家庭政策支持的0—3岁婴幼儿托育策略研究

王燮辞

摘 要：0—3岁婴幼儿家庭托育政策应当具备支持性、普惠性、发展性、整合性等特征，家庭政策支持的0—3岁婴幼儿托育策略应当包含三个方面：政府承担立法、专业监管及特殊家庭支持责任；市场发挥其灵活性，科学配置资源，满足多样化的托育需求；家庭仍需发挥传统优势，承担托育服务的主要责任。

关键词：托育策略 家庭政策 0—3岁婴幼儿

“家庭政策”这一用语最早出现在20世纪60年代的美国，丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉提出，要重视政策中家庭的维度。20世纪70 年代，家庭政策作为一个研究领域在美国出现，直到20世纪90 年代才发展成为一个为学界真正接受的、实证与理论探索相结合的领域。0—3岁婴幼儿托育政策是家庭政策的重要组成部分，是指具有直接而明确的托育目标，包括支持以0—3岁婴幼儿健康成长为主要任务的所有政策。

在我国，与家庭有关的托育政策内容大多包含在生育、婚姻、就业政策以及针对弱势群体的社会救助政策等之中。《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》 （简称“《指导意见》”）指出，我国0—3岁婴幼儿托育服务的原则是“家庭为主，托育补充”［1］，“发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导，并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”［2］，同时要“将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，加快完善相关政策，强化政策引导和统筹引领”［3］，坚持“属地管理，分类指导”［4］基本原则。但现实状况是我国0—3岁婴幼儿的照护任务主要由家庭承担，仅有极少部分婴幼儿进入政府公共托育机构接受照护。新生儿保健计划也没有0—3岁婴幼儿托育的制度安排，0—3岁婴幼儿托育自2019年以来才逐渐引起国家人口服务领域的足够重视。在政府提供的学龄前公共服务体系中，0—3岁婴幼儿托育托幼服务一直是最为薄弱的环节。城乡居民家庭长期以来深切感受到0—3岁婴幼儿托育的巨大压力，无论是政府、社会还是家庭，都迫切需要合适的家庭政策以更好地支持0—3岁婴幼儿托育。

文献研究发现，经济合作与发展组织（OECD）国家0—3岁儿童托育政策大概有四大类别：一是以美国、澳大利亚为代表的“去家庭化”政策，提倡通过增加托育服务支出或提供现金支持的方式，鼓励家长选择家庭以外的照护服务，家庭应承担的照顾责任被转移至家庭以外，因此3岁以下儿童接受正式的、家庭外照顾服务的比例较高；二是以瑞典、法国为代表的“选择家庭主义”政策，国家承担一部分照护责任，也允许符合条件的家庭居家照护儿童，其0—3岁儿童的入托率普遍较高；三是以德国、日本为代表“显性家庭主义”政策，此类国家都为父母提供了较长的带薪育儿假，政府提供的照护服务相对较少；四是以墨西哥为代表的“隐性家庭主义”政策，政府不提供0—3岁婴幼儿照护服务，家庭要独自承担儿童的照顾责任。［5］

自2000年以来，我国关于0—3岁婴幼儿照护政策相关研究逐渐增加。邢思远提出要树立政府主导的托育服务理念，制定“家庭支持”的托育服务政策，建立多方协作的托育服务管理体制，创新灵活多样的托育服务形式。［6］庞丽娟等提出，要确立0—3岁婴幼兒托育服务的公益属性；明确0—3岁婴幼儿托育服务管理机构，合理划分各级政府与有关部门职责及其配置；开拓多渠道经费投入机制，建立健全财政支持与成本分担机制；鼓励政府、家庭、社会多方参与，建立政府、市场、家庭多主体、开放的服务供给体系。［7］朴晓琳特别强调政府政策引导、顶层设计；高效发挥服务社会功能，提供专业指导；社区成员参与管理服务来构建政府统筹的0—3岁婴幼儿社区早教普惠性服务模式。［8］但已有研究并未分析现有家庭政策的特征，明确0—3岁婴幼儿托育家庭应有特征，较少家庭政策支持下的托育策略研究。本研究试图在文献研究的基础上，对2000年以来我国0—3岁婴幼儿托育服务政策的主要内容及特征进行分析，明晰其特征，提出0—3岁婴幼儿托育家庭政策支持下的托育策略。

一、2000年以来我国0—3岁婴幼儿托育家庭政策的主要内容及特征

2000年以来是我国家庭政策迅速发展的时期，家庭政策及主要内容如表1所示。

对表１中的文件内容进行分析发现，2000年以来我国0—3岁婴幼儿托育政策是政府主导，国家作为制定实施的主体具有强制性、指令性、宏观性、理想化等一般性特征。强制性和指令性指政策一旦制定，就以国家法律法规作为执行保障，在国家范围内强制实施；宏观性是指政策更多是从宏观层面做出一般的政策性规定；理想化是指政策作为未来事业发展的指导性文件，具有目标上的引领作用。

2000年以来我国0—3岁婴幼儿托育政策主要有三类：一是从政府管理和支持视角的托育政策，包括托育制度及其执行与监督措施，托育机构专业化、规范化设置要求，规定和划分社区、家庭、市场责任。出台这类政策的部门和机构往往较多，既有中共中央、国务院，也有全国人大、教育部、民政部、卫生与健康委员会等，政策自成体系，相对独立，政策的衔接性、全面性相对较差。二是从规范市场视角出台的托育政策，包含在《指导意见》《托育机构保育指导大纲》等政策之中，主要针对托育机构设置与运营、社区医疗服务、社区托育支持等服务活动，具有鼓励与引导取向，既规范市场又发挥其灵活性，但往往因市场的逐利性，容易减弱其实施力度。三是从支持家庭托育视角出台的托育政策，如《中华人民共和国个人所得税法》《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》等，主要是提供托育专业知识与技能指导、税收减免、托育时间支持等，特别是为特殊家庭提供托育经济支持。但在托育专业知识与技能指导方面比较缺乏具体支持手段及督导措施，在托育经济支持方面也相对单一，缺少发放育儿津贴、免费投保等多元手段。

二、0—3岁婴幼儿托育家庭政策的应有特征

为真正实现幼有所育，提高0—3岁婴幼儿托育质量，必须要有科学合理的家庭政策支持。分析表1所列举的2000年以来我国托育政策的内容，结合文献研究，我国0—3岁婴幼儿托育家庭政策除具备政策的强制性、指令性、宏观性、理想化一般特征，还应当具备如下特征。

（一）支持性

在我国0—3岁婴幼儿托育事业发展仍处于起步阶段的现实条件下，各地托育政策多样、机构不足、专业人员缺乏、托育质量不高等问题需要及时解决。0—3岁婴幼儿托育家庭政策的支持性特征体现在四个方面。

一是家庭托育政策应当体现出支持各地政府、社会举办合格托育机构，培养合格托育师资，开展托育指导，满足家庭托育需求。二是要为家庭托育提供足够的时间支持。在国家支持“三孩”政策背景下，育儿假在现有基础上还可以适当延长。例如为丈夫提供较长的、相对灵活的育儿假（现有相关规定男性陪产假仅为15天）。又如为妻子适度再延长产假和育儿假，2012年4月《女职工劳动保护特别规定（草案）》将女职工生育享受的产假延长为98天［9］；有20多个省市修改了地方人口与计划生育条例，规定子女三周岁以内的夫妻，每年双方各享受5天至30天育儿假。三是为家庭托育提供知识及方法指导，特别是为家长普及0—3岁婴幼儿照护应当具备的婴幼儿卫生学、生理学、心理学、营养学、教育学基础知识，提供必备的婴幼儿照护卫生保健、膳食营养、常见病处置等方法指导。四是为有特殊需要的儿童，如单亲、残疾、家庭经济较差者提供特别托育经济资助，或者直接为他们提供付得起、达得到、高质量的普惠性照护服务。

（二）普惠性

国家卫健委的数据显示全国0—3岁托育供给仅为5.5%，超八成家长对公办性质机构托位需求强烈，但政府开办的普惠性托育服务覆盖率尚不足5%。［10］由此可见，我国0—3岁婴幼儿托育普惠性特征明显体现不足。国务院办公厅颁布的《指导意见》明确指出0—3岁婴幼儿托育服务要坚持普惠优先原则［11］，普惠性特征的内涵是指“面向大众、收费合理、有质量保障”［12］。普惠性托育服务能促进弱势家庭提高托育质量，使家庭成员有更多时间参与社会活动，解放家庭劳动力，减少他们的家庭生活负担，同时促进社会公平。

（三）发展性

家庭托育政策既要着眼解决当前托育事业存在的主要矛盾和问题，又要服务于未来经济社会及托育事业的发展需要。目前托育服务存在的问题主要集中在托育师资整体水平不高、扶持和优惠政策落地难、标准化体系建设滞后、政策协同机制不畅等。［13］家庭托育政策既要着眼解决这些主要问题并面向未来托育事业高质量、普惠性发展需要提供支持，又要服务于0—3岁婴幼儿未来成长与发展的需要，并为之提供可持续性的高质量服务。

（四）专业性

0—3岁婴幼儿托育是专业性极强的社会实践活动，0—3岁婴幼儿托育的家庭政策的专业性特征体现在四个方面。一是通过政策规定托育服务机构设置及其托育服务的合格标准，为保证基本的托育质量提供保障；二是规定托育师资准入标准和职业发展要求，为保障和提升托育质量提供关键支撑；三是规定科学的托育课程内容、课程实施、课程评价，为促进0—3岁婴幼儿健康成长和发展提供基础条件；四是规定对托育服务机构及其服务进行专业监管和周期性评估，为提升托育质量提供科学监管途径和手段。

（五）整合性

家庭托育政策应当由国家专门机构出台包含机构设置标准、师资保障、监督实施、经济支持与税收减免、时间支持、知识与技能指导等全部内涵的政策，避免政出多源，各自为政，减弱执行力。

三、家庭政策支持的0—3岁婴幼儿托育策略

（一）重塑托育理念，明确托育责任

虽然家庭托育一直是我国0—3岁婴幼儿托育的主要途径，但我国家庭长期有希望政府参与0—3岁婴幼儿托育的偏好，认为政府参与意味着更多政府福利。当下，依然有80%的家庭希望将孩子送往公办托育机构。［14］但我国经济水平和托育事业的发展相对滞后，政府承担托育能力有限；市场虽灵活，但又容易受资本逐利本性影响而降低托育质量。为既充分发挥政府拥有的强大行政力量和丰富资源的作用，又利用市场调节的强大功能，同时发挥家庭托育的主体责任，《指导意见》明确指出了政府在托育服务中承担的“引导者”和“支持者”责任，政府托育服务供给必须由政府统揽向政府、市场、家庭共同承担转变，形成“政府主导、市场扩面、社会补充、社区依托”的托育服务机制。［15］科学托育服务机制的建立，既有利于0—3歲婴幼儿健康成长，又能减轻家庭负担，促进经济社会持续发展目标。这一托育基本理念应被政府、市场，尤其是家庭充分认知，进而明确各自责任。

（二）实施政府—市场—家庭一体化托育服务策略

综合衡量家庭传统、政府能力和市场发育程度，政府—市场—家庭一体化托育服务是当前比较符合我国国情的托育服务策略。政府承担立法、专业监管及对有特殊托育需求家庭的支持作用。政府应逐渐丰富和完善0—3岁婴幼儿托育家庭政策，明确0—3岁婴幼儿托育服务的公共服务属性，明确家庭托育政策在我国人口政策中的地位，理顺现行的人口与计划生育部门统筹管理模式，强化托育服务过程管理，规范市场，营造良好环境，同时为有特殊托育需求的家庭提供经费支持和托育知识技能支持。

市场则充分发挥其灵活性，在对未来托育需求做出预测基础上科学配置资源，促进托育供求互动，恰当分担托育机构建设、师资培养、托育服务的成本。市场还应当满足不同家庭多形式、个性化托育需要，使有效托育需求和有效托育供给都得以实现。

家庭是社会结构的最小组成部分。家庭教养在儿童毕生发展中发挥着重要的奠基作用，会对儿童身心发展产生全面影响。家庭教养还因随机性和亲情性产生特别的效用。基于我国长期有家庭托育的传统，部分有条件的家庭中的父母、祖父母均能在托育中发挥经济支持、婴幼儿照料等重要作用。尽管大多数发达国家均认同托育服务应由家庭责任转向国家责任，但在现有国情下，家庭仍应发挥传统优势，承担托育服务的主要责任。正如《指导意见》中指出的：“儿童监护抚养是父母的法定责任和义务，家庭对婴幼儿照护负主体责任。”［16］需要特别强调的是，杨娟的研究表明，母亲的育儿胜任感能够显著预测幼儿社会技能的发展［17］，因此在家庭养育中应当特别重视母亲角色的重要价值，丰富母亲的育儿知识，提高母亲的育儿技能。

参考文献：

［1］ ［2］ ［3］ ［4］ ［11］ ［15］ ［16］ 国务院办公厅.国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见［J］.中华人民共和国国务院公报，2019（14）：36-40.

［5］ 江夏. OECD国家儿童早期照顾政策取向差异及其对我国的启示［J］.学前教育研究，2021（5）：3-14.

［6］ 邢思远.英国0—3岁婴幼儿托育服务经验及其对我国的启示［J］.教育导刊，2019（14）：93—96.

［7］ 庞丽娟，王红蕾，冀东莹，等.有效构建我国0—3岁婴幼儿教保服务体系的政策思考［J］.教育科学文摘，2020（1）：49-50.

［8］ 朴晓琳.构建政府统筹的0—3岁婴幼儿社区早期教育普惠性服务模式［J］.牡丹江教育学院学报，2020（12）：41，107.

［9］ 女职工劳动保护特别规定［J］.新华月报，2012（14）：119-120.

［10］ 杨菊华.托育服务体系建设的意义、问题和路径［J］.人民论坛，2021（28）：60-64.

［12］ 刘中一.普惠托育服务的内涵、实现路径与保障机制［J］.中州学刊2022（1）：99-105.

［13］ 陈宁，高卫星，陆薇，等.婴幼儿托育机构发展瓶颈、政策需求与治理取向——基于河南省2679个托育机构的调查［J］.人口研究，2022（2）：117-128.

［14］ 陈偲，陆继锋.公共托育服务：框架、进展与未来［J］.行政管理改革2020（6）：60-66.

［17］ 杨娟，张莉，李伟，等.家庭文化资本与幼儿社会技能的关系：母亲育儿胜任感与养育粗暴程度的关系［J］.学前教育研究，2022（11）：75-78.

基金项目：四川高校人文社科重点研究基地——四川0—3岁儿童早期发展与教育研究中心课题（SCLS2022—08），四川省学前教育一流本科专业建设项目。