新发展格局下国家审计的功能定位及实现路径研究

周子涵（中南财经政法大学 湖北武汉 430073）

一、引言

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是国家基于国内国际外部环境变化，对我国经济发展客观规律的正确把握和实践运用，也是实现经济高质量发展的现实要求。构建“双循环”新发展格局，一方面需准确把握以国内大循环为主体的方针，坚持深化供给侧结构性改革，促进国内经济循环的平稳发展，为形成完善的国内大循环体系奠定基础；另一方面加强国内国际双循环相互促进，在发展国内经济循环体系的同时重视与国际经济的合作，加强生产要素在国内国际之间有序流动。作为国家治理的重要基石，国家审计是党领导下的专门经济监督力量，在维护经济高效平稳运行、提升生态环境治理现代化水平的过程中作为“助推器”服务于新发展格局构建，同时伴随着“双循环”新发展格局的加快推进，国家审计也面临新的挑战和困难。纵观已有文献，关于国家审计的研究主要围绕绩效内涵 （李明辉，2022）、职能定位（王彪华，2020）、监督权威性（李明辉和叶超，2022）及其在服务高质量发展（朱殿骅，2022）、降低国有企业审计风险（杨开元等，2022）、服务国家治理（王颖和牛泽昊，2022）、推进人口城镇化（韩峰等，2022）和影响政府治理效率（贺宝成和熊永超，2021）等方面展开，鲜有关注新发展格局下国家审计所面临挑战和困难的研究，关于国家审计功能定位及其实现路径的探讨更为鲜见。因此，在新发展格局下，探讨国家审计的功能定位及实现路径具有一定的理论意义和现实价值。

具体地，随着国内和国际外部环境的改变，要求生产、分配、流通和消费各环节更加依赖于国内市场，同时进一步深度融入国际分工体系，更好地发挥国内外市场的作用。在此背景下，国家审计亟需调整功能定位、深化变革，全面消除影响经济循环的堵点和痛点，及时识别出国民经济运行中的潜在风险点，为畅通国内大循环贡献审计力量。同时，新发展格局不是单纯的国内大循环，而是对外开放的国内国际双循环，因而国家审计需依据对外开放的高标准，不断丰富审计手段、提升审计水平，深入挖掘制约对外开放的因素，切实有效地发挥其监督职能，为国内国际双循环保驾护航。因此，在“双循环”新发展格局下，如何准确把握新发展格局下国家审计的新任务、新要求，进而明晰国家审计功能定位、探索科学的实现路径，对推进国家治理现代化建设、实现经济高质量发展具有重要意义。

基于上述思考，本文在系统分析新发展格局下国家审计面临的挑战和困难的基础上，从政治、经济、生态和文化等四个方面探讨国家审计的功能定位，并讨论国家审计功能的实现路径。相较于已有研究，本文的边际贡献体现在以下两个方面：其一，已有研究多关注国家审计的职能定位、监督权威性及其相应的经济后果（王彪华，2020；李明辉和叶超，2022；杨开元等，2022），尚未考察新发展格局下国家审计的功能定位及其实现路径，因此本文的研究丰富了国家审计领域的相关研究。其二，本文从政治、经济、生态和文化四个方面明晰了国家审计的功能定位，并提出相应的实现路径，为国家审计助推新发展格局构建提供了新的思路。

二、新发展格局下国家审计面临的挑战和困难

挖掘和总结出新发展格局下国家审计面临的挑战和困难，对准确明晰国家审计的功能定位具有重要的作用。新发展格局下国家审计面临以下四方面的挑战和困难。

（一）审计管理体制与党对国家审计工作全面领导的要求还不完全适应。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。因此，若要构建完善的国家监督体系，则必须坚持党对国家审计工作的统一领导。新发展格局下，国家治理体系现代化建设加快推进，对国家审计也提出了新的要求，然而审计管理体制和国家治理的需求还无法完全匹配，内在原因在于国家审计工作的相关管理体制尚难以完全适应党对国家审计工作全面领导的要求。而国家治理能力的提高、治理水平的优化均依赖于国家审计职能的有效发挥，这就要求实务界和学术界要围绕国家审计的性质、职权范围、监督权威性等进行全面、深入的研究，进而将党的领导有机嵌入国家审计工作的各方面，以优化审计管理机制，不断提高国家监督体系的运作效率。

（二）国家审计与国家经济安全的全面要求尚存差距。实现审计的全覆盖是有效提高国家审计工作效率的关键举措，因此国家经济安全作为确保国民经济行稳致远的保障，理应全部纳入国家审计的范畴。然而，当前我国国家审计工作受限于技术和人员素质的不足，尚难以全面满足国家经济安全的审计需求，主要原因在于：一是审计资源统筹机制有待完善，虽然近年来我国审计机制进行了变革和完善，但在审计资源统筹协调方面依然还有待进一步细化，表现为无法结合市场经济环境的变化进行及时的调整，从而难以及时调配审计资源对突发的贸易风险、金融市场波动进行深入审计，致使国家审计在确保国家经济安全方面的作用被削弱。二是审计方式和人员素质有待优化、提升。在信息技术时代，国家审计虽然借助大数据、物联网等新技术能优化审计方式，但由于处于初期应用阶段，相关的信息化建设基础还有待进一步加强。另外，伴随着新发展格局的加快构建，经济社会发展日新月异，使得审计人员的能力素质难以快速适应审计事业发展的需求，亟需提升、优化其法治思维、信息技术运用能力等。

（三）国家审计改革还无法全面满足环境改善的具体需求。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，需对经济结构进行优化调整。这就要求各地树立长远发展的理念，在追求经济发展的同时密切关注环境保护问题，追求人与自然的和谐共生，因而生态环境也属于国家审计的范畴。换言之，新发展格局下，国家审计要对环境改善相关的内容进行全面的审计，但目前国家审计改革还无法满足我国环境改善的具体要求。一方面，传统国家审计往往以财政收支为关注重点，忽略了生态环境审计的重要性；另一方面，相关审计机关还没能结合生态环境现状及时优化环境审计方案，使得各项环境保护政策的实施情况难以得到有效的监督。

（四）国家审计文化有待进一步加快建设。文化建设是社会主义现代化建设的重要组成部分，对于国家转变经济发展模式、提高人民幸福度、促进经济社会和谐发展具有重要的作用。近些年来，国家从各方面对文化机制进行了变革和创新，并获得了显著的成效，人民的文化自信得到了显著提升。国家审计作为国家治理中具有预防和抵御功能的监督系统，依照相关法律法规，有助于维护民主法制，对法制、责任、廉洁、公平等方面的文化建设具有重要的作用。但国家审计较少被普通居民所接触，所以其审计文化并不被人民所熟知，从而导致国家审计文化在融入社会文化大发展的过程中存在不足，因此，国家审计相关的宣传工作需要进一步加强，要积极通过丰富审计实践活动来丰富社会文化内涵。

三、新发展格局下国家审计的功能定位

2021 年1 月在北京召开的全国审计工作会议强调“准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对审计工作提出的新任务新要求”①资料来源：https://www.audit.gov.cn/oldweb/n9/n1794/n1795/c143041/content.html。。因此，新发展格局下，国家审计应及时调整功能定位以适应动态演进过程中所产生的新任务新需求，如强化党对审计工作的领导、拓展国家审计经济监督的广度和深度、扎实推进资源环境审计工作等。具体地，本文着重探讨新发展格局下国家审计的政治功能、经济功能、生态功能和文化功能，促使国家审计更好地履行监督职责、服务新发展格局构建，进而助推经济高质量发展。

（一）国家审计的政治功能。作为党和国家监督体系的重要组成部分，国家审计对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化及做好常态化“经济体检”等方面发挥着关键作用。因此，若要有效发挥国家审计在国家治理中的监督作用，则必须明晰国家审计的政治功能，强化党对国家审计的领导。近年来，随着新发展格局的加快构建，党对审计工作的领导不断得到强化，从党的十九大报告所强调的“健全党和国家监督体系”到十九届五中全会所指出的“完善党和国家监督体系”，均表明党高度重视审计工作，一直致力于健全完善审计监督体系，上述制度安排突出了国家审计的政治属性。

（二）国家审计的经济功能。作为党领导下的专门经济监督力量，国家审计的基本职能是经济监督。立足新发展阶段，深刻把握和理解新发展格局下国家审计经济监督职能的新内涵，对国家审计推进国家治理现代化具有重要意义。国家审计经济监督职能主要是指对公共权力的监督和追踪政策的落实情况，其中国家审计对公共权力的监督体现为对公共资产、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等实现审计工作全面覆盖，做到应审尽审、凡审必严和严肃问责，同时充分考虑国家审计经济监督的广度和深度，从形式和内容上做到全面覆盖。在追踪政策落实方面主要表现为跟踪审计地方对党和国家的一些重大政策部署的落实情况以及相应的政策成效，诸如精准扶贫、政府债务风险、环境治理以及乡村振兴等政策方针。因此，国家审计应坚持立足经济监督的功能定位，做好常态化“经济体检”工作，当好“经济卫士”，在畅通国内大循环和促进国内国际双循环中发挥经济监督作用。

（三）国家审计的生态功能。在我国经济发展的过程中，粗放式的发展模式在取得经济高速增长的同时也严重损害了资源和生态环境，生态环境保护成为不得不面对的重要议题（王彪华，2020）。为此，党的十九届四中全会将生态环境保护制度列入坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并明确要求开展领导干部自然资源资产离任审计，表明生态环境审计在保护资源和生态环境中具有重要作用。生态环境审计的职能是以国家发展需要为基础，切实解决好人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾。因此，国家审计应利用其独立性、权威性、综合性等专有性质，以自然资源资产离任审计、生态环境专项审计和政策落实情况跟踪审计为重要抓手，着重关注国家重点生态功能区的建设、生态污染防治、自然资源开发利用和环境保护政策实施等，在国家审计服务生态环境治理现代化建设中发挥作用。

（四）国家审计的文化功能。作为社会文化的重要组成部分，审计文化肩负着繁荣文化和促进社会发展的重要职责，也是确保国家审计工作不断发展的重要力量。具体的，审计文化能够培养大批的高素质审计人才、为完善审计监督制度奠定道德基础，推动审计工作不断变革和创新。因此，国家审计应从审计实践出发，传承、创新审计文化。习近平总书记于2018 年5 月召开的中央审计委员会第一次会议上明确指出“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”。在新发展格局下，国家审计要结合经济社会变革，以社会主义核心价值观为引领，不断优化审计工作方式和方向，在审计实践中弘扬法治、责任、公平正义、廉洁奉公等文化，进而为新发展格局下审计文化赋予新的内涵。

四、新发展格局下国家审计功能发挥的实现路径

在以国内大循坏为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，国家审计应根据政治、经济、生态和文化四个方面的功能定位，深挖相应的实现路径，具体包括坚持党对国家审计工作的统一领导、立足经济监督定位聚焦主责主业、围绕生态环境治理现代化建设推进生态文明审计、深化对文化建设政策执行情况的审计力度等四个方面，具体如图1 所示。

图1 新发展格局下国家审计功能发挥的实现路径

（一）坚持党对国家审计工作的统一领导。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在推进国家治理现代化以及做好常态化“经济体检”中发挥着极其重要的作用。新发展格局下，应通过完善法规制度建设和健全审计监督体系等途径来确保党对国家审计工作的统一领导。

第一，完善法规制度建设，明晰国家审计的职权。完善的法规制度体系是国家审计履行其职责的制度性保障。一方面需要明确国家审计在推进国家治理现代化建设中的作用和地位，制定法律确保其在财政收支、社会治理和生态文明等方面能够有效发挥监督权，做到应审尽审。另一方面完善国家审计相关法规制度建设，确保审计机关及其国家审计人员的监督独立性，为国家审计工作创造一个健康的工作环境，增强国家审计的监督能力，同时约束国家审计人员要依法审计。

第二，健全审计监督体系，增强党对国家审计工作的领导。2018 年3 月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，“为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构”。组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措，也是党领导国家审计全面开展工作的重要支撑。

（二）立足经济监督定位聚焦主责主业。经济监督始终是国家审计职能中的首要职能和基本职能。2022 年1 月，全国审计工作会议指出“立足经济监督定位聚焦财政财务收支主责主业是推动新时代审计事业高质量发展的看家本领”②资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2022-01/06/content_5666792.htm，因此，在新发展格局下，国家审计应通过优化审计组织形式、创新审计方法和拓展审计覆盖范围等手段来忠实履行监督职责。

优化审计组织形式，增强国家审计的监督质效。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》拉开了政府机构改革的帷幕，国家审计机构作为政府机构的重要组成部分，其审计组织形式要与政府机构改革保持高度一致，因此，按照《深化党和国家机构改革方案》的要求，进一步优化审计组织形式，以增强国家审计的监督质效。

创新审计方法，提高国家审计的监督效率。在科技创新爆发的时代，以云计算、物联网、移动互联网、大数据为代表的现代信息技术普遍运用到了审计领域，有助于提高国家审计质效。《“十四五”国家审计工作发展规划》明确指出“加强审计技术方法创新，充分运用现代信息技术开展审计，以创新审计方式方法，提高审计质量和效率”。因此，国家审计应结合审计业务的实际情况，统筹新技术资源，主动应用大数据技术、云计算、人工智能和区块链等新技术，以全面整合被审计单位和关联单位的相关数据，实现审计数据获取和存储、数据分析、审计决策模式的变革，以优化审计数据获取和评价的效率，从而提高国家审计的审计效率。

拓展审计覆盖范围，优化国家审计的资源配置。当前，面对外部经营环境不确定性的提高，交叉经营成为各行各业发展的常态。为适应当前交叉经营的现状、推动经济社会高质量发展，国家审计应积极发挥“经济体检”作用，这就需要国家审计拓展审计覆盖范围，尽可能满足当前新发展格局下各行各业的经营发展需求。值得注意的是，拓展审计覆盖范围并不意味着国家审计范围不分主次、盲目全覆盖，而是在顺应我国新发展阶段的战略构想和重大部署的基础上，以国家重大政策贯彻落实为抓手，有目标、有根据地进行审计范围全覆盖，拓展国家审计监督的广度和深度，避免重复审计，实现国家审计资源配置的优化。

（三）围绕生态环境治理现代化建设推进生态文明审计。生态环境治理是国家治理的重要构成，生态环境治理现代化是国家治理现代化的重要标志（李兆东和李振覃，2022）。因此，应立足新发展格局，围绕生态环境治理现代化建设要求，加快开展生态文明审计，通过完善生态文明审计制度体系、落实政策跟踪审计等措施，凸显国家审计的生态功能，强化国家审计监督的效果。

完善生态文明审计制度体系，凸显国家审计的生态功能。生态环境是人民赖以生存的环境和资源基础，因此国家审计应主动适应新时代的生态环境治理需要，完善生态文明审计制度体系，积极开展生态文明审计。具体地，依据已实施的自然资源资产离任审计制度，构建完备的生态文明审计法规架构、制定生态文明审计准则和工作指南，健全生态文明审计的相关制度体系，以保持人与自然和谐共生“免疫系统”为实践目标，凸显国家审计的生态功能。

落实政策跟踪审计，强化国家审计监督的效果。为了确保国家经济活动安全运行和生态环境治理现代化建设的加快推进，国家审计需要对党和国家的生态环境治理政策落实情况做好跟踪监督，保证政策执行中的规范运行和政策执行后的效果转化等。换言之，积极开展政策跟踪审计，对生态治理和污染防治等政策实行跟踪审计，促进国家相关政策的有效实施，从而强化国家审计的监督效果。

（四）深化对文化建设政策执行情况的审计力度。审计与文化建设息息相关、相辅相成，因此国家审计应充分发挥文化建设的职能，不断深化对政策执行情况的审计监督，通过审计活动丰富社会文化建设。

第一，不断深化对文化政策实施的审计监督力度。国家审计应对与文化建设相关政策的执行情况应进行及时、全面的审计，及时发现相关政策实施存在的问题，并针对所发现的问题提出相应的对策建议，以确保文化建设相关政策得到充分落实，引导政府、企业、社会等各方面在开展工作的同时，注重文化的建设，从而推动社会各方面全面、和谐发展。具体地，建立健全与文化体制建设相关的审计制度，围绕财政对文化建设的支持、社会文化建设投融资、文化资产管理等多方面出台相关政策，鼓励各方积极传承、变革和创新文化，不断增强我国文化产业的竞争力。

第二，以审计实践活动来丰富社会文化内涵。审计文化蕴含公平、正义、法治、责任、廉洁等文化内涵，因此可以从审计实践活动中凝练新的社会文化，以丰富社会文化的内涵。一是培养审计人员的职业道德，优化国家审计人员的核心价值观，从审计工作中的“公共资金的守护神”“经济卫士”“免疫系统”等内涵中凝练新的社会文化；二要强化文化建设相关资金的监督，确保文化建设资金的安全、合理使用。