织成为经营性扶贫资产承接主体，并且是以有关文件的形式规定村社集体组织对这些资产拥有所有权、使用权和处分权，但分析这些权能的时候，发现村社对这类资产的权能并没有统一的法律法规来明确，很多村社集体组织都弄不清自己对这些资产有哪些权能。另一方面，每一种权能似乎又都存在缺陷，是不完整的，使得承接主体行使权能时缺乏对于边界的认知，导致越权或管理渎职在现实中普遍存在。第三是大量的经营性扶贫资产集中划转到村社集体经济组织，村社的职能日益行政化，与经营性扶贫资产经营为主的职责要求难以形成合理的匹配。而这几方面如果不能在资产转移后进行明晰，必然对资产的保值增值目标实现构成潜在障碍。尤其是体制上对运营主体缺乏有效的制约措施，村集体成为扶贫资产运营的最后责任人的情况（招商的运营主体“跑路”时有发生），村社承接的扶贫资产还有一部分是“纸面资产”，只有数字不见资产，这也加大了村社集体推进扶贫资产保值增值的难度。

4.2 专项会计核算的统一和明确经营性扶贫资产的保值增值是通过运营来实现的，而运营的效果情况则是通过比较得出的。但在实践中各地对经营性扶贫资产核算是不统一的，对于这部分资产有的地方在核算中不提折旧，例如某市的扶贫资产管理办法对经营性资产就规定：“大棚、设备等经营性资产按照使用年限折旧后每年进行一次账务更新。而厂房、车间、光伏电站、苗木花卉、经果林等经营性资产确定使用年限，年度使用过程中不计提折旧，合作经营到期或达到使用年限的，进行残值评估后按程序进行处置或继续开展经营”。由于缺乏规范统一的核算制度，各地对其评价的掌控就有难度。在下一步的管理规范中，需要财政部门针对这部分资产出台专项核算办法，以便更好地进行监督和评价。

4.3 平台化运营与产业链对接通过对经营性扶贫资产的经营情况的了解，目前的营运方式主要有村社集体组织的自营、对新型经营主体的入股、与其他市场主体之间的合作经营以及对扶贫资产的租赁经营等几种方式。对扶贫资产相关的运营绩效情况进行分析就会进一步发现，现阶段的村社经营性扶贫资产，收益偏低是共性特点，即使是现金资产入股的，签署协议也普遍规定在5%左右的保本收益，那些已经形成固定资产的部分，多数是以出租的方式经营，收益率低的一般只在2%左右，部分由村社集体组织自营的资产，收益就更低。即使是这样的低收益，蕴含的风险却是比较高的，例如入股经营的部分，村社集体并不掌握资产的具体经营情况，他们得到的就是数字资产，对资产的风险情况并不清楚，例如某省在对扶贫资金运营专项审计就发现存在扶贫资金投入房地产形成“半拉子”工程的情况。改变扶贫资产经营中这种风险收益不对称情况，除了加强监管之外，从经营的方面来说，一方面是要进一步打造区域性的扶贫资产统一运营平台，强化以招投标的方式选择运营商，改变单个扶贫资产运作独木难成林的困境，从源头上对经营进行规范；另一方面是化对现有经营性扶贫资产的找链和融链帮扶工作，让扶贫资产成为产业链的一个环节，有效降低其在市场化运作中的风险。

4.4 投入主体的产权脱离与责任脱离分开在对多地的经营性扶贫资产调研中都有这样的发现，就是以这些资产的产权划转为分界点，前后两端的资产收益率出现较为明显的转折情况，熟悉情况的相关人员解释这是由于资产划转之前有帮扶单位协助运营，无论是在技术支持、市场开拓还是运营成本的消纳层面，村社集体组织都不需要有过多的担心，但在投入主体产权脱离之后，国家对于这些帮扶单位的责任硬性要求也逐渐软约束化乃至消失，扶贫资产完全市场化运营，成本的刚性和技术的支持少了保障，收益拐点出现也就不难理解。解决的措施就是曾经的帮扶在一定时间段内还不能这样硬脱钩，至少要在顶层设计方面对帮扶单位的责任脱离要有一个缓冲期，达到“扶上马送一程”的效果。

参考文献

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