基于三维政策框架的粤港澳大湾区生物医药产业优化分析

黄颖，谭清立，李勇杰

（1.广东药科大学医药商学院，广东 中山 528400；2广东药科大学健康学院，广东 广州 510315）

生物医药产业是关系国计民生的知识密集型、技术密集型的新工业[1]。党的十九大报告强调要坚定实施创新驱动发展战略，力图推动国家核心竞争力的提升[2]。国家“十四五”规划致力于把生物经济加速打造成为继信息经济后的重要新经济形态。粤港澳大湾区是改革开放的先行地区，以得天独厚的地理位置、自然资源等各优势，拥有全国领先的经济水平，使得生物医药产业等创新型产业得以长足发展[3]。粤港澳大湾区生物医药产业发展起步较早，生物医药企业数量多，具备完整的产业链和较为成熟的生物医药产业园区，如广州国际生物岛、深圳国际生物谷等，聚集了百济神州、赛默飞等国内外知名创新型企业，形成了囊括生物制药等多领域的多个健康医药产业集群。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确了粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位，给予生物医药产业发展有力的政策扶持[4-5]。粤港澳大湾区的多重政策支持，有利生物医药产业发展，但其科技沉淀与国内外先进的生物医药产业园区比较，仍存在一定差距[6-7]。

生物医药产业的发展问题是学界及政府、国家层面普遍关注的焦点问题，但目前仍缺乏区域内相关城市生物医药产业竞争力水平的政策视角全域性对比。本研究基于政策工具视角，立足粤港澳大湾区发展战略，全面剖析粤港澳大湾区生物医药产业政策顶层设计现状，为完善生物医药相关政策提供理论借鉴，针对粤港澳大湾区在生物医药产业政策使用分布不均匀、协调性不足的问题，进一步深化顶层设计规划建设，探索可行的生物医药产业政策优化路径，以期改进生物医药产业发展模式和突破产业发展瓶颈。

1 粤港澳大湾区9市生物医药产业政策数据来源与分析框架

采取三维政策分析框架对粤港澳大湾区生物医药产业进行的系统研究，可从多个维度横向对比分析和揭示现行政策存在的问题。此前，已有学者使用质性研究的方式，基于政策工具、政策导向和产业价值链的三维分析框架对产业进行量化分析[8]。同时，立体式三维分析法也被应用于评估国内生物产业园区创新政策，其通过对政策进行切实解读分析，为各阶段产业园区政策的制定提供参考依据[9]。有研究指出，“十三五”时期是生物医药产业的跃升期[10]，2020 年作为“十三五”时期至“十四五”时期的过渡之年，是重要的时间节点；而2021年则是“十四五”时期的开局之年，生物医药产业至此加速创新升级，生物医药经济高质量发展。故本研究选取粤港澳大湾区内9 个城市于2020 年1 月—2022 年11 月发布的生物医药产业相关政策，以“生物医药”为关键词在9市政府网站进行全文检索，并对所得政策文本进行筛选，整理出生物医药产业相关的规划、条例、方案等政策文件，共计129 份政策文件作为分析对象。

粤港澳大湾区9市各自发布的地方层面政策作为中央或省部级的生物医药产业政策具体部署与落实，兼具可行性与产业发展参考价值。构建粤港澳大湾区9 市生物医药产业政策的三维分析框架：把基本政策工具作为X 维度，生物医药产业建设主体作为Y维度，生物医药产业活动环节作为Z维度。政府针对不同的生物医药产业建设主体在产业各活动环节中使用的政策工具类型以X-Y-Z 轴表示（图1），每个维度中各自含有3个分析层次。

图1 生物医药产业三维政策分析框架图Figure 1 3D policy analysis framework of biomedical industry

1.1 基本政策工具维度（X维度）

政策工具意为政策在付诸实际行动后，为解决政策问题、达成政策目标而使用的各种具有可行性的手段和策略。自政策工具广泛应用以来，其被不同学者提出了不同分类[11-12]。本研究基于政策工具类型的经典分类，参考Rothwell和Zegveld[13]的政策工具框架把基本政策工具分为供给型、需求型和环境型3 类。对于生物医药产业而言，供给型政策工具表现为政策对产业的直接推动作用，需求型政策工具表现为政府通过政策稳定或刺激产业需求，环境型政策工具表现为政策对产业环境的改善调整，其作用效果如图2、表1所示。

表1 生物医药产业政策工具效用Table 1 Effectiveness of policy tools for biomedical industry

图2 政策工具对生物医药产业的作用示意图Figure 2 The effect of policy instruments on the biomedical industry

1.2 生物医药产业建设主体维度（Y维度）

生物医药产业的建设与发展需要政府部门市场监督管理到位、企业机构携手共进和高校科研院所协同创新。上述三大生物医药产业发展主体共同参与产业建设才能在产业发展过程中实现良性循环，构建协调共生的城市生物医药产业体系。

1.3 生物医药产业活动环节维度（Z维度）

生物医药产业活动主要涉及产品的研究开发测试和生产规模扩展，最终的市场流通与成果落地转化，3 个阶段彼此独立又存在着紧密的联系。综合生物医药产业知识技术密集、产品研发周期长的特点，把生物医药产业活动环节分别定为研发测试环节、规模扩展环节和市场落地环节。

2 粤港澳大湾区9市生物医药产业政策文本编码与高频词统计

2.1 政策文本编码与归类

根据具体分类条目，把检索到的129 份粤港澳大湾区生物医药产业的相关政策条例进行分类编码，共计得到403份文本。根据不可细分原则（即在具体编制过程中覆盖所搜集政策文本的所有内容，同一内容在同一政策文本中多次出现则仅计数1次）最终形成以发布年份为区分的政策文本内容分析单元编码表，见表2。

表2 粤港澳大湾区9市生物医药产业政策文本分析单元编码表Table 2 Code table of analysis unit of biomedical industrial policy text in 9 cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

2.2 粤港澳大湾区9市生物医药产业政策高频词分析

采取文本分析法对搜集整理的粤港澳大湾区9市生物医药产业政策进行统合处理，结合政策文本内容高频词汇分析，得出结果并进行汇总。词频大小可用以反映该词语在生物医药产业政策文本内容中的重要程度，可以直观地呈现9 市在生物医药产业关注的重点。基于此，统计并整理政策文本数据，把排名前30的高频词从高至低排序（见表3），同时结合词频绘制粤港澳大湾区9市政策文本高频词云图（见图3）。

表3 粤港澳大湾区9市生物医药产业政策高频词Table 3 High-frequency words of biomedical industrial policies in 9 cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

图3 粤港澳大湾区9市政策文本高频词云图Figure 3 Cloud map of high-frequency words in policy texts of 9 cities in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

可见，粤港澳大湾区9 市重点关注的是生物医药产业创新发展问题和人民健康问题，当前政策实施所聚焦的对象主要包含相关企业、机构和单位。而“广州”提及的频次较高，体现广州市在生物医药产业政策实践中的引领作用。同时，政策对科技、临床、医疗给予高度重视，体现在政府通过服务平台建设、促进交流合作等多重手段，加快生物医药产业建设、支持生物医药产品研发生产，最终促成生物医药产业集群快速发展。

3 粤港澳大湾区9市生物医药产业政策三维分析

3.1 单维度分析

3.1.1 X 维度（基本政策工具维度）分析 对于基本政策工具维度，粤港澳大湾区9 市在各活动环节中对于环境型政策工具应用比例最大，占比达到38.21%。其中，目标规划在环境型政策工具应用比例最大，处于广州、深圳、佛山、珠海、东莞的第1位。目标规划是生物医药产业发展起步点，也是产业发展的基础，该政策工具的使用体现在政府对生物医药产业建设目标清晰，产业发展方向、规划思路明确，引导相关企业在扩张规模、提高产能的同时注重发展规律，更好地推动高新技术成果转化，助力生物医药产业质量提升。供给型政策工具在9市应用中比例最小，为26.05%，人才培养与吸纳在此种工具类型中使用占比最大。产业人才资源是带动生物医药产业发展的必须要素，在这方面可筑造培育复合型专业医疗人才基地，促使生物医药产业多元化发展；还可聚焦生物医药产业、大健康产业适当增开生物医学工程、生物制药等相关专业，加强政产学企合作，打造优质畅通的人才强化、输送平台，实现人才资源的高效配置。需求型政策工具在9市生物医药产业政策中使用比例适中，为35.73%，其中使用最多的是鼓励创新和奖励补助。现有政策主要依靠落实保费补贴、保障建设用地、建设资助平台，加快生物医药产业发展，扩大产业需求、稳定市场。在这类政策工具中，一方面政府通过对生物医药企业机构实施研究资金补助等政策降低其生产研发成本、发展压力，结合鼓励创新的政策工具使用以提高企业机构创新生产积极性、主动性，把创新理念贯彻于生物医药产业的生产实践之中。另一方面，政府通过建设多个创新平台和中心，加快创新体系发展，鼓励生物医药产业走科技创新路，使作为研发主体的企业机构在生产创新中迸发活力，此二项政策工具在广州市、深圳市、佛山市、珠海市、东莞市均有应用，目的是吸引科创实力强劲的生物医药企业入驻，从源头提高创新实力，整合产业资源。

3.1.2 Y 维度（产业建设主体维度）分析 放眼生物医药产业建设主体维度，粤港澳大湾区9 市各项政策文本内容涉及社会企业机构方面最多，共计336条。而涉及政府职能部门和高校科研院所的政策内容分别为81 条和170 条。在生物医药产业建设过程中，政府职能部门通过给予生物医药产业企业融资支持以改善产业外部环境，结合招商引资手段，编制生物医药产业园区发展规划纲要、空间布局发展规划和园区建设实施方案等，形成具有各市特色、联动协作式的开放型区域创新体系。产业链在产业活动的研发测试、规模扩展和市场落地中均起到重要作用，特别是医药制造业的业务流程外包、贸易流通与其紧密关联，开拓生物医药、医疗保险等相关领域国际市场，可切实提升其国际化水平、国际竞争力，使生物医药企业机构形成合力共同拉动产业建设与发展。高校科研院所主要在研发测试环节起到支撑作用，以国内外合作的多向交流沟通等方式促进生物医药专家人才、原材料资源整合，接轨国际生物医药产业研究前沿，吸收和引进世界先进的生物医药科技成果，提高研发生产的技术水平，由“制造”迈向“创造”。

3.1.3 Z 维度（产业活动环节维度）分析 从粤港澳大湾区生物医药产业活动环节维度来看，研发测试环节在政策文本中数量最多，达319 条。生物医药产业政策文本内容中涉及规模扩展环节和市场落地环节的条目分别为231 条和183 条。由此可见，生物医药产业产品的研发测试环节是产业的基础环节和发展关键，只有在此环节稳扎稳打，才能真正实现产业高速发展。生物医药产业的规模扩展环节与产业集群化、专业化和产业空间拓展息息相关，在此环节中，需坚持以开放促转型促发展，与国家“一带一路”倡议对接，利用区域层次化合作增添优势。在产业市场落地环节中，生物医药企业的准入资质审核通常由政府作出明确规定，规范市场准入，推动各项生物医药产品与科技服务流通市场发展。当前，9 市政府正以生物医药产业新产品、新模式、新业态为重点，谋求大幅提升生物医药产业数字化、网络化、智能化水平，以进军国际市场，推动生物医药产业提质增效与转型升级。

3.2 二维交互分析

3.2.1 X-Y（基本政策工具-产业建设主体）二维交互分析 从图4的X-Y（基本政策工具-产业建设主体）二维分析数据堆积条形图可见，粤港澳大湾区9 市对于政策工具的使用具有综合性，并全面覆盖各项生物医药产业建设主体，总体而言，政策文本内容涉及社会企业机构的数量最多。其中，供给型政策工具主要面向社会企业机构与高校科研院所，其通过规范产业建设用地、建立健全公共服务平台等后勤保障工作，加之项目资金投入与着重关注人才吸纳培养，直接推动生物医药产业的生产发展。需求型政策工具中，使用外包服务与国际贸易较多的产业建设主体是社会企业机构，以此接轨国际生物医药产业市场，稳定产业供给，适度刺激产业需求。而鼓励创新、交流合作、奖励补助三项工具在社会企业机构与高校科研院所中均有所运用，表明创新研发生产仍然是生物医药产业发展的重要支撑。使用环境型政策工具较多的机构是社会企业机构和政府职能部门，其中社会企业机构可通过目标规划直观了解生物医药产业未来发展方向与前景，以精准招商实现强链补链，善用融资支持、知识产权相关政策强化自身研发生产环节，而政府职能部门主要通过准入规则制定、绩效考核、区域评估等市场监督手段规范生物医药产业生产发展，加以流程简化的方式，为企业在产业研发、市场落地等各环节打开绿色通道。

图4 X-Y二维分析数据堆积条形图Figure 4 X-Y two-dimensional data accumulation bar chart

3.2.2 X-Z（基本政策工具-产业活动环节）二维交互分析 政策文本内容统计与X-Z 二维分析数据堆积条形图（图5）显示，在粤港澳大湾区9市生物医药产业活动中，应用最多的是环境型政策工具，其主要从目标规划着手，制定产业长远发展目标并规范好过程中每一环节，以加快产业经济发展，提高整体层面的布局规划。同时通过政府部门落实市场监督手段，辅用定量与定性考核、自评以及公众评价等多种形式，结合制度设定、监督检查等方式，强化企业在生物医药产业各活动环节中的社会责任、信用责任。需求型政策工具在生物医药产业各活动环节中均有应用，其中的国际贸易和外包服务版块主要与市场落地环节相关，鼓励创新和奖励补助更多被应用于研发测试环节。供给型政策工具主要应用于生物医药产业研发测试环节，如建立健全示范工程建设体系、给予产业开发指引、完善组织建设和资金人才投入等。

图5 X-Z二维分析数据堆积条形图Figure 5 X-Z two-dimensional data accumulation bar chart

3.2.3 Y-Z（产业建设主体-产业活动环节）二维交互分析 粤港澳大湾区9 市生物医药产业建设主体在各产业活动环节产生不同的作用效果，共同助力生物医药产业发展。政府职能部门主要在生物医药产品落地环节发挥效用，其通过设置不同考核项目、权重，科学、全面、客观地评估生物医药产业各区域开展相关工作情况；为保障生物医药产业发展，其还对各市生物医药产业园、实验室、产业基地、发展平台等各种基础设施建设给予的充分支持，简化企业机构、高校科研院所办事流程，进一步完善公共服务体系建设，同时落实知识产权保护与成果转化。社会企业机构在产业活动各环节中发挥着重要作用，在生物医药产业产品研发合作阶段，其主要与高校科研院所协同合作创新，从生物医药产业信息与资源从研发测试的初始阶段实现互联互通，再配合政府使用各类政策支持手段，保障生物医药产业生产研究活动，提高产业生产与创新效率。在产业规模扩展阶段，社会企业机构作为产业集群中的主要部分，直接影响生物医药产业集群化发展。

3.3 X-Y-Z（基本政策工具－产业建设主体－产业活动环节）三维综合分析

粤港澳大湾区生物医药产业正处在中国医药制造业飞速发展的大局下，牢牢把握生物医药发展时代机遇、实现生物医药产业腾飞是粤港澳大湾区各市生物医药产业发展目标。结合三维政策框架进行分析，9 市生物医药产业于各活动环节对于不同建设主体采取了多种形式的政策工具，与产业发展需要相适应。就目前而言，9 市生物医药产业政策多聚焦于产品研发测试环节，而在建设主体方面，政策内容涉及最多的部分是社会企业机构。但在现有的相关生物医药产业政策工具使用中，存在政策工具配置不均衡的问题，产业建设主体和产业活动环节应用方面有所偏倚，部分内容仍然缺乏落到实处的具体操作细节。又因当前全球新冠疫情的大环境影响，生物医药产业进出口贸易并不具有显著优势。上述问题的存在拖慢生物医药产业发展进程和拉低产业生产与创新效率的可能性。在粤港澳大湾区生物医药产业政策实施的过程中，需对内容进行协调与平衡，补充缺失内容，细化完善内容的落实。

4 对策与建议

4.1 提升供给型政策工具配置与政策作用效率，优化生物医药产业主体信息交流与反馈机制，提高产业研发水平

粤港澳大湾区9市生物医药产业配套的供给型政策工具集中于人才培养与吸纳、基建投入和示范工程，而对于信息支持及公共服务建设方面的配置较为匮乏，并在总体结构上供给型政策工具使用占比最低。而供给型政策工具的合理运用可推动解决当前生物医药产业普遍存在的产品科技含量偏低、品种结构老化、企业拳头产品不足、产业聚集程度低、龙头带动作用未充分发挥等系列问题。据此，应以减轻政府政策投入压力为导向，提升重视程度不足的政策工具应用比例。针对9市生物医药产业创新投入方面政策缺位的现状，需把重点落在补充东莞市、惠州市、肇庆市基建投入方面的政策工具，这是因为基建投入作为产业发展基础，对其进行细化与完善可为企业研发提供支撑平台，为生物医药科研创新保驾护航。针对广州市、珠海市、深圳市、江门市的生物医药产业状况，仍需完善配套公共服务内容，着手打造相关服务平台，简化办事登记流程，提升政务办理水平，满足生物医药产业发展的各项需求。

立足生物医药产业主体，政府应全力构建科研合作体系，鼓励生物医药行业领域龙头与高校科研工作者在本市设立研究机构或工作室，采取“以点带面，横向合作”的形式促进9市生物医药产业高技术发展，并通过经费支持与政府R&D项目招标等形式强化学科建设扶持力度。粤港澳大湾区作为国内生物医药产业发展布局的重要版块，具备市场信号及国家政策信号的首要感知能力，其更需由政府对各市生物医药产业予以战略性引导与配套的资源投入。同时，政府部门应协同企业强化彼此战略联系，定期同企业方面开启生物医药产业座谈会，以了解企业产能及创新领域发展痛点，梳理战略价值明显、可操作性具体、统筹难度适中的合理的产业政策改革诉求。从政策内容与企业发展路径上看，距离各市政府与生物医药企业间建立高效的信息反馈渠道仍需时日，而生物医药产品风口之下，需要政府力量更多地参与到产业布局、市场赛道选择与外部调控之中，需要政府设立高质量的生物医药产业发展反馈渠道，以支撑各市生物医药产业政策得到高效、科学、真实的价值引导。在人才培养中的学科建设方面也需进一步考虑实际情况予以适度调整，同时注重产业人员的综合素质、技术水平提升，拓宽人才引进渠道，为产业发展输送高端人才，为产业研发测试环节打下坚实基础。政府还需落实人才培养工程，加快生物医药相关一流学科的建设工作，引导高校进一步优化学科专业结构，建设战略型主导产业以及生物医药、新材料等与新型产业高度契合的理工类学科专业，落实创新驱动发展战略，满足生物医药行业发展各活动环节对人才的迫切需求。

4.2 提升需求型配置政策工具多元化应用水平，促进生物医药产业主体协同合作，突破需求侧环节壁垒并打开国际市场

需求性政策工具的合理使用是产业持续发展的关键，从粤港澳大湾区9 市的需求型政策工具配置占比来看，该项工具运用数量总体上适中。但奖励项政策工具的各类细项工具在粤港澳大湾区9市使用中并不均匀，应平衡政府补贴政策工具与其他需求性政策工具的使用，通过客观评估提高外包服务、国际贸易等政策工具的使用比例。虽然政府补助能为生物医药产业注入资金，但单一的拉动或稳定产业需求方式会显得“捉襟见肘”，余力不足。需求侧环节消费与国际化壁垒的突破亦需要政府颁布政策加以调控。广州、深圳二市已融合自身产业优势打造出一套属于本市的生物医药需求侧政策工具配置体系。在国际贸易政策工具配置上，粤港澳大湾区9市政府应同生物医药产业共同努力打开生物医药乃至医药制造业产品流向国际的出口渠道，动员企业联盟积极寻求国际贸易合作，颁布实施构建9市生物医药品牌的出口贸易绿色通道及配套的国贸管理办法。

当下国际贸易保护主义抬头，而生物制剂尤其是疫苗类免疫制剂，在国际市场拥有得天独厚需求窗口，生物医药企业可以在渠道外包、生产代工、CXO 等领域合作，寻求打开国际市场。在生物医药领域仍可以奉行“引进来，走出去”方针，国外技术的引进能有效提升中粤港澳大湾区生物医药产业的核心竞争力，并且也能够反哺到市场需求之上，更易让9 市本土企业产品得到患者认可，有利于需求侧壁垒的突破。而国内需求侧正面临着药品集中带量采购常态化全面开展，院内终端及医保签约药房终端被医保方牢牢掌握着，直接性的消费终端补贴难以落实。但政府仍可通过间接补贴消费终端来刺激需求，即通过由政府向本市医保部门提供资金，提升本市进入医保目录的生物制品报销比例，达到提升市场需求量的目的。

4.3 优化环境型政策工具配置占比，契合生物医药产业建设主体发展实情，创造生物医药产业温床所需外部环境

适度调整粤港澳大湾区9市生物医药产业配套环境型政策配置，对于营造产业发展高红利环境意义重大，而产业间交流合作和协同发展以及产业链建设是各市生物医药产业建设的重点。从广州市、珠海市、肇庆市、深圳市环境型政策工具的使用分布情况来看，还需加大对创新型生物医药企业的招商融资力度，对城市生物医药产业进行合理评估，加强组织建设、区域评估工作，贴合产业发展实况改善生物医药产业发展的市场环境。针对中山市、江门市生物技术自主创新不足的现状，政府可出台相关政策鼓励外部专利技术入股，并通过企业专利转让与授权渠道，积极吸纳外部先进生物技术进入两市，早日形成技术高地。珠海市、江门市和东莞市、惠州市、肇庆市同时也应关注并补足生物医药产业研发、注册、生产、检验等方面政策，聚焦产业交流合作与协同发展，如国内外合作、信息支持，力助企业正确评估风险，进行科学决策，加强各市生物医药产业与国内、国际的合作与沟通联系，适当调整供给型政策工具的配置占比。

建设“温床式”生物医药产业外部环境，推动生物医药产业规模扩展，需要多领域政策协同调度与配合，知识产权等相关主管部门的精诚合作。通过规范知识产权等为产业提供有利的发展环境，对产业外部产生影响和渗透作用，发挥政策的最大成效，推进产业政策环境建设进度。在知识产权方面，除却应有的对高质量专利的奖励办法等经济性刺激，各市政府还应考虑搭建符合生物医药技术高质量的专利合作与贸易平台，在刺激专利市场的同时也能提升企业自主创新的积极性。着眼于企业与高校，可开放初创类企业参与9 市生物医药企业孵化器项目，允许通过专家评审的优质创业项目申请专项创业资金，吸引高校毕业人才创业与融合资本进驻各市，以推动9 市整体产业环境发展的良性循环发展。