垂直管理体制下地方环境治理相关主体策略行为优化研究

潘 峰, 李英杰, 王 琳

(1.大连海事大学 公共管理与人文艺术学院,辽宁 大连 116026; 2.大连大学 经济管理(旅游)学院,辽宁 大连 116622)

0 引言

2016年中共中央国务院印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》指出,省以下环保管理体制逐步向垂直管理模式转变。到2020年6月,改革基本完成。据《2019中国生态环境状况公报》显示,中国生态环境质量总体上得到改善,但生态环境保护仍面临着严峻的形势。因此,仍需对垂直管理体制下地方环境治理问题进一步分析讨论。垂直管理体制下环境治理相关研究主要包括四个方面:垂直管理与属地管理体制的比较、垂直管理体制下如何提高环境治理能力、垂直管理体制下的政企合谋问题以及环境治理多方博弈研究。

在垂直管理与属地管理体制的比较研究方面,尹振东基于监管部门的视角研究发现若中央政府倾向经济增长,则属地管理更优,若偏重环境保护,则垂直管理更优[1]。国外学者PATACCONI从组织结构层次视角分析,垂直管理会减少组织内管理层级,更有利于协调员工、有效传递信息[2]。但WILLIAMSON发现垂直管理体制下管理层级少,管理范围相对大,对于协调员工、信息处理有较高的要求,垂直管理在这些方面相对属地管理较为薄弱[3]。

在垂直管理体制下如何提高环境治理能力的研究方面,赵琳等研究发现,在以经济增长为地方政府官员主要考核指标下,环保部门实行垂直管理能够显著改善环境[4]。国外对水流域跨区域污染的研究发现,垂直管理的推行可有效解决跨省协调机制的缺乏问题[5]。但环保部门垂直管理改革后,要注意建立健全监测责任、监督体系,完善对环境执法监测督查机制。谭溪认为,需注意调动地方政府推进环境治理的积极性,明确垂直管理机构与地方政府间的权责问题[6]。

在垂直管理体制的政企合谋问题研究方面,TIROLE通过构建委托-代理框架,将“合谋”定义为监督者帮助代理人隐藏信息从而欺骗委托人的行为[7]。关于两种体制哪一种更有利于防范合谋,不乏学者认为垂直管理比属地管理更有利于防范合谋。而FAURE-GRIMAUD等研究认为相对于中央集权,分权更有利于瓦解合谋[8]。对于如何防范合谋,降低经济指标在考核中的权重、保证公众监督的权利是防范政企合谋的一种有效措施,提高政府官员的考核标准对地方环境治理至关重要[9]。

在环境治理的多方博弈研究方面,国外学者MAHMOUDI和RASTI-BARZOKI通过建立二方演化博弈模型,发现政府政策明显影响企业的生产活动和污染性气体的排放[10]。在政府间关系方面,李俊杰运用演化博弈方法对地方政府间污染治理进行研究并注意到污染转移和协同治理[11]。初钊鹏等构建公众与中央、地方政府之间的三方博弈模型,研究发现中央政府的约束和公众的参与能够实现理想演化稳定策略,形成解决大气污染的共同制约机制[12]。

以上研究在内容及方法上对本文有重要启发,但仍存在以下不足:在研究内容上,以往研究未考虑到驻市监测中心单独作为一方主体的影响,把地方政府、驻市监测中心、市级生态环境局与企业四方主体纳入到统一框架的研究较为缺乏。此外,对于在垂直管理体制下降低地方政府对地方环保机构干扰、以及降低政企合谋概率等问题的研究仍较缺乏。在研究方法上,基于博弈视角研究环境治理的文献仍缺乏四方博弈模型的研究及仿真实证分析。

鉴于此,本文构建关于驻市监测中心—市级生态环境局—地方政府—企业四方的演化博弈模型,考察博弈参与方的行为演化规律,分析其策略行为演变的影响因素,以期为地方环境治理相关主体的策略行为优化提供有效的建议。本文的边际贡献在于:将地方环境治理的相关主体纳入到统一框架,构建垂直管理体制下地方环境治理的四方演化博弈模型,通过实际数据数值仿真考察相关主体策略行为的影响因素,并对政企合谋问题进行了拓展情景研究。

1 演化博弈模型构建

1.1 演化博弈模型基本假设

垂直管理体制下的地方政府、驻市监测中心、市级生态环境局以及企业的行为互动呈现出有限理性、信息不完全和不对称等特征,通过不断学习、模仿调整策略,从而趋于稳定。本文将考虑地方政府与企业、地方环保机构与企业的政企合谋,地方政府对与其选择相悖的环保机构加以干扰等因素。此外,孙淑慧、苏强等人在多方面研究中引入了四方演化博弈模型[13,14]。这对于四方演化博弈模型在各研究领域的广泛运用给出了一定指导。现基于现实背景提出以下基本假设:

假设1驻市监测中心可以选择严格监测或宽松监测,成本分别为S1和θ1S1。选择严格监测说明驻市监测中心严格履行环保职责,不会选择与企业合谋;选择宽松监测说明驻市监测中心易受企业经济利益诱惑而选择合谋,合谋概率为α1。同理,市级生态环境局可以选择严格执法或宽松执法,成本分别为S2和θ2S2,选择宽松执法时合谋概率为α2。θ(0≤θ≤1)为两地方环保机构严格监测或严格执法的程度。地方政府可以选择经济优先或环境优先,选择经济优先说明地方政府基于地方利益最大化优先发展经济,此时选择合谋概率为α3。

假设2企业可以选择两种生产方式:优生产是指环境友好型生产方式,劣生产是指非环境友好型生产方式,利润分别为R1和R2(R1

假设3劣生产方式以概率P发生事故从而被中央知晓。当事故发生时,处于合谋状态的博弈方需缴纳一定处罚金。J1:驻市监测中心,J2:市级生态环境局,J3:地方政府,J4:企业。

假设4地方政府会通过经济与政治利益影响间接干扰驻市监测中心和市级生态环境局的环境规制决策行为,分别为E1和E2。当地方政府的选择与市级生态环境局和驻市监测中心选择相悖时,对它们的决策干扰为不利,干扰系数分别为β1和β2。同时,地方政府也需承担一定的干扰成本I。

假设5省级生态环境厅(局)和地方政府会对环保机构履职尽责情况进行绩效考核,基于考核下发绩效奖励。考核系数为Δ1:省级生态环境厅(局)对驻市监测中心,Δ2:地方政府对市级生态环境局,Δ3:省级生态环境厅(局)对市级生态环境局。绩效奖励为B1:省级生态环境厅(局)给予驻市监测中心,B2:地方政府给予市级生态环境局,B3:省级生态环境厅(局)给予市级生态环境局。当地方政府选择与市级生态环境局相悖时,市级生态环境局的绩效奖励会受地方政府干扰系数影响。

表1 四博弈方演化博弈支付矩阵

1.2 演化过程的均衡点及稳定性分析

假设驻市监测中心选择严格监测的概率为x(0

根据Malthusian方程,四博弈方的四维动力系统(J)为:

进而可得系统雅可比矩阵为：

通过雅可比矩阵可得到十六个均衡点所对应的特征值。(1,1,0,1)是推动地方环境治理相关主体实现其策略行为优化的理想演化状态,即驻市监测中心严格监测、市级生态环境局严格执法、地方政府选择环境优先以及企业选择优生产。当(1,1,0,1)所对应特征值满足Δ1B1-S1>-β1E1+Δ1θ1B1-θ1S1,-β2E2+Δ2θ2β2B2+Δ3θ2B3-θ2S2<Δ2B2+Δ3B3-S2,-β1I-β2I-Δ2β2B2<-Δ2B2-B4,R1-tR1+B4>R2-tR2-PJ4时,为理想稳定演化策略。即满足条件:驻市监测中心选择严格监测、地方政府选择环境优先的收益大于宽松监测、环境优先、企业选择优生产的收益;市级生态环境局选择严格执法、地方政府选择环境优先的收益大于宽松执法、环境优先、企业选择优生产的收益;驻市监测中心与市级生态环境局同时选择严格监测与严格执法、地方政府选择环境优先、企业选择优生产的收益大于同等条件下地方政府选择经济优先的收益;地方政府选择环境优先、企业选择优生产的收益大于驻市监测中心与市级生态环境局同时选择严格监测与严格执法、环境优先、劣生产的收益。

2 理想演化稳定策略数值仿真

2.1 参数赋值依据

总体上看,河北省和重庆市是最先进行垂改试点的省市,一省一市方案为省和直辖市两种不同行政体制架构下的环保垂改做了较好的示范作用。本文依据邢台市和重庆市2019年度数据采用归一化法计算部分参数权重,并以此作为参数赋值的根据(见表2)。模拟参数α、β、Δ、θ、t、P取值区间为[0,1],设α1=α2=α3=0.2、β1=β2=0.2、Δ1=Δ2=Δ3=0.4、θ1=θ2=0.5、P=0.2、t=0.4,以步长0.1模拟计算。基于所赋值参数,令I=2、E1=E2=1、K1=K2=K3=1、J1=J2=J3=6,以步长1模拟计算。

表2 部分参数权重与赋值

2.2 初始情景模拟

根据以上赋值结果,运用Matlab软件模拟系统演化趋势如图1所示,初始点设定为[0.5,0.5,0.5,0.5],纵轴代表四博弈方策略选择的概率,纵轴代表时间。

图1 初始赋值仿真图

根据图1可知,驻市监测中心倾向选择宽松监测、企业倾向选择劣生产,市级生态环境局和地方政府倾向选择不明确。企业受高利润驱使选择劣生产,在此情况下,企业选择政企合谋,此时即使合谋概率与利益分成较低,驻市监测中心仍选择宽松监测,原因在于制度、监管等不完善并未有效激励垂直管理部门履职尽责。地方政府面临经济与环境双重压力而选择倾向不明确,市级生态环境局受以省级生态环境厅为主的双重管理,因此其策略选择也受地方政府策略选择的影响,随地方政府选择倾向变化而发生波动。该仿真图表明,在初始赋值条件下实现垂直管理体制的目的仍存在阻碍,现行条件下不能有效督促驻市监测中心和市级生态环境局严格执法,同时也不能避免地方政府的干扰影响。若要达到理想演化稳定策略(1,1,0,1),参数的取值需进行一定调整,也表明与参数相对应的政策要求也需进行调整。

2.3 基准情景模拟

由于单个变量的变化不能使整体收敛于理想演化稳定策略,因此在基准情况中考虑多个变量交互作用对理想演化稳定策略的影响。本文主要考察地方政府干扰、政企合谋及环保绩效考核奖惩相关参数,具体包括:β、E、I、B4;P、B4、J4;β、Δ、B、I之间的交互作用。

(1)考虑理想演化稳定策略中β、E、I的交互作用,即在地方政府干扰影响方面。为满足理想演化稳定策略渐进稳定性条件,随着β增大,E1+E2递减。这说明地方政府干扰系数越大,干扰作用越强,此时无需施加更多负面影响来干扰环保机构的决策。β与I呈负相关,且β2对地方政府控制干扰成本的作用略大于β1。在其他参数不变的前提下,增加地方政府干扰成本可以降低其干扰系数,以减轻地方政府对环保机构干扰影响。

(2)考虑理想演化稳定策略中P、B4、J4的交互作用,即在企业策略方面。在其他参数不变的情况下,当B4一定时,P越大,所需J4越少。这说明随着事故概率的增加,即使中央降低处罚金,企业也会考虑事故对企业的负面影响而倾向选择优生产。当P一定,B4增加时,所需J4也随之减小。因此,当事故发生概率一定时,增大对企业的处罚金,便可以适当减少对企业的奖励金。

根据以上(1)(2)分析对相应参数进行赋值,令β1=β2=0.6、P=0.8、I=20、E1=10、J4=55、B4=20,其余参数保持初始赋值,得理想演化均衡状态图如图2所示。

图2 均衡状态1

(3)考虑理想演化稳定策略β、Δ、B、I的交互作用,对相应参数进行赋值,令β1=0.6、β2=0.8、I=15、Δ1=0.7、Δ2=0.5、Δ3=0.5、P=0.8、J4=55、B1=15、B2=5、B3=4、B4=7,其余参数保持初始赋值。在驻市监测中心层面,随着Δ1的提高,所需给予的B2递减;β2与B1呈负相关,Δ1一定的情况下,β1越低,所需给予的B1越多,且呈等差递减规律,若增加Δ1,所需给予的B1也逐渐减小。这说明提高对驻市监测中心的考核系数、增加奖励金等措施可使满足理想策略渐进稳定性条件的干扰影响系数降低。在市级生态环境局层面,β2、Δ2、Δ3的增加都会使满足条件所需的B2B3减少,且Δ2Δ3的增加对B2B3呈边际递减规律。在地方政府层面,I与Δ2呈正相关,随着Δ2逐渐增加,ΔI加大;β1β2与B4分别呈公差相等的正相关,Δ2与B4呈公差相等的负相关。根据以上论述发现,随着地方政府对市级生态环境局的考核系数的增加,满足渐进性条件的地方政府干扰成本也会增加,所需给予市级生态环境局和企业的奖励金可以适当减少,与此同时,地方政府的干扰系数也会减小。

2.4 拓展情景模拟

拓展情景中分析政企合谋参数α、K如何转变会促使地方环保部门及地方政府转变策略选择。

对驻市监测中心与市级生态环境局的影响方面:选取(1,1,0,0)到(0,0,0,0)中α1、K1、α2、K2对策略转变的影响进行分析。根据初始情景参数赋值,保持其他参数不变,令:J1=25、E1=10、P=5,满足(1,1,0,0)渐进稳定性条件。从两个稳定策略的渐进稳定性条件可知,此时α1K1、α2K2分别增加7.76、2.74可实现策略转变,即降低S、增加B和Δ、增大β、提高θ、增加J都会使策略转变所需的合谋成本增大。对地方政府的影响方面:选取(1,1,0,0)到(1,1,1,0)中α3、K3对策略转变的影响进行分析。满足(1,1,0,0)渐进稳定性条件时,α3K3增加2可实现策略转变,即增加β及I、增加J3可使策略转变所需的合谋成本增大。对驻市监测中心、市级生态环境局和地方政府的影响方面:选取(1,1,0,0)到(1,0,1,0)中α1、K1、α2、K2、α3、K3对策略转变的影响进行分析。满足(1,1,0,0)渐进稳定性条件时,α1K1、α2K2、α3K3分别增加3.76、0.02、2.4可实现策略转变,即降低S、增加B1和Δ1、环保部门加大θ、增加J都会使策略转变所需的合谋成本增大,从而降低政企合谋机率。

3 结论与政策建议

本文构建驻市监测中心、市级生态环境局、地方政府以及企业的四方博弈模型,并进行参数赋值并仿真分析,研究发现:

基准情境下,在地方政府干扰影响方面,地方政府干扰系数与干扰成本呈负相关,且随着干扰系数的逐渐减小,干扰成本增加幅度需递增才能使系统收敛于理想演化稳定状态。在企业策略方面,当企业奖励金一定时,事故发生概率越大,此时企业为避免负面影响增大而倾向选择优生产。在环保绩效奖励方面,在考核系数与奖励金关系上,地方环保机构的考核系数与相对应的奖励金都呈负相关,地方政府对市级生态环境局的考核系数还与企业的奖励金呈负相关。在干扰系数与奖励金关系上,干扰系数与给予企业的奖励金呈正相关,地方政府对地方环保机构的干扰系数与奖励金存在负相关。在干扰成本与考核系数关系上,地方政府干扰成本与地方政府对市级生态环境局的考核系数呈正相关。综上所述,可以提高对环保机构的考核系数来促进理想稳定策略,也可以选择同时提高对环保机构的考核系数与奖励金来促进整个体制的理想决策更加稳定。奖励金与考核系数的提高可以使地方政府的干扰系数减小,致使干扰成本增大,有利于减轻地方政府的干扰影响,实现理想演化稳定状态。

拓展情景下,单单是政企合谋情况的发生便可促使驻市监测中心、市级生态环境局、地方政府的决策向“玩忽职守”型转变。三方都倾向合谋和分别倾向合谋时参数对于合谋成本的影响不同,因此对演化稳定策略的作用也不尽相同。当三方都倾向于合谋时,监测执法成本和严格程度、处罚金、对驻市监测中心的考核和奖励能发挥有效作用;当三方分别倾向合谋时,除上述措施外,增加地方政府干扰成本及干扰系数开始发挥积极作用。增加对市级生态环境局的考核系数和奖励金适合仅市级生态环境局倾向合谋的情况,在仅地方政府倾向合谋时却会产生反作用。

在地方政府方面,减轻地方政府的干预是需要解决的问题,垂直管理体制的实行已经有效降低了地方政府的干扰,因此要在中低水平干扰下实现理想状态,需给予环保机构更多的薪酬激励、软福利等有效保障。在地方环保机构方面,地方环保机构仍需要上级环保部门的有效督查,加大对环保机构环保履职考核系数、增加绩效奖励是现行阶段的一种有力措施。为合理规避政企合谋,及时把握地方政府及地方环保机构的工作动向尤为重要。盲目增加干扰成本、增加对市级生态环境局的考核系数和奖励有可能会取得适得其反的效果。