地方政府舆情管理与社会控制研究

摘 要：自进入信息化时代以来，互联网平台成为大众发表个人看法和意见的主要渠道，同时也是接收信息的主要渠道。随之全国各地皆出现了种类繁多的网络舆论事件，所形成的舆情层出不穷。舆情存在规律性的生命周期，从其产生到衰退，政府的从容应对显得极为重要。运用舆情周期理论与传播学拉斯韦尔5W模式，结合国内学者的相关研究成果，以某市两个舆情为案例进行研究，分析其传播的生命周期以及5W模式下的事件变化，能给地方政府舆情管理与社会控制提供有效的建议和方法。

关键词：地方政府；舆情管理；社会控制；信息化时代

中图分类号：G206；D63

文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.007

Research on Public Opinion Management and Social Control of Local Government

YU Yang

（Research Office of Municipal General Information， Party School of Suizhou Municipal Committee of CPC， Suizhou 441300，China）

Abstract：Since entering the information age， the Internet platforms have become the main channel for the public to express their personal views and opinions， as well as the main channel for receiving information. Subsequently， a wide variety of network public opinion events have emerged in all regions of the country， and the public opinion formed is also surging. However， public opinion has a regular life cycle. From its emergence to its decline， the government＇s calm response is extremely important. Using the public opinion cycle theory and Lasswell 5W model of communication， combined with the relevant research results of domestic scholars， this paper takes two public opinion in a city as a case study to analyze its communication life cycle and event changes under the 5W mode， which can provide effective suggestions and methods for the local government＇s public opinion management and social control.

Key words：local government; public opinion management; social control; information age

當前我国网民规模在不断扩大，互联网的深入普及使网络事件传播迅速，地方舆情频发，在很大程度上影响到了政府工作。社会舆情并非绝对错误和正确，在很大程度上承载了重大的社会信号，值得人们关注。舆情与舆论的区别在于前者是大众言论背后的情绪，人们情绪化的背后，是对社会现实的极端不满［1］；后者是指大众所说的内容，社会舆论里面的理性成分愈来愈少，而情绪化成分愈来愈多。因此，如何进行社会控制，平衡好政府与民众之间的关系，控制民众情绪，成了时代与现实的必然要求。

笔者以舆情社会控制和传播学基础理论为基础，选取某市舆情为研究对象，通过探讨在传播学视角下当前地方舆情形成机制，引出舆情给社会带来的影响，并对这些问题进行原因分析，参考我国学者的研究成果，立足于某市地方舆情的实际情况，提出合理的控制方法，使得地方舆情成为地方治理的“黏合器”而非“分离器”［2］。

一、文献综述

自进入信息化时代以来，每个人都能通过网络平台表达自己对公共事件的看法及态度，以网络舆情为主，其区别于社会舆情，网络舆情的主体是网民，而社会舆情的主体是所有群众，前者在反映渠道上只有网络这一种渠道。笔者从中国知网，以“舆情”一词进行检索，主题分布结果显示无论是文献、期刊还是博硕士论文，众多学者对网络舆情的研究十分活跃（检索时间为2020年1日），如图1、2、3所示。舆情本身具有学科的交叉性，因此相关文献具有不同的研究视角。笔者着力于研究7篇参考文献，其中包含博硕士论文与期刊文献。

（一）关于“舆情”概念的文献综述

在参考众多文献后得知，学者们从自身角度出发表达了自己的观点。但不难发现，学者们普遍认为“舆情”一词最早出现在唐朝，可见其历史之悠久。

对于这一词语，国内不同学者在文中所做的诠释大致相同。此外，目前处于互联网时代，网络舆情作为舆情的一个分支，备受关注。柴璐在研究突发性群体事件中的网络舆情的政府治理机制时，提出如今舆情与古代大不相同，如今有广义与狭义之分。前者中的舆情指的是“群众的态度及意见”，而后者中的舆情则单指群众对于社会政治的态度及意见。

李瑞在研究中指出，网络舆情是在某种社会空间内，大众对网络公共事件发表的意见、持及的态度或采取的做法等的集合［3］。林敏指出网络舆情涉及领域多，具备复杂性与多样性，并将其拆分为主体、客体、引体为以及本体，主体即网民，客体即各类热点问题与现象，引体为突发事件与热议话题，本体则是态度、意见、行为、情绪等。赵建超致力于研究以新媒体背景下的网络舆情，认为网络舆情是人们对社会公共事件的一种综合心理反映。可见，舆情是具备载体与核心的一个总和。

（二）舆情的影响因素及传播特征

因为舆情比较复杂，涉及社会学、传播学、法学等多种学科交叉，不同领域的研究人员的研究角度也各不相同，笔者借鉴了前人不同学科角度的研究。

姚佳与曹旭、张桥、黄炳强从传播学角度展开了研究，利用了拉斯韦尔5W模式。此模式在传播学中起着重要作用，以整个传播过程为关注重点，可以将公共事件的传播过程分析透彻。曹旭、张桥以及黄炳强针对医患关系社会舆情，利用5W模式进行分析设置相应的5个因素进行相关的分析，强调了对医学生的影响，即医患关系社会舆情的传播者（Who），医患关系的社会舆情（Says What），医患关系社会舆情的传播渠道（In Which Channel），医学生对医患关系社会舆情的行为与分析（To Whom），医学生专业认同感与择业观，以及日后处理医患关系的态度（With What Effect）。微博是现如今最易产生舆情的一个网络平台之一，姚佳以某市市政微博为主要研究对象，分析各市政相关微博的主体、受众以及内容。林敏在研究中一一展开讨论了以下几个因素，描述其特征及对舆情的相关影响，分别是有效动员、网民的心理、触发性事件、媒介环境、结构性的社会压力以及社会控制的力量［4］。

众所周知，现如今的社会，网络是舆情传播的主要媒介环境。李瑞在提及舆情概念后延伸出了一个理论，即网络舆情演化理论又称之为“生命周期理论”。顾名思义，舆情是具有规律性的一个演化过程，起初是网民借助网络传达自身的想法促成了某种情绪，而后开始慢慢扩散，在某个时间点会有一个高潮，到最后渐渐熄灭［5］。

（三）政府治理舆情的必要性

上文分析了网络舆情的特征，研究者们探讨了其演化过程。显然，舆情从出现至消退过程，政府在其中发挥着决定性的作用，輿情消退速度由政府治理手段来决定，治理手段之妙，能使得政府有效发挥积极作用，反之会大大影响政府的形象。正如学者赵建超所提到的舆情对政府治理的效用，但同时也会在某些方面产生制约。

学者柴璐认为，首先负面的网络舆论如若未澄清对政府公信力必然具有影响，其次若没有妥善引导好舆情将会导致社会的不稳定，最后是处理得不及时会使普通的网络舆情事件升级为群体性事件［6］。李瑞在其研究的论文第三章提出了网络舆情的主体由社会公众、媒体以及政府组合而成的观点，研究中结合了传播学理论与系统动力学理论，并且从网络舆情自身的特征出发，具体研究了网络舆情演进的各个要素，在最后还剖析出网络舆情演进的机理，为政府引导舆情良性发展提供思路。由此可知，政府的治理在舆情中显得尤为重要，它是时代与现实的必然要求。

二、相关理论基础

（一）舆情的界定

“舆情”是本研究的关键词，同时也是相关研究的逻辑起点。舆情概念，不同领域的学者持不同的观点，当前还未形成统一且具权威性的论断。这与舆情具有学科的交叉性有关，它涉及了不同的领域，因此，在不同的视角下，各领域学者对其定义并不完全一致。好在近年来，有诸多的学者对其进行研究，给予我们一定的启示。如今的信息时代，网络舆情在现实生活中日益凸显，因此“网络舆情”也成为学者争相讨论的概念。

（二）网络舆情的概念

所谓“舆情”，它是舆论所带来的情绪，进而使民众发表意见与表明态度。而民众在公共事件问题上表达自己的意见，可称之为“民意”，舆情是建立在民意之上，而民意的表达虽说有朴素的正义认知，但它往往会披上舆论情绪化的外衣，表现为急躁、易怒、冲动等情形，对社会的维稳和政府的治理带来了巨大挑战。 建立在“舆情”概念认知的基础之上，根据目前社会状况，舆情多以网络为载体，如微博、微信是反映民众认知与意见的主要渠道。“网络舆情”即以网络为载体，网民对社会舆论相关事件所反映出来的某种情绪、意见以及态度。“网络舆情”相较于“舆情”，是主体由全体民众缩小为网民，反映途径亦由原本的多种缩小为仅仅是网络这一种。

总结各领域学者的研究成果并综合本研究内容，总的来说，“网络舆情”即民众受所发生的公共事件、社会议题或是民众普遍关心的话题的刺激而导致的通过网络这一载体来进行传播的，反映出民众对于某事件的认知、情绪、意见、态度行为的集合。

（三）舆情的分类

舆情本身涉及学科的广泛性，同时，民众看待社会公共事件的角度不同，其意见以及利益诉求亦不同，也使得它具有多样性。因此，笔者将舆情进行划分。

第一，依据舆情的信息属性可分为客观性信息与主观性信息。前者属于“对事不对人”“公正”，即能够阐述社会公共事件的事实，客观地发表意见，使得舆情能反映事件的真实信息以及之后对事件的评价。后者则属于“双标”“有失公正”，即民众在接受能力、利益诉求不同的基础上，主观地表达出对统一事件不同的意见，进而使舆情导向的差异性给政府治理带来巨大的挑战。

第二，依据舆情的主要内容可分为经济舆情、政治舆情、社会舆情、文化舆情与混合舆情。经济舆情即民众对经济金融相关事件发表意见表明态度；政治舆情即民众对政治重大事件发表意见表明态度；社会舆情即民众对社会现象、社会主要问题发表意见表明态度；文化舆情即民众对于地方文化、传统文化活动等进行讨论与思考；混合舆情则是综合了各领域，对各种领域的公共事件表达综合性意见。

第三，依据舆情影响的利弊可分为正面舆情与负面舆情。正面舆情，顾名思义舆情给社会维稳、政府治理带来的影响是正面的；负面舆情则恰恰相反，它将是政府治理所面临的难题之一。

第四，依据舆情产生的过程可分为自发舆情与自觉舆情。自发舆情是民众表达的意见与看法是直观的未经“添加”的；自觉舆情则是受了利益驱使，有目的地制造舆论，利用水军大肆宣传，引人瞩目并试图改变一些立场不够坚定的人的想法。

三、研究内容与方法

（一）研究内容

本课题的重点：第三部分实证分析两个某市社会案件。本研究探讨舆情社会控制问题，以某市为研究对象，深入研究两个社会热点问题，以此了解地方舆情的形成机制，进而发掘出影响社会控制力开展的瓶颈问题，从而提出相应的对策，为打造政府良好形象，维护社会稳定提供参考。

本课题的难点：第四部分对某市市政府应对舆情提出对策建议。由于信息时代导致网络舆情频发，而舆情的形成给政府带来巨大的挑战，为了做好社会维稳工作，维护政府形象，应如何掌握好社会控制的力度，平衡好政府与民众之间的关系，我们要针对其存在的问题提出更多有效的策略，这是研究的难点［7］。

（二）研究方法

1.文献研究法。笔者的理论并非建立于空中楼阁，而是建立在前人已有的研究成果之上。利用资源查询相关文献，进行甄别后做总结，将其作为本研究所需阐述的基础。

2.个案研究法。笔者研究的地方舆情社会控制不是一般性的问题，是诸多个案的总结分析，以“某市医生遭患者家属袭击去世”及“某市首例校门口咸猪手入罪案件”两个个案为例，目的是缩小研究范围，提高研究的针对性以及指导性，使研究具有现实基础。

四、实证分析

以“某市医生遭患者家属袭击去世”及“某市首例校门口咸猪手入罪案件”为例。

（一）案例回顾

1.事件概述

事件一概述：2019年12月24日，某市民航总医院发生了患者家属伤医事件。起因是95岁病人的家属孙某某不认可医院杨某医师的治疗效果，于是在杨某医师正常诊疗中对其进行报复，恶性伤害导致杨某颈部严重损伤，由于伤势过重于25日0时50分不幸离开人世。期间有人造谣，最后被辟谣以及案件的结果是孙某某因故意杀人罪被判处死刑。[HJ]

事件二概述：这次事件是某市第一例发生在校园门口的“咸猪手（咸猪手：指猥亵男子或女子的色狼动作，比如说袭胸、摸臀等。在港澳地区有非礼女孩子之意。）”入罪案件。在2019年的5月份，90后男子杨某某，用手偷摸了4名小学生的臀部或是胸部。于2019年12月30日法院对其行为以猥亵儿童罪判处3年有期徒刑。

2.形成机制

事件一形成机制：此次事件被网民界定为非一般的医患矛盾，而是故意杀人案件。这次事件受到了各大媒体争相报道，一些权威公众号和微博也对此进行转发和评论，同时也有一个杨某医师被刺全过程的视频在网上传播。不难发现，病人家属采取了极端手段将其杀害，这也成为大众热议的焦点事件，民愤被激发，舆情已形成，在朋友圈刷屏，微博网民参与讨论使此事件登上热搜，民众从不同角度表达了自己的看法、态度以及对政府做法的期望，舆情持续发展。接踵而至的是，有人造谣称医院未对杀医者的家属进行免费治疗，这一谣言又推动了舆情的发展，之后已由官方辟谣，民众渴望看到对凶手的宣判结果，孙某某因故意杀人被批捕，期间经历审查起诉与提起诉讼，最后被判处死刑，将舆情推至高潮，得到民众的支持，也让造谣者不再有机可乘，杨某医师遗体告别仪式在某市举行，舆情也渐渐平息，走向衰退。医生被害的事件，并非孤例，截至2018年的1月9号，在《中国医生执业状况白皮书》中的数据就显示我国有66%的医师经历过不同程度的医患矛盾，51%是语言暴力。而每一所国内的医院里，每一年平均发生27起暴力伤医的事件，悲剧一起接着一起。监控视频中杨某医师颈部被刺过程，以及杨某医师同事的发文都是挑起民愤，使得舆情形成与发展的因素。加之一起接一起的伤医事件，使得医界寒心，网民纷纷转发事件表达自己的看法。司法介入对案件判处的结果是对逝者的交代，更是对医界及网民的交代。

事件二形成机制：案例中的杨某某猥亵小学生于2019年的6月5日被发现，后在校园门口被警方抓获，先以猥亵儿童为罪名对其行政拘留14天，而后又于同年同月的17日转成了刑事拘留，直至9月底案件提起公诉，最后于12月30日的上午，法庭宣判杨某某罪行，判处有期徒刑3年。事实上，此次事件是继上海地铁“咸猪手 ”入刑后的又一同类案件，预示法律日益完善，对未成年人权利的重视也不断提高。女性地位在当今社会不断提高，同时，未成年人是祖国之花朵、祖国之未来，理应得到来自大众的保护，而杨某某行为的有关报道出现后，激起民愤并产生舆论。根据新浪舆情通大数据平台的统计，舆论对于杨某某的行为产生的负面情绪显著，法院的判决引来了一片叫好声。

（二）案例分析結果

1.事件一分析结果：这是一个极具代表性的医患关系网络舆情，传播媒介主要为微博和微信，笔者认为其应涵盖在社会舆情范畴。舆情与传播学是密切相关的领域，笔者采用了拉斯韦尔的5W模式分析事件对社会造成的影响，5W中的“who”对应的是杨某医师被患者家属杀害的传播者（其同事以及新闻媒体、官方微博、微信公众号、网民等），“Says What”即讲述事件的起因经过结果（上文的事件一概述）以及人们发表对事件理性或非理性、客观或主观的看法。“In Which Channel”即微博、微信app为主要渠道。“To Whom”即所有人，尤其是医护工作者以及对此事件重视的人。“With What Effect”此次舆情的传播，历时将近一个月，舆情已不是主流媒体能够遏制的，一直以来，医患的紧张关系给社会秩序带来了严重的破坏，影响医学生的择业问题与医护工作者的心理问题以及人们对医患矛盾背后医疗机制的问题，此次事件已不是普通的医患矛盾，民众在不同角度表达利益诉求，对政府的态度有期望也仍旧有失望的成分。

事实上，关乎医患关系的问题、伤医事件在我国并非首次出现，事件发生以后，短时间内就已经形成了较大声势，微博话题关注人数以“亿”为单位，负面情绪亦如病毒式的传播，各界人士纷纷发表看法，此时的民愤难以平息。面对这一事件，政府处理舆情的速度显然不够快，在舆情出现后，一些民众对医疗资源分配和看病难的问题持负面情绪，其中不乏一些造谣者使舆情不断恶化，严重影响政府公众形象，若不及时辟谣后果将很严重。

2.事件二分析结果：这是一个以未成年人权利保护为主体内容的网络舆情，也应该纳入社会舆情范畴领域。笔者采用了拉斯韦尔的5W模式分析事件对社会造成的影响，5W中的“who”是此事件的传播者（新闻媒体、官方微博、微信公众号、网民等），“Says What”即讲述事件的起因经过结果（上文的事件二概述）以及人们发表对事件理性或非理性、客观或主观的看法。“In Which Channel”即微博、微信app为主要渠道。“To Whom”即所有人，尤其是受害人家属以及对此事件持有态度的人。“With What Effect”舆情从产生到消逝，期间充满了民众对政府管理工作的期望，从中亦夹杂着不怀好意之人试图抹黑政府形象，而这些负面情绪的产生令部分民众起了对政府质疑的心。

此次舆情给某市市政府带来一定的影响。事件具有示范作用，所反映出的是政府对未成年权益的重视程度以及未成年人保护法的日益完善，完善的立法、明确的细则才能让“咸猪手”行为在刑法上有章可循、有法可依，追究“咸猪手”的法律责任，法院的判决得到民众的支持。被告人屡屡作案且是在公共场合，对多名受害者的心理健康造成不可挽回的伤害的同时，也对社会造成了危害，而不得不承认的是，让儿童健康成长一直是社会各界人士的共识。因此，关乎如何保护儿童、预防儿童性侵的问题，除家庭教育这一关键环节外，地方教育部门在学校对“性”知识和儿童自我保护教育以及公共场合的监管程度受到大众质疑，带负面情绪的舆论需要政府及时有效地应对，以维护政府形象。

五、某市市政府控制社会舆情的对策与建议

（一）强化显政，坚定信心并定向化处置

受网民广泛关注形成的社会舆情事件，基本体现了民意，充分彰显了大众所关心和诉求的问题。政府对事件高度重视，在第一时间处理，并通过权威平台公示信息，让大众知道政府所做之事及计划，利于坚定社会信心。对于事件关系到大多数人的利益或是引起大多数人的负面情绪而真相又尚未得到官方公布时，民众更加急于了解事情的本末终始，正如本文选取的案例中，人们急于得知对案例被告人的审判结果。此时，政府更应坚持毛泽东思想活的灵魂中的“实事求是”对矛盾做到不回避。开展新闻发布会，及时通报有关信息，组织媒体以采访的方式及时地将权威信息公之于众。舆情的产生并不可怕，作为政府应主动与民众进行有效沟通，信任民众的同时引导其坚定信心。

诚然，舆情应早发现早处置，尤其作为某市，不得有差池。此外，政府派专员在网络各大平台开通搜索渠道，做到识别的精准性与筛选的有效性，依据舆情的信息属性、主要内容进行分类，对于将破坏社会秩序的、造谣抹黑个人或组织的，着重从严处理，对不同类别的舆情制定应对方案，从而降低舆情的风险［8］。

（二）争取民心，把握主导并壮大正能量

舆论常常掺杂了民意，政府在对舆情展开管理时，要全面调查了解民意，并加以深入理解和思考，不能强行控制大众发表看法，这样不利于从源头解决问题，舆情产生其实是由社会的现实问题与社会的矛盾所决定。在多元化的社会下，人们从不同角度看问题，而人与人之间的沟通，掌握沟通的方法与技巧是实现有效沟通的前提，政府可适当地换“晓之以理”为“动之以情”，争取民心为舆论的引导提供“便利”。

加强对社会舆情事件的跟踪，政府应主动发声的同时，正面地对民众加以引导。在这个特殊的时期，我国正在发生一场无硝烟的战争，全国人民与新冠感染之间的战争。面对疫情，每日新增确诊病例、死亡人数在各大微信公众号、小程序中实时准确更新，并呈现可视化的图表形式，数据具权威与说服力，使得网民了解事件的发展，减少造谣的可能。

（三）占据主动，对民众进行素质化教育

文化具有熏陶及潜移默化的作用，因此在舆情管理中，网络文化环境的打造显得尤为重要。网民中受教育程度参差不齐，政府应对民众加强教育，针对重点网站，主动建立网络思想教育主阵地，掌握网络意识形态的主动权并弘扬社会主义核心价值观，杜绝不良信息，使网络环境保持健康状态。提高民众对所发布的網络信息的分析能力，倡导“不信谣、不造谣，不传谣”。引导民众理性看待事件并客观评论。

关注大众心理健康问题，特别是大学生群体，易被煽动情绪，要定期开展座谈会，扩大学生视野。法治社会，法律知识的普及与教育显得尤为重要。政府应提升民众法律意识，互联网并非法外之地，利用法律对民众的行为与言论进行规范以达到教育的目的。同时，道德教育也是必不可少的，政府部门可通过新闻传播媒介、主流媒体、社区入户宣传等方式加以引导，加强民众道德感并提升民众的责任感，减少旁观者效应，使社会变得规范有序。

政府应对不同的舆情，应采取跨区域、部门的联动协调机制，分清舆情属性、内容产生过程和影响。舆情管理中，会受到行政区域、责任体及行业的多元主体共同协调管制。对于舆情的形成，采取共同监测；对于舆情的消退，采取共同观察。政府的公共政策往往关乎社会大多数人的利益。因此政策的制定必然受到社会公众的关注，成为人们热议的话题。公共政策的制定和实施，在此过程中不乏不利于政府的小道消息、谣言传出，政府应提前对政策做好阐释与宣传，解释政策制定的意义及与民众利益的关系。即政策解读的机制。同时，进行社会调研，关心民意，听取民众意见，将民众的利益诉求结合于政策中。

参考文献：

［1］陈莫凡，黄建华. 基于SEIQR演化博弈模型的突发网络舆情传播与控制研究［J］.情报科学，2019（3）：60-68.

［2］祁晓婷.突发性公共事件中地方政府网络舆情导控研究［D］.哈尔滨：哈尔滨师范大学，2018.

［3］陈茂.地方政府群体性事件网络舆情应对对策研究：以四川泸州“10.17”群体性事件为例［D］.重庆：西南政法大学，2017.

［4］张春斌.自媒体语境下我国地方政府舆情危机流变及处置策略创新［J］.中共福建省委党校学报，2016（6）：79-86.

［5］王玉.地方治理视域下反腐倡廉网络舆情信息制度化研究［J］.学术交流，2013（5）：53-57.

［6］俞陶钧.地方政府应对网络舆情现状的分析研究：以绍兴市为例［D］.武汉：华中科技大学，2014.

［7］郑志平.国家与社会关系视角下的中国虚拟社会治理方式创新研究［D］.湘潭：湘潭大学，2016.

［8］郭玲.网络社会背景下政府公信力研究［D］.长春：吉林大学，2010.

［责任编辑、校对：杨栓保］

收稿日期：2022-12-10

基金项目：2021年湖北省人大课题“市域治理现代化视角下人大代表作用发挥研究——以随州市为例”（HBRDYJKT2021129）

作者简介：余洋（1989-），女，湖北随州人，副教授，硕士，主要从事党史党建，行政管理研究。