行政检查中的相对人配合义务设定的规范*

王奕涵，崔华勇

(1.香港大学 法律学院，中国 香港 999077；2.昭通学院 马克思主义学院，云南 昭通 657000)

刚性行政活动易侵犯公民权利所以受到较早的重视，柔性则得益于国家行政权力演化的方向，越来越多地受到重视。［注］姜明安.行政执法研究［M］.北京：北京大学出版社，2004 ：155；杨临宏.编纂中国特色行政法典的基本理念与路径选择［J］.学术探索，2022，(6)：91-97.作为二者间的过渡性行政行为，行政检查未能得到足够的重视。就学者所发表的专著来看，仅少数学者将行政检查作为单章进行探讨，如马怀德教授《行政法与行政诉讼法》和章剑生教授《现代行政法专题》。论文发表方面，近3年来将行政检查列为主要主题的期刊论文仅有5篇，并且研究方向主要局限于对养老机构的行政检查。较多对行政检查的研究集中在学位论文中，但过去10年也仅有15篇左右将行政检查列为主要主题，且多为硕士学位论文。可见期刊和专著中对行政检查制度的整体探讨较少，对行政检查中相对人配合义务的研究更是阙如。

目前我国对行政相对人配合义务之研究多借鉴自美国、德国和日本，并不能完全适应中国的特殊国情。在美国，根据宪法第四修正案，行政主体若想通过行政检查对行政相对人设定涉及限制隐私权、自由权等基本权利的配合义务，必须经过美国国会的授权，对公民基本权利的保护十分严格。在德国，因奉行严苛的成文法主义，任何行政主体进行行政检查时必须找到法典中对应的依据，否则将被视为违法。反观国内，行政检查相对人配合义务的设定较为随意，几乎没有相应的法律法规限制行政检查相对人的配合义务的范围、数量，也鲜有涉及行政检查的程序法性法律法规。故我国行政检查中行政相对人的配合义务的设定亟须体系化的立法规范，以维护行政相对人的合法权利并进一步提高行政效率。

一、行政检查中相对人配合义务的基本理论

(一)行政检查

如博登海默所言概念是解决法律问题必不可少的工具，［注］博登海默.法理学——法律哲学与法律形式［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2017：486.因此需要先明确相关概念以对研究范围进行限定。目前包含“行政检查”作为名称的行政法律法规仅有交通运输部《民用航空行政检查工作规则(2016)》和《广东省行政检查办法》两部，效力位阶都较低。其中，《广东省行政检查办法》是第一部对行政检查作明确定义的行政法律法规。学界对于行政检查的定义众说纷纭。王连昌教授认为行政检查是指“具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解的行为”［注］王连昌.行政法学［M］.北京：中国政法大学出版社，1999 ：184.。有学者认为行政检查是指“行政主体基于行政职权依法对公民、法人或其他组织是否遵守法律法规及规章等的情况进行了解的行为”［注］马怀德.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国法制出版社，2015：200.。结合以上，笔者认为行政检查指的是享有行政监督检查权或经过法律法规授权的行政主体，依法与行政相对人接触，目的是判断行政相对人是否遵守有关的法律、法规和规章，对行政决定是否认真执行。

(二)行政检查中行政相对人的配合义务

目前，美国、德国在内的国家均已在立法中明确了行政检查中相对人配合义务的范围和履行方式等。例如，《美国联邦行政程序法》规定行政相对人配合行政主体调查有关事实的义务必须由法律明确规定。同时，美国联邦宪法第五修正案规定，行政相对人在接受行政主体检查时，可以拒绝做出对自己不利的陈述。《德国联邦行政程序法》认为行政检查相对人配合义务之范围应当就是法律允许行政主体进行检查的范围。

国内部分学者认为行政相对人的配合义务是指作为检查对象的相对人，有接受、配合行政执法人员检查的义务。［注］宋雅芳.论行政调查中相对人协助义务的限度［J］.河南社会科学，2006，(5)：97-99.也有学者认为，在接受行政检查期间，行政相对人所履行的配合义务实质是一种举证责任。［注］韩思阳.行政调查中行政相对人的举证责任［J］.法学杂志，2018，39(05)：95-103.

明确行政检查中行政相对人的配合义务的内涵需要从多方面考虑。德国学者认为行政法上所指的义务是特定的主体在法律规定下针对特定事件的作为、不作为和容忍。［注］汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法(第1卷)［M］.高家伟，译.北京：商务印书馆2007：473.行政检查中行政相对人的配合义务必须是法定的。另一方面，有法律义务就应当有违反义务产生的法律责任。故违反行政检查中相对人配合义务需要承担相应的法律责任。

此外，无不履行义务的权利，也无不享有权利的义务是法律关系的基本逻辑。近代以来我国的行政法规中将义务几乎完全倾倒给了行政相对人，［注］莫于川，郭庆珠.论现代服务行政与服务行政法——以我国服务行政法律体系建构为重点［J］.法学杂志，2007，(2)：62-67.而对行政主体更多地是赋予权力。但只有当权利和义务对等地赋予行政检查中的各方主体上，才可以说其是适当的法律关系。

最后，行政相对人所被要求履行配合义务的目的必须是正当的。考虑到行政法的公法性质，这里所指的正当必然是为了维护社会公共利益。行政相对人因履行配合义务减损的合法权利是为维护公共利益这一更重要的法益所作出的让步。

综上，笔者认为行政检查中行政相对人的配合义务是指行政主体依职权对行政相对人的人身或财产进行检查时，［注］江必新，戢太雷.行政相对人协力义务的正当性及制度构建［J］.学习与实践，2021，(8)：24-34+2.行政相对人应当在法律规定的范围内容忍对其合法权利所造成的妨碍，以便行政主体了解行政相对人是否存在违反法律法规或可能导致公共利益受损的行为。相应地，行政相对人应当享有法律规定的权利。如果行政相对人拒绝履行法定的配合义务，须承担相应的法律责任。

(三)行政检查中相对人配合义务的类别

对行政检查的分类形式有多种：首先可以根据不同行政主体的职能作出分类。例如，税务部门进行税务检查，消防部门进行消防检查，海关部门进行海关检查等。特定领域的检查需要专业知识和技能，如食品药品监管部门会对食品和药品进行检查，需要对产品的质量、安全性等方面进行监测，这些操作必须由具备专业知识的人员进行。其次，可以根据检查对象进行区分，不同的行政主体依法可以对人、物、场所等不同对象进行行政检查。针对不同的检查对象，行政相对人的配合义务显然不同。再次，还可以根据行政主体对检查事项介入的时机进行分类，分为事前、事中和事后检查。目前，随着“放管服”政策的全面落实，已逐步减少事前检查这一类型。在实践中尽管针对同样的检查事项却常出现检查类型繁多混杂的情况。为此，更能说明行政检查实质的分类方式应从行政检查的形式入手。

需要明确的是，行政检查规定散布于大量的行政法律法规中，由于没有统一的术语导致大量检查形式虽名称不尽相同，但实质却并无二致。参考《广东省行政检查办法》，可大致分为听取说明、查阅相关资料、自查报告、组织实地勘查、技术监测手段、技术鉴定、询问有关人员7类。学界对行政检查包括审查、调查、检查、听取汇报、统计、责令提供必要的资料、凭证6种形式［注］杨解君.行政法学［M］.北京：中国方正出版社，2002：373-374.一说较为认可。还有学者认为有调卷审查、实地监督检查、登记和统计、送达违法通知书 4 种。［注］应松年.行政法与行政诉讼法［M］.北京：法律出版社，2009：263.取共性部分，可知听取说明、责令自查、实地勘察和登记4类应用较为广泛。

首先，听取说明指行政主体可以要求相对人提供相关说明和解释，以了解其行为是否合法合规。相对人的义务是配合并提供准确的说明。举例来说，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政主体在行政处罚前应当听取当事人的陈述和申辩意见。例如，当交通管理部门对一名驾驶员涉嫌违反交通规则进行调查时，可以要求该驾驶员提供关于违规行为的相关说明和解释。

其次，责令自查指行政主体可以要求相对人自行检查其行为是否符合法律法规的要求，并要求其作出整改，提交整改报告。行政主体在此情况下的权力是责令相对人自查和整改，相对人的义务是按要求进行自查和整改。举例来说，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条规定，食品监管部门可以责令食品生产经营者自查其产品是否符合食品安全标准，并采取相应措施进行整改。例如，当食品监管部门发现某家餐饮企业存在食品安全隐患时，可以责令该企业自查并整改相关问题。

再次，实地检查是指行政主体可以亲自前往相对人的经营场所或其他相关地点进行检查，以核实其行为是否合法合规。相对人的义务是配合并提供必要的协助，如介绍场地和相应设施功能。例如，根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定，环境保护部门可以实地检查涉及环境保护的企业或单位，以核实其是否符合环境保护要求。

最后，登记也是一种常见的形式，目的是为了确保特定主体的合法性、合规性以及监管的需要。通过登记，政府部门可以了解特定主体的基本情况、活动范围、经营状况等信息，便于行政监管、统计分析和资源分配。例如，《土地管理法》第十一条规定用于建设项目的土地，应当按照国家有关规定，依法办理土地使用权登记手续。土地使用权登记应当真实、准确地记录土地权属状况和使用状况。

概而言之，尽管存在不同的行政检查形式，但研究行政检查制度的完善可以从共性的角度出发，探讨如何提升行政检查的透明度、公正性、合法性、保护合法权益、效率和便利性，以及建立有效的监督和问责机制，达到维护行政相对人的合法权利的目的。

二、规范行政检查中行政相对人配合义务的必要性

(一)行政检查配合义务的设定涉及的公民基本权利

公民的基本权利，是《中华人民共和国宪法》赋予公民在人身、政治、经济和文化各方面的权利与自由。行政相对人接受行政检查时，不可避免地需要配合行政主体进行调查取证等工作。如果行政主体对设定配合义务的权力滥用，就可能会侵犯相对人的基本权利。基本权利作为国家权力配置的消极规范，要求在机关设置与权力配置上，应将其作为考量因素，避免国家机构及其职权的设置，直接导致损害基本权利的后果。［注］张翔，赖伟能.基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例［J］.法律科学(西北政法大学学报)，2017，(6)：30-40.

例如，在延安黄碟案中，当地派出所根据《关于严禁淫秽物品的规定》对张某夫妇的住所进行了强制行政检查。执法人员未事先通知涉案相对人，也未按照行政程序相关规定出示检查证明。因此，张某在警察收缴其光碟机等财产时拒不履行配合义务，做出了反抗行为，被警方以涉嫌妨害公务罪刑事拘留。［注］姚晓茹，刘建华 .从延安“黄碟案”看公权力与私权利的行使界限［J］.辽宁师范大学学报(社会科学版)，2007(5)：30-32.根据我国宪法的规定，任何行政法规或者地方性法规都不得对搜查或者侵入公民住宅的条件和程序作出规定。本案实质上是由警察所行使的公权力强行侵犯了立宪主义所极力保护的最为核心的本质构成部分。［注］林来梵.延安黄碟案引发的法学思考［J］.法学家，2003，(3)：10-11.警方无论根据任何法律法规都不应贸然闯入相对人的住宅中，对于基本权利的限制，必须严格遵照宪法中的有关规定。

(二)规范配合义务是限制行政主体权力的要求

有职需确权，确权需明责，否则无力履职尽责。［注］魏增.论行政监察法中的检查制度和调查制度——兼论行政检查和行政调查的研究形式与思路的拓展［J］.行政法学研究，2011，(4)：102-108.只有当行政检查过程根据立法和行政检查标准执行，才能避免行政主体的随意性和选择性执法。［注］Thomas R.Myers.Administrative Inspection from Above：Dow Chemical Co.v.United States［J］.U.CIN.L.REV.，1987，(56)：361.针对该情况，应从3方面分析：

其一，行政主体对行政相对人进行行政检查时，存在其他非维护公共利益之目的，为行政相对人设定额外的配合义务。例如，城市管理执法部门在执行行政检查职责的过程中，以行政检查的形式为行政相对人设定不合规的配合义务，对当事人进行虚假检查，要求相对人为其输送利益。否则就对其进行反复检查、重复设定配合义务，干扰正常经营活动。行政主体必须遵循法律规定，正确行使职权，严格依照程序进行行政检查，保证行政检查的公正性和合法性，维护当事人的合法权益。同时，上级部门也应对行政主体违反法律规定谋取个人利益的行为进行严厉打击，以维护行政检查的职责和行政主体的权威性。

其二，由于缺乏明确的行政相对人配合义务规范，行政主体在进行行政检查过程中根据刻板印象随意对相对人增加或免除义务。实践中，部分行政主体的检查人员如果与行政相对人存在人情关系或利益关系，容易对相对人进行袒护、“行方便”。而对某些存在负面刻板印象的行业、个人，行政主体则会将行政检查的执法尺度变化得较为严苛，为相对人设定更高标准的配合义务。税务检查较为典型。税务检查是指税务部门依法对纳税人的税务情况进行检查和核实的权力。税务从业人员在积累了丰富的经验后，主动行使税务职权可以显著地促进对违法行为的发现。然而，这种公权发挥的方式可能带来不公平对待或道德风险，并且可能导致滥用职权和税务腐败的问题。［注］徐健，王广辉.税务检查制度的公权和私权的平衡——兼论《税收征管法》第四章的修改［J］.河南社会科学，2021，(11)：76-83.一定原因在于税务执法人员长时间的执业过程中，会对部分行业、个人产生或好或坏的固有印象，从而影响执法时的裁判尺度。

最后，实践中行政主体可能会就同一检查事由对行政相对人反复设定配合义务。行政检查程序往往只规定最低检查次数以保持其主动性，却不对最大次数进行规范。同一部门就同一检查事项进行多次检查，或多部门就同一检查事项对相对人进行重复、无必要检查的情况时有发生。例如，卫生部门和市场监管部门反复针对餐饮卫生一事，要求食品相关行业的相对人配合其进行抽检、采样。未来要通过取消、整合、转为非现场检查等方式，压减重复或不必要检查事项，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。［注］曹鎏.“放管服”改革背景下行政检查监管目标实现研究［J］.中共中央党校(国家行政学院)学报，2020，(3)：126-132.同时，应推行各行政主体联合执法相关政策文件，鼓励合并检查、联合检查。

三、行政检查中行政相对人配合义务制度存在的问题

(一)行政相对人配合义务与享有权利不平衡

1.配合义务设定的不当

第一，配合义务的设定将实现检查权作为主要目的。理想的法治形态下，行政相对人的配合义务应当在一定程度上与行政主体的权利呈现对应关系，而行政相对人自身的权利与义务应当呈完整的对照关系。是故在实现行政检查权的过程中，行政主体也应承担一定的义务，与行政相对人的权利形成对应关系。

第二，配合义务的设定所保护的不是真正的公共利益，而是范围内相关利益人的经济利益。在一些工商行政管理法律法规中，部分行政检查的目的是保护商业秘密等商业利益。如果允许部分法律法规针对经济利益授权行政主体对相对人设定配合义务，是否意味着经济利益的重要性在我国可以等同于社会利益？显然是不成立的。即使在改革开放后，也强调要优先保护社会利益。因此，即使需要为了保护经济利益对相对人设定配合义务，也至少应是在穷尽了其他一切形式的前提下。

第三，配合义务的设定以近期的政策为导向，将政府文件奉若圭臬，把法律法规、两高的司法解释置于二线。我国宪法规定，国家意志的表达应当是通过立法活动进行的。因此，政策的实施不应当直接作为立法的导向，否则将本末倒置。

2.对应的权利未被明确

保护一项权利或者限制某项权利，首先要判断这项权利的类型。不同类型的权利则往往需要不同的保障方式，也有不同的限制方式。［注］林来梵.宪法学讲义［M］.北京：法律出版社，2010：195-200.目前的立法和司法中，行政相对人配合义务所对应的权利无论类型还是内容均未明确。主要原因是由于成文法习惯和公共利益优先观念的影响。长期以来，我国不存在普通法系中自然正义的理念，立法的过程往往会更强调行政管理目的，轻视对相对人权利的保护，导致相对人权利与义务调控失衡。例如，在山东省济宁市中级人民法院(2016)鲁 08 行终 230 号一案中，邓氏夫妇因在街道摆摊堆放杂物的问题与拳铺镇政府行政检查人员发生了冲突，过程中邓某使用自己的手机对镇政府执法人员的执法过程进行了摄像，遭到了检查人员的强硬抢夺，要求其删除相关视频资料，并造成其受伤。在行政检查有关的行政法律法规中，未有任何一款禁止行政相对人对行政检查过程进行记录，秉承法无禁止皆可为的原则，邓某的行为完全合法。但为了更好地保护相对人的合法权益，法律应该主动明确相对人在履行配合义务中所享有的权利，仅靠消极的认定不仅不利于保护相对人权利，也使得行政主体的权力难以得到有效限制。

此外，如著名公法学家莱翁·狄骥［注］莱昂·狄骥.公法的变迁［M］.郑戈，译.北京：中国法制出版社，2010.所主张的公共服务理论所言，在传统的行政法理论中，国家行政系统仅存在两个目标：第一，维护国家和社会的秩序；第二，预防社会性危害。无需具体考虑公民作为个体的权利与义务。他们认为行政相对人不应被视为一个权利主体，仅应被视为一个义务主体，其配合义务所对应的权利应当是行政主体的行政权。即使相对人在行政法治中享有权利，也应以其被法律所赋予明确的义务为前提。这类行政法理论显然是在淡化公民的合法权利，强调行政相对人的容忍义务、配合义务。立法中的反映便是无法找到与相对人配合义务所对应的权利。

随着我国权利本位观念的不断发展，行政相对人的权利应当与行政主体的义务形成一定的关系。一方当事人的权利规范是另一方当事人的义务性规范，［注］江必新.论软法效力——兼论法律效力之本源［J］.中外法学，2011，(6)：1163-1170.否则相对人将成为只负担义务而不享有权利的一方。

(二)行政相对人配合义务范畴不明确或不适当

1.行政相对人配合义务缺少比例原则的应用

行政机关所采用的行政检查手段应该符合实质法治的基本要求。［注］曹鎏.“放管服”改革背景下行政检查监管目标实现研究［J］.中共中央党校(国家行政学院)学报，2020，(3)：126-132.行政相对人所设定的义务必须是在保护公共利益的前提下，尽可能地不妨碍相对人合法权利的实现。否则不仅会造成行政成本的增加，导致行政主体权力过大，也会加重相对人的配合义务和抵触情绪。为此，需要在法律中应用比例原则。

比例原则广泛地适用于行政行为合理性的审查，它是保护公民基本权利的重要形式。［注］Dobrinka Taskovska.On Historical and Theoretical Origins of the Proportionality Principle - A Contribution towards a Prospective Comprehensive Debate on Proportionality［J］.Iustinianus Primus L.REV.，2012，(3)：1.比例原则的内涵包括妥当性原则、必要性原则和法益相称原则，要求行政主体在达到维护公共利益的同时应极力避免需维护公共利益对相对人设定的配合义务小于相对人实际被设定的配合义务的情况出现。一个公权力的行使，以达到目的为已足，不可过度侵及人民权利。［注］陈新民.行政法学总论［M］.台北：三民书局，2005：62.为保护相对人的合法权益，法律在规定行政主体的职权范围时需要遵守比例原则，行政检查范围须是合理的，允许设定的配合义务须是适量的。

2.行政相对人配合义务的设定缺乏主体规范性

行政主体履行职责、获取违反行政法律法规情报最主要的方式之一就是行政检查。情报是燃料，没有它，行政机器就无法发动。［注］伯纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳袁，译.北京：群众出版社，1986：82.因此，不同层级的政府和部门的法规对行政相对人设定了大量的配合义务，它们大都会减损行政相对人的合法权利。所以设定相对人配合义务应做到慎重与限制，否则将对行政相对人造成极大的负担并降低行政效率。例如，在2017年出现的成都、合肥等地机场根据所谓“内部文件”的规定，要求对乘机旅客的证件进行核实，对持有护照的旅客不予办理乘机手续。这些内部文件与其上位法《民用航空安全检查规则》中有关规定存在冲突，但却仍然实施了数月之久，直到部分旅客举报到媒体后才引发社会关注。如此不审慎且随意的设定相对人配合义务，切实损害了相对人的合法权利，并且对公共秩序和公共利益的维护未起到积极作用。

我国现行法律法规缺乏类似日本法中依据行政检查是否强制要求行政相对人履行义务，将行政检查划分为强制性和非强制性的制度。［注］盐野宏.行政法［M］.杨建顺，译.北京：法律出版社，1999：185.强制性行政检查因要求强制履行配合义务，更大程度地影响相对人的合法利益，需要更强有力的监管。对于行政检查中相对人配合义务的种类我国也不作划分，缺乏宏观层面的行政检查规范。

另外，涉及公民基本权利的配合义务需要更为审慎的设定，应当遵循法律保留原则。实践中，我国立法机关几乎将设定相对人配合义务的权力完全下放给了行政主体，只要在其行政职权范围内就可以任意地对行政检查设定配合义务，无论这个义务是否强制，又是否涉及公民基本权利。

(三)行政相对人配合义务的履行缺少程序保障

1.行政检查程序性规定的缺失

清末著名法学家沈家本曾指出：“刑律不善不足以害良民，刑事诉讼律不备，即良民亦罹其害。”［注］沈家本，伍廷芳.复奏御史刘彭年奏请停止刑讯详加详慎折［A］.丁贤俊，喻作凤．伍廷芳集(上册)．北京：中华书局，1993：269.深刻地解释了刑事诉讼法的目的在于保护每一个公民不受公权的肆意侵犯，若刑事诉讼法得不到完善，其造成的消极影响与刑法的不完善相比将有过之而无不及。与刑事诉讼法相类似，行政程序法的缺失将会对公民的合法权利造成侵害。当下，我国行政检查的有关程序规定分布于零散的法律、行政法规、部门规章之中，并且与实体规定难以区分。在单独将行政程序法成章规范的法律法规中，通常也仅包含5到7条内容。

在涉及行政检查的程序规范中，多数内容集中在传统的现场检查程序规定之中。［注］参见《污染源自动监控设施现场监督检查办法》《国家级自然保护区监督检查办法》《民用航空行政检查工作规则》等。有学者认为现场行政检查基本程序一般应当包括表明身份、说明理由、公开检查、提取证据、告知权利等。［注］朱维究.中国行政法概要［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：148-149.较典型的因缺乏相关程序性规定导致行政相对人在履行配合义务中进一步处于不利地位的情况有：检查人员进行人身检查、居所检查不出示执法证件证明合法身份、拒绝行政相对人作陈述、拒绝听取行政相对人意见等，使得行政主体几乎可以在其职权内无限制地要求行政相对人履行配合义务。

得益于信息网络和电子技术的高速发展，行政主体越来越普遍地采用技术手段进行非现场检查，通过数据互通共享的平台来支持。然而，目前存在的问题是缺乏对行政主体行使这类权力过程以及保护行政相对人权利的规范。

2.行政检查主体缺乏程序意识，有法不依

程序正当，是行政主体行使行政职权、坚持依法行政的基本程序要求。［注］郭修江.完善行政复议法充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用［J］.中国司法，2022，(2)：67-70.但司法实践中行政主体常存在罔顾行政程序法，只执行实体法内容的情况。例如，《行政处罚法》第五十五条规定“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”在(2015)吕行终字第 8 号的案件［注］张某诉汾阳市公安局强制入室检查案，吕梁市中级人民法院行政判决书(2015)吕行终字第 8 号。中，汾阳市公安局民警在没有主动出示有关证件，并未作笔录的情况下，突击对行政相对人位于西门新村的住所进行了检查，侵犯了宪法所保护的公民基本权利和相对人的程序权利。再如 (2008)二中行终字第399号“李方平不服北京铁路公安局北京公安处行政检查案”。李方平在北京西站购票时，被铁警要求进行身份证查验，但铁警拒绝提供相关身份证明，身为律师的李方平认为该检查行为程序违法，拒绝配合警方履行义务，但警方仍强制要求其接受身份查验。

(四)行政相对人配合义务的履行欠缺积极性

司法实践过程中，行政相对人往往不愿积极主动地配合行政主体履行其配合义务。主要有以下原因：

第一，过去行政主体秉持管理主义对行政相对人执法，通常以强硬的态度要求行政相对人履行配合义务，行政相对人的意志未能得到充分考虑。由于行政相对人缺少表达意志的空间，所以其与行政主体之间的对立冲突并未在程序中获得消解，而只是被暂时掩盖起来。［注］喻少如.合作行政背景下行政程序的变革与走向［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2017，(2)：111-120.结果是，尽管行政相对人不能以强力对抗行政主体，但可以消极地履行配合义务。

第二，行政相对人通常无法了解自己履行配合义务所享有的权利，或根本没有相应的权利，故其认知里只有沉重的义务和负担。

第三，行政相对人违反行政检查配合义务，往往也没有需要必然承担的责任，我国行政检查立法中对相对人的规定多数局限于对行为模式的规范。法律的力量在于惩罚，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责。［注］吉米·边沁.立法理论［M］.李贵方，译.北京：中国人民公安大学出版社，2004：186.我国行政法律对行政相对人配合义务的表述多是相对人“应该”履行何种义务却没有不履行义务的责任。尽管行政主体可以请求公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条论处，但我国的行政检查规定十分繁杂，如此会严重增加公安机关的负担，并非解决该问题的理想路径。

四、行政检查中行政相对人配合义务制度的完善

为进一步保障公民的基本权利，维护公共利益和提高行政效率，行政检查配合义务应该受到更为严格的限制和保障。立法应明确规定行政主体的检查权限、检查程序、配合义务的种类、对应权利的内容、违反义务需承担的责任等，确保行政检查的合理性和必要性。同时，也应该建立对行政主体的监督机制和申诉机制，使行政相对人有权利对检查过程中的不当行为进行申诉和维权，避免权力的滥用和执法的不公。

(一)明确行政相对人履行配合义务所对应的权利

如果把权利作为数轴的正侧，把义务作为数轴的负侧，则权利每延展一个刻度，义务必向另一方向延展相同的刻度，权利的绝对值总是等同于义务的绝对值。［注］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社，2005：11.每一个公民所负担的权利与义务都应该在总量上对等，这是社会公平与正义的重要体现。若权利与义务之间的平衡被破坏，将会出现一部分只享有权利而不履行义务的特权阶级，而其不履行的义务势必会由其他人履行，成为被剥削的对象。因此，法律应当明确履行配合义务的行政相对人同时享有何种权利。

1.受平等对待权

平等权是宪法所规定的公民基本权利之一。这要求在行政检查中，当行政主体就同一事项检查行政相对人是否违法时，需做到对行政相对人一视同仁，同等地适用法律，同等地设定配合义务。

2.陈述、申辩权

如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，那么为了取得社会的平衡，一方面必须让政治充分反映民众的意愿，另一方面在法的体系中应该最大限度地尊重个人的主体性，使他们能够与过分膨胀的权力相抗衡。［注］棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度［M］.王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，2004：330.因此，行政相对人应当享有陈述、申辩的权利，对于行政检查中可能会对自己合法权利造成消极影响的决定提出异议，不论涉及内容是实体性的还是程序性的。保障行政相对人的陈述和申辩权利，不但是对行政相对人合法利益保护的重大利好，也是提高行政效率和廉洁性的重要途径，以此促进检查相对人履行配合义务的主动性。

3.抵制违法检查权

行政检查之目的是维护公共利益，作为行政主体自然要在行使职权的过程中严格遵守法律规定。为落实这一要求，应明确行政相对人享有当行政主体在行政检查中滥用职权、不公平对待相对人时，对该行政主体质疑以及要求行政主体依法行使职权的权利。若行政主体依然违反法律，不论是实体法律还是程序法律，进行行政检查，行政相对人可以拒绝接受检查且不承担责任。

4.救济权

缺乏救济的权力不仅是不完整的，也是对行政相对人权利的侵犯，因为它无视公民申辩、申诉或诉讼的权利，是不公平正义的。［注］蒋飞.行政应急权——应对突发事件的“双刃剑”［J］.法制与社会，2010，(13)：58.当行政相对人遭受程序违法或实体违法的行政检查，被强制要求履行法律范围外的配合义务时，行政相对人应自动享有行政救济权，这是我国宪法所保障的公民权利。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”2004年最高人民法院下发通知，要求规范行政诉讼的案由。其中，明确地将行政检查作为了一类单独的可诉案件。但部分法院至今仍不受理该类行政诉讼案件。因此，未来行政检查的救济通道应当被法律明确保障，以便增强行政相对人和行政主体的法律意识，维护相对人的合法利益。

(二)规范行政相对人配合义务的设定

行政检查的方式多种多样，立法可谓五花八门。在执法层面导致行政主体常常因为无法恰当地理解法律而对行政相对人设定如不符合比例原则的配合义务。为规范行政检查权的行使、保护相对人合法权益，对已经相对固定的类型化的行政检查方式尽可能法律化、规范化是十分必要和迫切的。［注］应松年.当代中国行政法(上卷)［M］.北京：中国法制出版社，2005：822.尤其是对于那些可能直接侵害行政相对人基本权利的检查权，立法应当对其作出明确规定，并应用法律保留原则。

1.区分行政相对人配合义务的种类

为将保护行政相对人的合法利益落实到行政执法的层面，可学习日本在行政检查方面的相关规定：根据行政主体对相对人设定的配合义务是否强制，将行政检查分为强制行政检查和任意行政检查。实践中，往往强制的配合义务更容易侵害相对人合法利益，更需关注，需应用法律保留原则。

(1)强制性配合义务与法律保留的应用

通常，强制性行政检查直接针对公民的基本权利设定配合、容忍义务，这些检查往往会在现场即时进行，相对人没有拒绝的权利。由于我国行政程序法尚不完善，即使合法权益遭受了侵害也难以申诉。因此任何因行政检查所设定的强制性配合义务，法律都应有明确的授权和限制，并且对检查方式和检查内容也应由法律进行严格的规范。实践中，可以采取完全列举的形式加以规范。

此外，由于没有统一的行政检查规范，部分地方和部门内部规范大量的授权行政主体可以设定限制相对人基本权利的配合义务。因此，立法应明确下位法允许授权行政主体设定的强制性配合义务的类型、内容，并且这些规定应该在执法层面得到严格落实，否则执法人员应当承担相应责任。

(2)任意性配合义务与相对人的拒绝权

目前我国法律并未对行政相对人是否享有检查豁免有明确规定。我国法律曾秉持行政权优位性的理念，该理论认为如果行政检查权与行政相对人的权利发生冲突，行政检查权要优先于行政相对人的权利。［注］关保英.论行政法中行政权力的维度［J］.东形式学，2011，(6)：3-25.随着法治的进步，我国可以首先在对公共利益产生不良影响较小的行政检查事项中逐步引入行政相对人的拒绝权。相比之下，不得强迫自证其罪原则是美国行政检查的根本原则之一，［注］李莉.英、美、法三国行政检查制度的比较研究［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2010，(4)：145-147.并不区分行政检查的强制性，以及其检查的事项可能对公共利益造成的影响。无差别地引入不得自证其罪原则会有损行政效率，但现阶段在将行政检查和相对人配合义务作出分类后，可以有限制地确立相对人的拒绝权。这是保证行政效率和保护相对人合法利益的平衡性要求。况且，如果法律不能明确行政相对人享有对部分配合义务履行的拒绝权，将行政检查划分为强制类与任意类就失去了执法层面的操作性。

2.限制行政相对人配合义务的数量、内容

比例原则要求行政主体在采取行政措施时应当审慎地衡量手段与目的的匹配性。［注］王静.比例原则在行政实践中的适用［J］.财经法学，2017，(5)：19-30.从本质上来看，比例原则追求行政权对行政相对人权益的合理保护。［注］黄学贤，杨红.我国行政法中比例原则的理论研究与实践发展［J］.财经法学，2017，(5)：5-18+40.故在行政检查的立法和执行过程中需要考虑行政相对人可能对公共利益造成的损害是否与其负担的配合义务在数量上成合适的比例。

在行政人员执行行政检查时，存在尽管符合合法性原则，但却不充分考虑执法成本与执法目的比例关系的情况。行政主体在行政检查的过程中应当在能够达成行政目的的前提下，为行政相对人设定最小的配合义务。

例如，在公共场合设立检查站不以特定的行政法律法规所规定的事项为检查事由，而以抽象的公共安全为由，对不特定的相对人设定配合义务，就不符合比例原则的要求。以北京为例，陆路交通进京需要经过专门的检查站，这些检查站每年所查获的犯罪人员、行政违法人员所占比例不到总数的0.057%.［注］首都巡警外围防线升级满周年打击涉毒违法犯罪成效显著［EB/OL］.搜狐警法，http:// police.news.sohu.com/20160803/n462457892.shtml.在北京有重大活动期间，这类检查更是会造成严重的拥挤。行政相对人的隐私权和人身自由权所受的限制远大于这些检查站所维护的公共利益。为符合比例原则的法律精神，行政主体应考虑在保证正常开展执法活动的前提下，仅对部分社会危害性极大的犯罪、违法行为对针对性区域展开检查。把握好对行政相对人设定配合义务的数量和内容，才能更好地实现行政检查的法律意义。

(三)完善行政相对人履行配合义务的程序性规范

1.规范行政检查设定相对人义务的启动程序

(1)规范设定行政相对人配合义务的主体

令状主义主张每一次行政检查的发生，对行政相对人设定配合义务，都需要法官的授权，形式上表现为令状。目前德国、美国和英国在行政检查中仍然采取严格的令状主义，只有受到法官明确授权的行政主体才能对行政相对人设定配合义务。［注］Frederick C.II Riester，Robert S.McMillen.Administrative Inspection Procedures under the Fourth Amendment - Administrative Probable Cause［J］.ALB.L.REV.，1967，(32)：155.世界范围内令状主义的广泛应用可见规范配合义务设定的主体是行政检查程序中必要的。

笔者认为在行政检查程序法中规范启动行政检查的主体是亟须的，但我国行政与司法的关系不同于西方，直接不加区分地将设定行政相对人配合义务之决定权完全移交给司法机关未必能取得良好的效果。中国法院在人、财政等方面受制于同级党政，［注］季卫东.司法体制改革的关键［J］.东形式学，2014，(5)：110-114.近年来全面依法治国方针的提出，使得这种情况有了明显的缓和，但制度的惯性影响仍然存在。另一方面，在我国一线的行政执行人员如人民警察、市场监管人员等往往比法院人员更加悉知案情和行业内的相关情报。

取而代之的是应当在行政检查程序中设立检查证制度。没有相应的检查证，行政主体就不是对行政相对人设定配合义务的适格主体。检查证制度可以很好地胜任书面记录和警示执法人员审慎设立配合义务的功能。目前我国行政检查证制度已在部分场景下有了实际应用。若公安机关希望对行政相对人开展行政检查，首先需要在有关网站进行备案、申报，特别是需要注明行政相对人的信息、检查的场所和时间、检查的缘由。尔后应由县级以上公安机关审查上述申请，决定是否对行政相对人开展行政检查。未来在行政检查程序中，应在现有的申请表、通知书等形式的基础上完善并发展，设计统一的行政检查证，尽可能采用书面形式对行政检查的必要事项做好记录，并告知行政相对人须承担的配合义务以及享有的权利。书面记录的行政检查证将更有利于错案追究，使行政执法人员在执法中严格遵守法律。错案追究制度的保障，办案责任溯及检查的决定主体，如此执法者将慎重行事。［注］参见《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第5条 ，中华人民共和国中央人民政府，https://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5067924.htm.

(2)规范设定行政相对人配合义务的条件

行政检查程序应规定明确的法定事由作为启动条件。尽管每个经法律授权的行政主体都具有行政检查权，但并不意味其拥有对所有事项的检查权。如果行政主体进行越权检查或未经授权的检查，是违反行政程序的行为，应当承担法律责任。

行政检查程序的启动条件应当符合法律的明确规定，包括形式要件和实质要件。［注］杨伟东.行政程序违法的法律后果及其责任［J］.政法论坛，2005，(25)：96-101.形式要件指行政检查程序的合法性，表现为行政主体若要对行政相对人设定配合义务就应严格遵守行政程序法。实质要件指的是行政检查的启动应当符合行政程序法的相应要求。在我国，行政检查可以归为具体的行政行为，其具有对行政相对人权利和义务产生直接变动的功能。应该将设定相对人配合义务纳入行政监督的范畴，如此能更好地做到维护公共利益的同时保护相对人的个人利益。

2.强化对行政主体违反行政程序的监督

对于违反行政检查程序的行政主体，须设立配套制度进行监督，只有权责一致才能使得行政主体真正地将其抽象价值转变为利于社会的公共价值。

追究行政检查主体违反行政程序的责任，需要明确追究行政主体主管人员责任的法定情形。为此，立法应当明确以下两个方面：

第一，谁决定，谁担当。这是指在行政主体内部，哪一个主管人员决定对行政相对人进行违反程序法的检查，就应当承担相应的法律责任。尽管有时直接对行政相对人进行行政检查的并非决定人本人，但行政检查行为与他们密切相关，即使进入到行政检查的执法过程中，他们仍然有权利干预行政检查的进程。故应当由作出决定的负责人承担违反程序法的相应责任。只有强制而明确地规制行政检查机关负责人的法律责任，才能规范行政检查活动以保护行政相对人的合法权利。［注］王锡锌.行政程序法理念与制度研究［M］.北京：中国民主法制出版社，2007：382.

第二，谁实施，谁担当。对直接在行政检查中为行政相对人设定违反程序配合义务的执行人，视情况需要与决定者承担连带责任。尽管执行人是因为行政检查决定人之意志执行行政检查的，但不可否认其是与行政检查最密切相关的人员，任何对行政相对人合法权益造成的损害行政执行人都将直接见证。但在对行政检查执行人追责时，应当结合其主观意志和客观行为综合研判。毕竟作为行政主体的内部人员，其受制于比其位阶更高人员的意志，如上述的行政检查决定人。若执行人主观上并无违反行政检查程序的意念，客观上也尽可能地减小行政检查对行政相对人的侵害，仅是在执行行政检查决定人的意志，应从轻或减轻处罚。

(四)完善行政相对人不履行配合义务的法律效果

我国行政检查制度中往往只存在对行为模式的规范，只设定行政相对人之配合义务而不规定违反义务所承担的责任。这样的制度模式不利于行政相对人积极地履行配合义务。规定法律责任不仅有利于行政权的实现，还意味着义务的合理化。［注］杨建顺.新时代行政法学的使命——人权保障、法治行政与政治文明［J］.上海政法学院学报，2019，(3)：24-38.只有当义务具有相应的不履行后的法律责任，才能称其为真正的义务，行政检查也才真正地具有法律上的强制性。部分立法中已率先作出了规定，如《民用航空安全检查规则》第4条：“进入民用运输机场控制区的旅客及其行李物品、航空货物、航空邮件应当接受安全检查。拒绝接受安全检查的，不得进入民用运输机场控制区。国务院规定免检的除外。”否则，行政检查就不能被视为真正的具体行政行为，而只是一种依附于其他行政行为的手段和工具。

另外，相对人拒绝接受行政检查应当根据行政检查不同的强制性程度规定不同的法律后果。如果行政相对人仅是拒绝履行前述的任意性配合义务，则行政主体不应对其进行处罚或者将该检查转换为强制检查。如果行政相对人拒绝履行强制性配合义务，则立法应允许行政主体对行政相对人采取措施，在法律授权范围内对其进行强制检查，并给予相应的行政处罚等。须指出，行政主体在对行政相对人设定强制的配合义务前应告知行政相对人其拒绝履行配合义务的法律后果，这是程序正义的需求，也是提高相对人配合积极性和行政效率的要求。