美国对印度第一个五年国防计划的 援助和限制（1962—1965）

摘 要： 1962年中印边界发生冲突，为美国与印度形成遏制中国的战略共识及较为密切的军事关系提供了契机。印度尼赫鲁政府对国防政策进行全面反思与整顿，制定出以中国为主要军事防范对象的长期国防计划，并寻求美国和苏联等大国对其国防建设的支持。出于拉拢印度、遏制中国的冷战目标，约翰逊政府延续肯尼迪时期的基本政策，继续向印度提供较大规模的军事援助，不仅以此为筹码要求印度修改国防计划，而且试图索要更多的政治回报。围绕对“中国威胁”的判断和应对方式、国防建设的目标和手段等诸多核心问题，美印存在明显分歧。这些分歧反映的是美国在亚洲遏制中国的冷战目标与印度加快军事现代化进程的国家利益之间的抵牾，决定了美印关系发展的限度。无论是冷战时期还是今天，遏制中国的战略共识虽然能促成美印关系迅速升温，但不足以弥合二者国家利益的根本差异。

关键词： 约翰逊政府；印度；国防计划；军事援助

1962—1965年是冷战时期美印关系的一段“蜜月期”。中印边界冲突后，尼赫鲁政府深刻反思其国防政策，制定出以中国为主要军事防范对象的第一个五年国防计划，谋求依靠美国和苏联等大国援助，加快国防现代化进程。美国是这段时期印度的主要援助國，肯尼迪与约翰逊政府先后提供了总价值不少于1.6亿美元的军事援助，①在印度国防建设进程中发挥了比较重要的作用。关于美国对印度军事援助的问题，学术界相关成果虽比较丰富，但大多聚焦肯尼迪时期，对约翰逊政府讨论较少，而且总体论述相对宏观。②

约翰逊政府对印度的军事援助虽然持续时间不长，但其反映出的一些重要问题尚未引起研究者的充分重视。首先，约翰逊政府的军事援助与印度第一个五年国防计划密切相关，已有成果侧重于考察美国的政策，对印度方面关注不足。印度国防计划缘起的背景是什么，有哪些内容和特点？其次，约翰逊政府如何看待并试图限制印度的国防计划，美印存在哪些共识与分歧？这些因素如何塑造了约翰逊政府的援助政策？只有探明这些问题，才能更深入地认识这一时期美印互动的基础与核心要素。有鉴于此，本文综合利用美国、印度与英国的解密档案，以中印边界冲突后印度的国防建设为线索，探讨约翰逊政府对印度第一个五年国防计划的反应及其军事援助政策，以期深化对这一时期美印关系的认识。

一、中印边界冲突后印度国防政策的转变与肯尼迪政府的军事援助

1962年10月20日，中国与印度在边界地区爆发军事冲突。由于武器装备和弹药严重短缺，加之承受不起军购的财政负担，印度总理尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）在10月29日向美国紧急求援。随后，肯尼迪政府迅速做出回应，于11月1日通过空运将第一批装备交付新德里，并成立美国驻印度军事供应代表团（US Military Supply Mission to Indian，简称USMSMI），专门负责援助事务。（Memorandum from William Brubeck for McGeorge Bundy，Nov.3，1962，Foreign Relations of the United States （hereafter cited as FRUS），1961-1963，Volume XIX，South Asia，Washington： United States Government Printing Office，1996，pp.363-368;Telegram from the Embassy in India to the Department of State，Nov.1，1962，FRUS，1961-1963，Vol.XIX，South Asia，p.362.）

美国之所以积极向印度提供军事援助，主要是出于冷战考量。肯尼迪执政后，提升了印度在美国外交战略中的地位，谋求通过加大经济援助来拉拢印度，既扩大美国在第三世界的影响力，也借此遏制“共产主义在南亚和东南亚的扩张”。（参见Robert McMahon，The Cold War on the Periphery： The United States，India，and Pakistan，pp.273-274.）中印边界冲突与印度的援助请求，被肯尼迪政府视为进一步实现上述目标的“天赐良机”。助理国务卿哈里曼（William Harriman）向总统指出：印度的军事溃败使中国在亚洲的声望得以加强，拒绝援助只会使美国对抗共产主义的姿态遭受质疑；作为“世界上最大的民主国家”，印度的削弱和崩溃势必打击整个自由世界的信心。（Report of the Harriman Mission，undated，U.S.Declassified Documents Online （hereafter cited as USDDO），CK2349672624，p.3.）换言之，援助印度的防务建设符合美国全球冷战及在亚洲遏制中国的战略目标。基于以上诸多方面的考虑，1962年12月，肯尼迪政府决定向印度提供上限为6000万美元的军事援助，主要用于提供山地步兵师所需的轻武器、弹药和物资，以及C-130运输机和C-119运输机零配件。（Memorandum by Philip Talbot for the National Security Council，Dec.6，1962，USDDO，CK2349379408，p.1;Memorandum for the Executive Committee of the National Security Council，Jan.7，1963，The John F.Kennedy National Security Files，1961-1963，Asia and the Pacific，First Supplement，Microfilms： reel 11，University Publications of America，2001，pp.876-878.）不仅如此，美国还努力推动英国与其共同进行军事援助。1962年12月底拿骚会议期间，肯尼迪总统与麦克米伦首相（Harold Macmillan）确定了1∶1的援助比例，即美国和英联邦成员国分别援助6000万美元。（Note by Ministry of Defence： U.S./U.K.Military Aid to India，Dec.18，1962，DO 189/245，The National Archives of United Kingdom（hereafter cited as UKNA），Kew，London;Memorandum of Conversation （Nassau），Dec.20，1962，FRUS，1961-1963，Vol.XIX，South Asia，pp.448-454.关于中印边界冲突期间美国对印度的军事援助政策，可参见Paul McGarr，The Cold War in South Asia： Britain，the United States and the Indian Subcontinent，1945-1965，pp.161-166;刘恒：《中印边界冲突与肯尼迪政府对印度的军事援助（1962-1963）》，《四川师范大学学报》（社会科学版），2018年第6期，第153-157页。）

从印度方面来说，中印边界冲突不仅使其外交政策因接受西方军事援助而偏离了不结盟的轨道，而且成为其国防政策的转折点。1962年中印边界冲突中军事较量的失败，暴露了印度国防在战略、战术、情报、后勤和武器装备等方面的严重缺陷，使尼赫鲁政府深受刺激。虽然国防部和军方迫于压力展开的调查将失败归咎于“高层军事指挥”方面的因素，（该调查报告史称“亨德森·布鲁克斯-巴贾特报告”（Henderson Brooks-Bhagat Report）。报告认为，虽然武器装备落后及弹药不足是失败的原因之一，但军方高层指挥应当负主要责任。对报告的分析讨论可参见T.V.Kunhi Krishnan，Chavan and the Troubled Decade，Hind Pocket Books，1971，pp.73-74;Neville Maxwell，Indias China War，Bombay： Jaico Publishing House，1970，pp.437-438;Claude Arpi，“The War of 1962： Henderson Brooks-Bhagat Report，” Indian Defence Review，26.1-Jan/Mar 2011，pp.155-167.）但决策者心里非常清楚，独立以来一直将发展经济作为国家第一要务而在战略上忽视了国防才是最根本的原因。经济与国防协调部部长克里希纳马查理（T.T.Krishnamachari）向尼赫鲁指出，印度从来没有直面国防领域存在的各种问题；在国防领域，无论是军事领导、战略计划还是武器装备，“我们是失败的”；他建议，“迫切需要迅速、全面地加强国家的国防与经济实力”。（T.T.Krishnamachari to Jawaharlal Nehru，Dec.16，1962，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 28.）此外，政府与尼赫鲁本人的政治威信一落千丈，其国防政策在议会遭到前所未有的质询，议员们猛烈批评政府在防务上毫无作为，尤其是缺乏准备和计划。（

Lok Sabha Debates，April 5，1963，Third Series，Vol.XVI，p.7961;Lok Sabha Debates，April 5，1963，Third Series，Vol.XVI，p.8008;Lok Sabha Debates，Sept.21，1963，Third Series，Vol.XXI，p.7475，Parliament Digital Library（以下简称为PDL）.）面对巨大的政治压力，印度领导人认识到，只有为国家提供强大的军事保护，才能巩固执政地位。（Interview with Mr.S.S.Khera，Nov.23，1962，UKNA，DO 196/169.）

在种种因素推动之下，印度开始从战略高度重视国防建设，最终在1963年3月制定出一项为期三年的国防计划。（印度政府与军方官员在回忆录中都只提及1964年制定的五年国防计划，有意隐瞒或回避此前曾秘密制定过一项三年国防计划的事实。参见S.S.Khera，Indias Defence Problem，New Delhi： Orient Longmans，1968;R.D.Pradhan，Debacle to Revival： Y.B.Chavan as Defence Minister，New Delhi： Orient Longman Limited，1998.凯拉（Khera）当时担任内阁秘书兼国防部首席秘书，普拉丹（Pradhan）是国防部长查万的秘书。）这项计划最突出的特点，是将中国视为主要的军事防范对象，印度的国防支出据此大幅度增加：1963—1964财年印度的国防预算高达将近90亿卢比，是1961—1962财年实际支出的3倍左右。（1963年2月28日财政部长莫拉尔吉·德赛（Morarji Desai）向议会公布的1963—1964财年国防净预算是86.7亿卢比。Defence Budget，1963-1964，undated，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 22;Lok Sabha Debates，Feb.28，1963，Third Series，Volume XIII，PDL，p.1535.）就内容而言，印度军备建设的重心是大规模扩充陆军，以21个师的编制为目标，到1965年4月将总兵力从中印边界冲突之前的45.8万人扩充至约105万人，并且强调需要尤其重视山地师建设。（Memorandum on Indias Defence Plan and Requirements，1963-1966，Department of Defence，India，April，1963，UKNA，DO 164/68;Defence Budget，1963-1964，undated，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 22.）不难看出，这个计划的形式与内容都较为草率，既缺乏对军事战略的系统思考，具体规划也显得比较杂乱，一定程度上反映出印度领导人在军事失败和政治压力面前所表现出的焦虑和惊慌。

然而，制定国防计划并非难事，如何付诸实施才是尼赫鲁政府最艰巨的任务。由于外汇储备有限，印度承受不起军购的财政支出，且国防工业的状况堪忧。1962年12月，克里希纳马查理向尼赫鲁总理报告说：军工厂的设备均已陈旧，模具无人监管，“生产能力完全取决于工人们的意愿”，引进新设备的工作“相当滞后，而且效率低下”；弹药产量只能满足军备计划所需的15%；国防供應机构“已经瘫痪”。（T.T.Krishnamachari to Jawaharlal Nehru，Dec.16，1962，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 28.）面对这种状况，尼赫鲁政府认识到，长期的国防建设需要美国等大国的支持，其援助请求不仅规模越来越大，而且范围也从步兵武器升级至战斗机等重型装备及军工业。（Note by T.T.Krishnamachari，Nov.24，1962，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 26.）印度国防政策尤其是对华防务政策的转变，使它与将遏制中国作为亚洲冷战目标的美国形成战略共识和利益交汇点，这是促成美印军事关系升温的关键助推力。印度外事秘书M.J.德赛（M.J.Desai）对美国驻印大使加尔布雷斯（John Galbraith）表示： “就对中国的政策而言，印度当然不是不结盟（国家）。”（Note by Ministry of External Affairs，undated，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 37.此文件是德赛与加尔布雷斯的谈话纪要，没有注明报告撰写日期，文件内容显示谈话时间为1963年6月20日。）

肯尼迪政府对印度国防计划的反应，仍然是从冷战战略出发，意在通过规模有限的军事援助，既确保政治收益最大化，同时将风险控制在最低限度。美国决策者总体认为，印度的三年国防计划“完全不切实际”，不仅“夸大了中国威胁”，而且远远超出印度的合理需要和经济水平的承受限度。（Note of Meeting，April 10，1963，UKNA，DO 164/3;Brief Report by T.T.Krishnamachari on His Visit to Canada，the United States and the United Kingdom，June 22，1963，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 37.）肯尼迪政府曾希望通过与尼赫鲁私交甚密的蒙巴顿委婉传达美英的意见，但收效甚微。（Statement by the Chief of the Defence Staff at the Indian Military Affairs Committee Meeting，May 1，1963，UKNA，DEFE 25/75;Record of Discussion of a Meeting held in the office of the Defence Minister，May 3，1963，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 22.）除此之外，美国的态度基本比较克制，尽量避免触碰印度人敏感的民族主义神经，既没有强硬要求印度修改计划，更没有以此作为援助的条件。美国官员认识到，印度领导人对西方具有很强的“戒备和抗拒”心理，（Minutes of Meeting held in CRO，March 25th-26th，1964，UKNA，T 317/537.）故而在会谈中较为谨慎，基本上不做任何评论。（

Note of a Meeting held in the Commonwealth Relations Office，April 24，1963，UKNA，DO 164/2; Memorandum of Conversation （draft），April 17，1963，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，DEF 19，Box 3，National Archives Ⅱ（hereafter cited as USNA），College Park，MD.）對于印度人高达6亿美元的军援请求，肯尼迪政府一方面对巴基斯坦和国会的反应心存顾忌，另一方面又急于利用印度对抗中国来推进其南亚冷战战略。权衡之下，美国决定，在拿骚协定基础上追加5000万美元，援助范围仍然限定在山地师装备以及雷达、运输机等空军装备。（Telegram from the Department of State to the Embassy in India，June 18，1963，FRUS，1961-1963，Vol.XIX，South Asia，pp.611-613.）

此外，肯尼迪政府没有给援助附加太多的政治条件，尤其是并未在克什米尔问题上过度施压。中印边界冲突爆发后，美国一度希望联合英国，推动印度和巴基斯坦解决克什米尔争端，进而“实现南亚次大陆的整体防御”。迫于美英压力，尼赫鲁同意开启印巴部长级会谈。但是，与英国执意将援助和克什米尔谈判捆绑的立场不同，美国强调“南亚的主要威胁是中国”，不赞成把解决克什米尔争端作为增加援助的条件。（参见Paul McGarr，The Cold War in South Asia： Britain，the United States and the Indian Subcontinent，1945-1965，p.182.）随着印巴谈判历经几轮而毫无进展，尼赫鲁对西方压力的抵制日益强烈，美国遂将援助和克什米尔问题脱钩。肯尼迪明确向印度领导人承诺，“克什米尔不是武器援助的代价”。（Embassy in Washington to Foreign Office，No.517，May 21，1963，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 37.）

二、约翰逊政府调整对印度的军事援助政策

1963年11月22日，肯尼迪遇刺身亡，副总统约翰逊就任美国第36任总统。就美印关系而言，如何处理对印度的进一步军事援助，是宣称要继承肯尼迪遗产的约翰逊政府无法规避的问题。

总体来说，约翰逊政府在南亚的战略目标没有改变，仍然是通过军事援助来拉拢印度并联手对抗中国，逐步升级的越南战争强化了这一目标。决策者对此存有共识，即美国要与印度建立“新型关系”，“使其工业和军事潜力继续发展以对付中国共产党人”；要在军事领域建立起类似于经济领域的密切合作关系。（Letter from President Johnson to the Ambassador to India （Bowles），Jan.16，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，Washington： United States Government Printing Office，2000，pp.13-14;Department of State to Embassy in New Delhi，April 21，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，Box 1654.）但是，较之肯尼迪时期，约翰逊政府的南亚政策和对印军事援助政策出现了较为明显的变化。

首先，约翰逊奉行印巴平衡原则，不再像肯尼迪那样明显偏向印度。肯尼迪政府坚持向印度提供军事援助，造成美巴同盟裂痕凸显，并使巴基斯坦开始发展同中国的关系。巴基斯坦领导人认为，印度的国防建设不是“对付中国”，而是为了“恫吓周边邻国”；巴基斯坦的安全利益已被美国抛弃。（

Memorandum of Conversation， Dec.20， 1963， National Security Files， JFKL， Box 433.）由于在上任之前，约翰逊与巴基斯坦总统阿尤布·汗（Ayub Khan）已经建立起比较密切的关系，使得他更加在意巴基斯坦的反应。据国家安全委员会官员罗伯特·科默（Robert Komer）回憶，约翰逊曾对一名国务院官员斥责道：“为什么肯尼迪和你们这些国务院的印度热爱者对我的朋友阿尤布如此刻薄？”（参见Robert McMahon，The Cold War on the Periphery： The United States，India，and Pakistan，pp.305-306;Paul McGarr，The Cold War in South Asia： Britain，the United States and the Indian Subcontinent，1945-1965，pp.279-284.）

基于此，约翰逊不愿制定过于偏袒印度的援助政策。在援助规模上，政府内部存在不同意见。驻印大使切斯特·鲍尔斯（Chester Bowles）建议向印度提供为期五年、每年7500万美元的长期援助，强调将苏联阻遏在印度国防计划之外的战略和政治意义。国务院和国防部则主张把援助控制在每年5000万～6000万美元；至于长期军援，应该根据印度的表现是否令美国满意再来讨论，而不是一次将手里所有的牌都打出。（Embassy in New Delhi to Department of State，Dec.19，1963，National Security Files，JFKL，Box 433;Memorandum for the President，Dec.11，1963，ProQuest History Vault，003147-002-0001，p.8.）虽然约翰逊接受鲍尔斯的冷战逻辑，但从印巴平衡的原则出发，他拒绝承诺长期军援。纵使约翰逊对巴基斯坦与中国接近有再多不满，但无法忽视前者仍是重要的冷战盟友这一客观事实，如若向印度承诺长期军事援助，只会使巴基斯坦进一步向中国靠拢。此外，约翰逊决策风格偏于保守，比肯尼迪更忌惮国会反应，所以无论鲍尔斯和科默等幕僚怎么游说，他丝毫不为所动，拒绝将政策天平向印度过度倾斜。（参见Robert McMahon，The Cold War on the Periphery： The United States，India，and Pakistan，p.316;H.W.Brands， The Wage of Globalism： Lyndon Johnson and the Limits of American Power，New York： Oxford University Press，1994，p.128;Paul McGarr，The Cold War in South Asia： Britain，the United States and the Indian Subcontinent，1945-1965，p.291.）

其次，约翰逊政府淡化了美英合作关系。自1963年6月“白桦果园”（Birch Grove）会谈（1963年6月28日至30日，肯尼迪与麦克米伦在伦敦首相公馆白桦果园会晤后决定，美国和英国分别向印度追加上限为5000万～8000万美元和1000万～2000万美元的军事援助。）以来，美国与英国对印度的援助比例从1∶1降至4∶1。霍姆（Alec Douglas-Home）就任首相后，英国只愿对印追加500万英镑援助，远远少于麦克米伦时期。约翰逊政府对此非常失望，在对印军援问题上逐步与英国保持距离，在没有和英国磋商的情况下，美国单方面将新一阶段的援助政策通知印度，这令霍姆政府相当意外。（CRO to Forster，March 4，1964，UKNA，DO 164/124.）当英国驻印国防供应与联络参谋部（British Defence Supplies and Liaison Staff）（英国驻印度国防供应与联络参谋部（British Defence Supplies and Liaison Staff）设立于1963年12月，其职能类似于美国的驻印度军事供应代表团，专门负责军事装备的供应与联络工作。）指挥官格罗佛少将（P.J.Glover）与美方代表凯利将军讨论合作事宜时，后者表示，还是“单边行动更好”。（P.J.Glover to Acting High Commissioner，April 7，1964，Foreign Office Files for India Pakistan and Afghanistan，1947-1980，DO 133/186.）

再次，约翰逊政府对军事援助附加了更多前提条件，不仅明确要求印度修改国防计划，而且索要政治回报。虽然驻印大使与华盛顿决策层在援助规模上存有分歧，但他们都赞成印度政府必须按照美国要求制定一项分阶段实施的国防计划，这是增加援助的前提。（Embassy in New Delhi to Department of State，Dec.19，1963，National Security Files，JFKL，Box 433.）1963年12月，美国参联会主席泰勒将军（Maxwell Taylor）奉总统之命访问南亚次大陆，商讨援助事宜。在新德里，泰勒先后与总理尼赫鲁、新任财政部长克里希纳马查理、国防部长查万（Y.B.Chavan）、陆军参谋长乔杜里（J.N.Chaudhuri）、空军参谋长恩吉内尔（Engineer）和外事秘书德赛等印度政、军最高层举行会谈。在谈话中，泰勒传达了美国政府对国防计划的基本态度，他特别强调两点：第一，印度应效仿美国，制定一项逐步实施的五年国防计划；第二，国防建设要保持理性，避免因对“中国进攻的过度反应”而脱离实际，以致打乱经济计划。他从此轮会谈中得出的基本结论是：“印度人清楚一项失控的军事计划的危险性。”（Maxwell Taylor to Department of State，Dec.21，1963，National Security Files，JFKL，Box 433;Foreign Office to Embassy in Washington，No.24313，Dec.21，1963，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 17.）

在结束对印度的访问后，泰勒向总统和国防部提交了报告。他建议美国的军事援助必须以印度制定出一项“令人满意的”五年国防计划为条件，在此之前，可提供为期一年的5000万美元的过渡性援助，用于山地师建设、提高中印边界地区军队的后勤和情报收集能力，以及空军雷达、通讯设备和空运等方面。为政策平衡起见，他还建议与巴基斯坦讨论五年军事援助项目，前提是巴基斯坦继续履行盟友義务。（Memorandum for the Secretary of Defense，Dec.23，1963，National Security Files，JFKL，Box 433.）泰勒的主张正好契合约翰逊既想维持印巴平衡、又想拉拢印度的目标，因而得到了总统、国务院和国防部的赞成。那么，何为“令人满意的”国防计划？具体有哪些标准？美国要求包括以下方面：第一，确保经济发展与国防建设协同进行，减少外汇消耗；第二，合理配置资源，确定优先需求；第三，将军事力量限制在合理规模；第四，明确苏联援助的类型和数量。（Telegram from the Department of State to the Embassy in India，Feb.21，1964，FRUS，1964-1968， Vol.XXV，South Asia，pp.38-40.）除了修改国防计划之外，约翰逊政府还向印度提出许多试探性的政治条件：控制从苏联军购的规模；继续对巴基斯坦保持克制，改善印巴关系；最为重要的是，希望印度与美国对“中国在亚洲的威胁”存有共识并联手应对。（Foreign Office to Embassy in Washington，No.24311，Dec.20，1963，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 17;Foreign Office to Embassy in Washington，No.24239，Feb.29，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）

尽管做出以上调整，但美印军事关系的发展基调没有受到根本影响。肯尼迪时期形成的遏制中国的战略共识仍旧存在。印度领导人向泰勒将军表示，包括印度和美国在内所有面临“中国威胁”的国家，有必要互相磋商并采取协调行动。（Foreign Office to Embassy in Washington，No.24312，Dec.21，1963，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 17. ）对于美国的种种要求，尼赫鲁政府颇为矛盾。一方面，出于不结盟立场的考虑，它必须把握好向美国靠拢的尺度，故而拒绝在印度支那和美国联手对抗中国。此外，印度还有意识地和苏联接触，确保装备供应源的多元化，避免对西方形成单向依赖。（Foreign Office to Embassy in Washington，No.24311，Dec.20，1963，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 17;Foreign Office to Embassy in Washington，No.24239，Feb.9，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）另一方面，印度领导人心里很明白，由于其国防建设非常依赖美援，难免要付出一定的代价。（Embassy in Washington to Foreign Office，No.1237，Dec.22，1963，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 17;S.S.Khera，Indias Defence Problem，p.236.）而其中的代价之一，便是遵照美国的要求修改国防计划。在此背景下，1964年1月底，印度政府通知美国驻印军事供应代表团，拟对国防计划进行大范围修改，但拒绝美国协助起草。3月21日，尼赫鲁政府将五年国防计划草稿如同一个“重磅炸弹”甩给了美国人。（Memorandum from Bernard Rogers for the Assistant Secretary of State for Near Eastern and South Asian Affairs，Jan.29，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19-3，Box 4;Memorandum of Conversation，Mar.6，1964;Embassy in New Delhi to Department of State，Mar.21，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）

三、美印关于五年国防计划的分歧

五年国防计划备忘录全称为《印度的国防计划和需求（1964—1969）》（Indias Defence Plan and Requirements，1964-1969），共分十个章节，分别陈述陆军、空军、海军、通讯、军工、研发等几大方面的建设目标、具体规划和财政支出。（Indias Defence Plan and Requirements，1964-1969，Government of India，Ministry of Defence，March 1964，Foreign Office Files for India Pakistan and Afghanistan，1947-1980，DO 133/186.）它是印度独立以来正式出台的第一个五年国防计划，其历史意义自然不言而喻。较之此前的三年国防计划，五年国防计划既有延续，也有调整，其核心内容可概括为：加快实现军事力量的现代化和军工的自主化。

总体而言，约翰逊政府对五年国防计划草稿“很不满意”。整个计划显得“杂乱无章”，不符合美国要求的标准，而且它只是简单列出国防的目标和需求，没有处理好军备建设和资源配置之间的关系。换言之，它更多是一份“需求”（requirement）文件，而不是“资源规划”（resource plan）。（Memorandum from James Grant to Governor Harriman，Attached Briefing Paper： U.S.-India Defense Talks，May 19，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 2.）美国国防部甚至认为，有必要教印度人如何制定国防计划和军费预算。（O.G.Forster to J.D.Fraser，May 16，1964，UKNA，T 317/537.）更为重要的是，对于五年国防计划的核心目标与内容，美国和印度之间出现了非常明显的分歧。这些分歧看似只是两国关于军事问题的不同意见，但实则反映出美印根本利益诉求之间的抵牾，因此有必要逐一讨论。

分歧首先体现在对“中国威胁”的判断和印度的扩军目标方面。印度政府坚信，“中国威胁”不仅仅是短期的，而且是“长期性的、扩张性的”，尤其强调“短期威胁不可低估”。此外，巴基斯坦与中国关系的迅速发展，引起印度对“中巴联手进攻”的担忧，加重了它的军事焦虑。基于两线作战的军事战略，印度定下的最终目标是，建设一支足以防御短期和长期“中国在后勤支持允许范围内最大规模进攻”的军事力量，同时确保对巴基斯坦的有效防务。（Foreign Office to Embassy in Washington，No.24313，Dec.21，1963，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 17;Embassy in New Delhi to Department of State，Dec.19，1963，National Security Files，JFKL，Box 433;Memorandum of Conversation，May 11，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654;Talking Points Paper，May 11，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 1.）具体到陆军，五年国防计划提出，总兵力从原定的大约100万人精简到82.5万人，（印度精简兵员不是因为对“军事威胁”的判断发生变化，而是源于中印边界冲突后的军队编制改革，减少勤务等非战斗人员人数，集中加强战斗兵员的招募和训练，通过精简编制，既有助于减轻后勤负担，又能提高部队的战斗力和机动性。Record of Discussion Subsequent to Lord Mountbattens Statement-Indian Military Affairs Committee Meeting，May 1，1963，UKNA，DEFE 25/75;Note on the Discussion in the Military Affairs Committee，May 1，1963，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 22;S.S.Khera，Indias Defence Problem，pp.44-45.）但编制维持21个师不变，包括10个平原步兵师、10个山地步兵师和1个装甲师。（Embassy in New Delhi to Department of State，Dec.19，1963，National Security Files，JFKL，Box 433;Indias Defence Plan and Requirements，1964-1969，March 1964，Foreign Office Files for India Pakistan and Afghanistan，1947-1980，DO 133/186.）

约翰逊政府则认为印度夸大了中国的“军事威胁”。美国判断，虽然“中国在可预见的未来是对印度和亚洲的严重威胁”，但主要是“长期性的”。受边界地形和后勤支持等因素制约，“中国不会对印度发动全面进攻”，故其“军事威胁是有限的”；而且巴基斯坦也不太可能和中国联手进攻印度。据此，在美国决策者眼中，五年国防计划是对“中国威胁”的过度反应，印度的目标应当是建立一支训练有素、装备精良的现代化陆军和空军，作为对抗中国“发动有限进攻的强力防御屏障”。（Memorandum from Chester Bowles to Prime Minister Jawaharlal Nehru，April 21，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）关于扩军规模，美国认为16个师足以保障安全，希望印度集中建设山地师，减少平原步兵师的编制。（OSD to CINCMEAFSA and CUSMSMI，May 17，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 1.）

其次，源于对“中国威胁”判断和扩军目标看法的差异，美国也对印度的国防预算提出质疑。五年国防计划提出，1964—1969财年印度国防预算高达567亿卢比，年均预算约113.4亿卢比，甚至高于1963—1964财年的预算水平。其中，外汇支出84亿卢比。（Indias Defence Plan and Requirements，1964-1969，March 1964，Foreign Office Files for India Pakistan and Afghanistan，1947-1980，DO 133/186.）就国防预算在国民收入中的占比而言，1962年之前是2%，1963—1964财年提高到4.9%，五年国防计划期间再次上升到近6%。（Embassy in New Delhi to Department of State，May 25，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）

如果说防务建设对印度来说更大程度上是军事问题，那么在美国看来，它同时也是经济问题。（

Background Memorandum，May，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 2.）自艾森豪威爾政府以来，美国一直致力于通过经济援助把印度扶植为在亚洲抗衡中国的主要国家，肯尼迪与约翰逊政府进一步强化了这个目标。美国决策者坚信，印度与中国的对抗取决于经济和社会层面的较量，只要能为经济发展提供充足的资本、外汇和生产技术，“印度必然获胜”。（Memorandum from Chester Bowles to Prime Minister Jawaharal Nehru，April 21，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）源于此种认知，约翰逊政府认为，五年国防计划“天文数字”般的预算严重忽视了军备与经济的协调发展，势必给印度造成极为沉重的负担；无论是从国家体制、财政实力，还是从资源的有限性等角度来说，印度都不可能在五年内实现如此宏大的目标。（Embassy in New Delhi to Department of State，May 8，1964;Embassy in New Delhi to Department of State，May 25，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）此外，鉴于印度的经济发展十分依赖美国领导下的多国银行团（Consortium）的援助，约翰逊政府尤其不愿看到，印度将本应用于经济建设的资源投入军事用途。（Embassy in Washington to Foreign Office，No.297，April 26，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）用科默的话来说，此举无异于“拆东墙补西墙”。（Robert Komer to Chester Bowles，April 24，1964，National Security Files，Files of Robert W.Komer，Box 23，Lyndon Baines Johnson Library（hereafter cited as LBJL），Austin，Texas.）

再次，美国反对印度向军工产业投入过多资源。独立以来，尼赫鲁政府一直笃信，军工能力是国防之基石，唯有实现武器装备的自给自足，才能从根本上减轻军备建设造成的财政压力。（Speech in the course of debate on demands for grants of the Ministry of Defence in the House of the People，March 25，1954，in Ravinder Kumar and H.Y.Sharada Prasad，eds.，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series，Vol.25，New Delhi： Jawaharlal Nehru Memorial Fund，1999，p.296.）中印边界冲突后，印度领导人进一步坚定了发展国防工业的决心，特别是要提高山地战所需步兵轻武器和弹药的生产能力，这也是印度最重视的援助领域之一。（Note by T.T.Krishnamachari，Nov.24，1962，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 26;Brief Resume of Discussions with General Maxwell Taylor，undated，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）五年国防计划提出，印度的目标是“提升国防潜力”，在战时确保稳定且充足的武器供应。据此，印度计划列出各类规模不等的军工项目数十项：大型工程如坦克工厂、米格-21战斗机生产线、“利安德”级护卫舰（Leander）工程；小型项目则涵盖军用卡车、重型推土机、电子设备、通讯设备和军用物资等方面。上述计划的预估投资资本是38.74亿卢比，其中外汇预算14.436亿卢比。（Indias Defence Plan and Requirements，1964-1969，March 1964，Foreign Office Files for India Pakistan and Afghanistan，1947-1980，DO 133/186.） 然而约翰逊政府认为，名目繁多的军工计划不仅将消耗印度本已捉襟见肘的外汇，而且会使资本和技术人才等资源更趋紧张，长远来看不利于经济的良性发展。美国官员批评说，印度人对军工有一种“近乎病态的欲望”。（Memorandum from Carol Laise to Turner Cameron，April 17，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 1;Embassy in New Delhi to Department of State，April 20，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）

最后，也是美印争论最为激烈的问题，即印度究竟有无必要组建超音速战斗机中队。尼赫鲁政府从中印边界冲突吸取的军事教训之一，便是必须建立一支现代化空军。印度国防计划提出的目标是组建45个战斗机中队，（印度空军最初提出的目标是组建64个战斗机中队，但没有获得政府批准。参见Brief Resume of Discussions with General Maxwell Taylor，undated，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）淘汰旧式战斗机，（彼时印度空军主力战斗机有近一半是英制“吸血鬼”式（Vampire）、法制“神秘”式（Mystere）等服役时间超过10年的老式战斗机。）通过军购和自主生产等渠道逐步更新换代。三个超音速战斗机中队是空军计划的核心。军方指出，部署在西藏的中国空军具备对印度的打击能力；鉴于印度雷达网络不够完善，预警时间非常短暂，而已有的战斗机无法在中国轰炸机空袭之前进行拦截；只有超音速战斗机才能在最短时间内爬升至高海拔地区，从而保障边界地区的空防安全。（印度空军对“猎人”和“蚊蚋”战斗机进行过测试，结果表明，若挂载空空导弹，这些飞机爬升到40 000英尺高度所耗时间要比没有挂载空空导弹多耗时3分钟，空军认为这个速度过慢。Record of Conversation between Arjan Singh with Mr.William P.Bundy，April 19，1963，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 22;Note on the Discussion in the Military Affairs Committee，May 1，1963，T.T.Krishnamachari Papers，NMML，Subject File 22.）

但在美國官员看来，印度引进超音速战斗机的军事理由并不充分。据情报评估判断，受空军实力、海拔和后勤条件限制，中国对印度只构成“有限的空中威胁”，超音速战斗机不是对抗中国所必须的装备。（Memorandum from The Chairman of Joint Chiefs of Staff for The Secretary of Defense，May 8，1964，National Security Files，Files of Robert W.Komer，LBJL，Box 24.）更为重要的是，在美国官员眼中，印度空军的技术和设施都不足以驾驭超音速战斗机，其主要短板是战斗机型号混杂、老化及零配件短缺，建设重心应该放在改进指挥体系、完善编制、加强飞行员训练和淘汰过时战斗机，避免操之过急。（Memorandum from Thomas Hughes to James Grant，March 7，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19-6，Box 4.）美国国防部长麦克纳马拉（Robert McNamara）直言不讳地对印度国防部长查万嘲讽道：“贵国的空军就像个博物馆。”（R.D.Pradhan，Debacle to Revival： Y.B.Chavan as Defence Minister，pp.185-186.）

综上所论，表面上看，美国与印度形成了遏制中国的战略共识，但对于“中国威胁”的判断、应对手段和扩军目标等核心问题发生了明显分歧。印度的国防建设虽然是以中国为主要军事防范对象，但根本而言是以其国家战略为导向，最终目标在于全面加快国防现代化进程；美国则是从遏制中国的全盘冷战战略来看待印度的国防计划。利益诉求的差异，最终导致印度的求援期望与美国的援助意愿之间存在难以弥合的鸿沟。

四、约翰逊政府的有限军事援助及其影响

尽管美国提出种种异议，但无法从根本上改变印度国防建设的方向。显而易见，印度政府之所以愿意同美国分享属于国家最高机密的军事文件，主要目的当然不是听取意见，而是为了继续索要援助。所以五年国防计划草稿完成后，印度国防部长查万便迫不及待地启程访美。当然，这一决定还受到其他因素的推动。其一，自约翰逊接任总统后，印度领导人与新一届美国政府的关系远不如肯尼迪时期那般密切，因而急于改变这种状况。（Paul McGarr，The Cold War in South Asia： Britain，the United States and the Indian Subcontinent，1945-1965，p.280;Embassy in New Delhi to Secretary of State，Feb.27，1964，ProQuest History Vault，003147-002-0828，p.126.）其二，查万面临议会对防务建设疲软的批评，唯有尽快争取到援助，才能平息质疑，稳固其地位。在1964年2月底的人民院辩论中，当查万说印度“已经足够强大”时，国大党领导人蒂雅吉（Tyagi）毫不留情地警告他“不要欺骗国家”。（

Lok Sabha Debates，Feb.24，1964，Third Series，Vol.XXVI，No.1，PDL，p.2086.）美国驻印大使推断，军事援助和查万的政治地位息息相关，访美之行对后者而言是“一场输赢难料的赌博”。（Embassy in New Delhi to Department of State，No.2768，March 20，1964，National Security Files，Files of Robert W.Komer，LBJL，Box 23.）

1964年5月11日至22日，查万率领的印度代表团与约翰逊政府举行了多次会谈。话题涉及：对“中国威胁”及其军事能力的评估；国防计划的外汇支出；陆海空三军和国防工业的建设目标。为了说服印度控制军费，美国官员采取软硬兼施的策略：一方面强调，印度将国防计划限制在合理规模是美国增加援助的前提；（Memorandum of Conversation，May 11，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）另一方面则有意在谈判最后关头抛出“足以让印度人流口水”的5000万美元军购赊销“礼包”，作为减少外汇支出的条件。（Memorandum from Robert Komer and Bundy，May 21，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.102-104.）面对麦克纳马拉的强硬立场，查万被迫同意将外汇支出削减五分之一，从原来的84亿卢比（17.5亿美元）减少到67.2亿卢比（14亿美元）。（Memorandum of Conversation，May 22，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.106-108.）除此之外，美国还提出其他建议，试图更深入地控制印度国防建设的方向，例如提高私营企业对军工的参与和投入；尽可能通过军购而不是自主生产来开展装备建设；认为中国对印度不构成“海上威胁”，应搁置海军更新换代计划。这些建议基本上都没有被印度政府接受。（Memorandum of Conversation，May 11，1964，RG 59，Subject-Numeric File，1964-1966，USNA，DEF 1，Box 1654.）

美印会谈的另一个交锋重点是超音速战斗机援助。争取到美制F-104战斗机，是查万此行最为重要的期许之一。虽然美国驻印大使鲍尔斯等官员从美苏竞争的冷战高度，力主供应F-104战斗机，（Embassy in New Delhi to Department of State，Dec.19，1963，National Security Files，JFKL，Box 433.据美国情报机构估计，至1964年春，苏联已经向印度提供了超过1亿美元的军事援助，主要集中在空军，包括12架米格-21战斗机（已交付6架）、32架安-12运输机和40架米-4直升机。Memorandum from Thomas Hughes to James Grant，March 7，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19-6，Box 4.）但国防部和国务院顾及巴基斯坦的反應，只同意援助性能相对较低的F6A（Skyray）战斗机。（Memorandum from Solbert to Secretary of Defense，May 6，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.98-100.）麦克纳马拉则以印度夸大了自己面临的“空中威胁”为由驳回查万的请求，（Embassy in Washington to Foreign Office，No.396，May 22，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）其言下之意再明确不过：希望印度把重心放在加强对抗中国的军事力量。直到会谈结束，无论查万如何强调超音速战斗机对印度防务的意义，麦克纳马拉都没有松口。

本来查万与麦克纳马拉商定，待他结束其他行程返回华盛顿，与约翰逊总统会晤后再签署军事援助协议。不料，1964年5月27日，尼赫鲁总理突然去世，查万不得不取消所有访美活动，返回新德里。6月6日，经约翰逊总统与印度内阁分别批准，麦克纳马拉和查万以通信方式签署了援助协议。协议规定，美国在1964—1965财政年度为印度提供5000万美元的军事援助和5000万美元的军购赊销，并为上一财年追加1000万美元军购赊销。（

OSD to Embassy in New Delhi，May 27，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19， Box 2;Memorandum from Robert Komer and Bundy to President Johnson，June 4，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.116-117.）应查万要求，印度承诺修改国防预算及削减军队规模这两点没有写入协议，主要是因为他担心这会造成大国干涉印度内政的印象，从而被内阁否决。（Memorandum for The Secretary of Defense，June 3，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 2;Foreign Office to Embassy in Washington，No.15158，June 5，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）就协议的内容来说，军事援助涵盖：一个山地师的武器装备，不含坦克、中型和重型火炮；军事训练；各型运输机零配件；雷达和防空通讯装备；边界道路工程设备；国防工业技术培训。军事赊销则主要用于军工厂扩建以及车辆和通讯设备。（OSD to Embassy in New Delhi，May 27;Summary of U.S.Assistance Provided to India as A Result of Discussions with the Indian Defense Minister，May 30，1964，RG 59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 2.）随后，印度政府对国防计划做出一定修改，砍掉了价值2.125亿美元的军工项目。（List of Proposed Deferrals and Adjustments in Indias Five Year Defence Plan （1964-69），Oct.19，1964，RG59，Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，USNA，DEF 19，Box 2;A.H.Lovell to A.Mackay，June 22，1964，UKNA，DO 189/549.）

對于这个结果，美国政府自诩为一次成功的外交。科默在给总统的报告中指出：“这只是和印度人漫长且艰难对话的开始，但双方都对目前的进展感到满意。巴基斯坦人也不会不高兴，因为我们没有给予（印度）太多（援助）。”（Memorandum from Robert Komer and Bundy to President Johnson，June 4，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.116-117.）印度在压力之下修改国防计划更使美国决策者乐观地认为，军事援助可以成为实现外交利益的工具。约翰逊总统在给英国首相霍姆的信中不无得意地写道：“过去一年半的经验证明，我们与印度的合作关系越是密切，就越是能控制他们对自身需要的判断。”（Lyndon Johnson to Alec Douglas-Home，July 25，1964，UKNA，PREM 11/4867.）

约翰逊政府显得过于自信。令其始料未及的是，美印军事援助协议激起了巴基斯坦极为强烈的抗议，从政府到民间要求终结同盟关系的呼声此起彼伏。1964年7月1日，阿尤布致信约翰逊，愤怒地表示将重新考虑作为盟国的义务。（Letter from President Ayub to President Johnson，July 1，1964，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.129-130.）《黎明》6月4日刊登的社论写道：“美国的政策全然不顾（南亚）地区的客观局势，它要为本地区长期的动荡与紧张负责。这一政策从道义上站不住脚，因为它是建立在对亲密盟友的安全极其自私的漠视基础之上。”社论甚至提出，是时候“和这些盟友说再见了”。（“More US arms for India”，Dawn，June 11，1964，UKNA，DO 196/377.）言辞之激烈在美巴关系史上实属罕见。

此外，美国的军事援助对印度的影响力也比较有限，未能从根本上扭转其国防建设的方向，突出表现在印度没有放弃对超音速战斗机的追求。向美国索要而不得后，印度便积极地与苏联接触。返回新德里后不久，国防部长查万向苏联驻印大使介绍了美印会谈的主要内容并讨论访苏事宜。查万强调，印度的政策是在既定的“政策框架内”填补国防建设所需的巨大缺口。（Note by P.V.R.Rao，June 4，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18.）随后，印度加快与苏联关于米格战斗机和生产线的谈判进度。1964年8月8日，查万率团访问苏联，并签署了军购协议，主要包括38架米格-21战斗机、80～90辆轻型坦克和20架米-4直升机，所有交易都用卢比支付。（Note by P.V.R.Rao，Sept.18，1964，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18; R.D.Pradhan，Debacle to Revival： Y.B. Chavan as Defence Minister，pp.211-212.）

1965年以后，美印军事关系没有实现进一步发展，甚至有所倒退。由于约翰逊政府在亚洲的战略重心转移至东南亚，加之印度和巴基斯坦领土矛盾升级，战火一触即发，美国对南亚次大陆的政策渐趋强硬。在此背景下，约翰逊政府本来萌生了向印度援助F5A战斗机的意愿，最后由于库奇兰恩（Rann of Kutch）冲突而不了了之。（库奇兰恩位于印度拉贾斯坦邦和巴基斯坦信德省之间。1965年4月，印巴两国在该地区爆发军事冲突，经英国威尔逊政府斡旋，6月30日双方达成停火协定。这次冲突被视为第二次印巴战争的前奏。 1965年1月，印度国防部长查万突然向美国提出，请求援助3～6个F5A战斗机（Tiger）中队。从已有史料来看，印度再度恢复对美制战斗机的兴趣有两个原因：第一，空军许多战斗机机型过于老化，不仅难以维护，而且基本失去作战能力，需要更换新的具备地面支援功能的战斗机型；第二，情报显示，苏印米格生产线协议未能如期兑现，苏联领导人不仅拒绝履行供应米格-21最新型号生产设备的承诺，而且拖延成品机的交付。无论是什么原因，这让美国政府再次看到与苏联竞争的曙光。本来国务院、国防部以及军方都不反对向印度援助F5A战斗机，但库奇兰恩冲突爆发后，相关讨论遂终止。Note by P.V.R.Rao，attached Aide Memoire： Acquisition of F5A from USA，Jan.28，1965，B.K.Nehru Papers，NMML，Subject File 18;Information Memorandum from Talbot to Secretary of State，Feb.23，1965，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.190-191;Department of State to Embassy New Delhi，No.2348，May 8，1965，National Security Files，Files of Robert W.Komer，LBJL，Box 24.）1965年9月，第二次印巴战争爆发，在国会要求下，约翰逊不顾幕僚反对，宣布对南亚次大陆实行武器禁运，中断所有军事援助。从更为广义的层面来说，第二次印巴战争是对美国南亚政策的重创。自杜鲁门以来，为了将南亚次大陆纳入其全球冷战的战略轨道，美国政府向印度和巴基斯坦总共投入近12亿美元的经济和军事援助，但收益甚微。从肯尼迪到约翰逊，美国试图通过军事援助拉拢印度，进而推进在亚洲遏制中国的冷战目标，却一直未能如愿，美印关系反而因武器禁运、巴基斯坦使用美制装备对付印度等事件不断恶化。约翰逊政府从第二次印巴战争中得出的最重要的结论是，美国夸大了南亚次大陆在其冷战战略中的重要性，开始重新审视对印巴的援助政策，尤其对军事援助作为美国实现外交利益工具的有效性产生了怀疑。（The Problems of US Military Assistance to India and Pakistan，June 3，1966，USDDO，CK2349119059，p.14;Robert McMahon，The Cold War on the Periphery： The United States，India，and Pakistan，p.333.）在此背景下，印巴簽署《塔什干协定》，加之南亚局势缓和，美国虽稍有放宽对印武器禁运，允许以“个案审批”为原则出售非杀伤性武器，但仍然中断无偿军事援助的交付，并且撤销了具有象征意义的美国驻印军事供应代表团。（Telegram from the Department of State to the Embassy in India，March 31，1967，FRUS，1964-1968，Vol.XXV，South Asia，pp.831-832.）至此，美印军事关系史上的一段“蜜月期”宣告结束。

结 语

1962—1965年是冷战期间美国与印度军事关系最为密切的一段时期，具体表现在美国援助印度的国防建设，以及就如何在军事和政治上对抗中国展开一系列互动。对于为何能形成这种关系，既有研究大多从美国角度加以解释，强调美国拉拢印度、遏制中国的冷战动机。本文认为，印度方面的原因同样不可忽视。印度第一个五年国防计划的出台表明，在中印边界冲突后印度的国防政策，尤其是对华防务政策发生重大转变，使它与美国形成遏制中国的战略共识，这是促成美印两国军事关系迅速升温极为重要的助推力。1964年7月初，当美国驻印大使馆官员向印度国防部长查万表示，美印的长远利益“非常相似”，查万立刻纠正说：“我们的利益不是相似，而是完全一样（identical）。”（Memorandum of Conversation，July 7，1964，National Security Files，Files of Robert W.Komer，LBJL，Box 23.）

当然，查万的说法或许更大程度上是一种外交辞令，不宜夸大这一时期美国与印度利益的趋同程度。约翰逊时期的美印关系受到许多因素的牵制，比如，印度为了维持“不结盟”立场而同时发展与苏联的关系，美国基于印巴平衡原则也注重把握援助的力度。围绕军事援助的互动过程表明，在遏制中国的战略共识之下，美国和印度在“中国威胁”的判断、应对方式、国防建设的目标和手段等核心问题上存在明显歧见。表面上看，这些分歧只是如何对抗中国的策略之争，但本质上却是美印根本利益诉求之间的抵牾：中印边界冲突后印度的国防计划和军备建设，映射出其国家战略重心的调整，即致力于加快国防现代化进程，重振因军事失败而受挫的“大国形象”；而约翰逊政府对印度国防计划的援助和限制，无不是为了更好地服务于美国全球冷战以及在亚洲遏制中国的战略目标。根本利益诉求之间的差异，决定了美印关系发展的限度，同时也表明，对外援助作为美国实现在第三世界冷战目标的工具，其作用是非常有限的。

回溯半个世纪前美印围绕国防建设互动的历史，对中国认识和应对今天美印关系的新动向具有重要的借鉴意义。特朗普执政时期，美国提出以制衡中国为主要目标的“印太战略”，核心要素之一是通过积极地向印度出售尖端武器装备等方式深化美印防务合作，但从实践来看，目前这一战略的成效比较有限。事实表明，虽然对抗中国是“印太战略”下美国与印度关系迅速升温的基础，但不足以弥合印度的大国战略诉求与美国的全球战略目标之间难以调和的矛盾。即便在冷战格局下中印与中美关系极为紧张甚至一度剑拔弩张的20世纪60年代，遏制中国的战略共识都没有使美印弥合国家利益间的巨大鸿沟，更何况是在国际局势更为复杂的今天。因此，尽管“印太战略”下美印关系何去何从尚难以预判，但对于中国来说应保持警惕。同时，保持战略定力和灵活务实的外交政策无疑是至关重要的。

责任编辑：宋 鸥

The United States Assistance and Restriction to Indias First Five-Year Defense Plan （1962—1965）

LIU Heng

（School of History and Archives，Yunnan University，Kunming，Yunnan，650091，China） Abstract：The Sino-Indian conflict in 1962 provided an opportunity for the United States and India to form strategic consensus to contain China and a close military relationship.As far as India was concerned，the Nehru administration examined and consolidated its defense policy and drew up a long-term defense plan which considered China as its main military opponent.In order to win India over on its side to contain China，the Johnson administration continued to supply a large amount of military assistance to India，and wished to use it as a leverage to force the latter to revise its defense plan and asked for more political returns.It turns out that the United States and India had divergent views on the defense plan，particularly on key areas such as the judgement of “China Threat”，the ways to counter it，the goals and means of defense construction.These divergences reflected not merely tactful dispute，but also fundamentally different interests： while America tried to contain China in Asia，Indias defense plan indicated the transformation of its national strategy which centered on speeding up the process of its defense modernization.Whether during the cold war period or nowadays，though the strategic consensus to contain China could contribute to the improvement of Indo-American military relationship，it is not enough to bridge the fundamental differences in their national interests.

Key words：the Johnson administration;India;defense plan;military assistance

收稿日期：2022－06－26

基金項目：本文系国家社会科学基金青年项目“英国与印度的国防建设关系研究（1947—1965）”（21CSS019）；云南大学“双一流”建设创新团队“中印关系与中国边疆安全”的阶段性成果。

作者简介：刘恒，云南大学历史与档案学院讲师，研究方向为南亚国际关系史。

① Brief Paper on Visit of General Maxwell Taylor to India，Dec.1963，National Security Files，Box 433，John F.Kennedy Library（hereafter cited as JFKL），Boston，Massachusetts; Embassy in Washington to Foreign Office，No.396，May 22，1964，B.K.Nehru Papers，Subject File 18，Nehru Memorial Museum and Library（hereafter cited as NMML），New Delhi.

② 国外代表性研究成果主要有：Robert McMahon，The Cold War on the Periphery： The United States，India，and Pakistan，New York： Columbia University Press，1994;Paul McGarr，The Cold War in South Asia： Britain，the United States and the Indian Subcontinent，1945-1965，New York： Cambridge University Press，2013;David Engerman，The Price of Aid： The Economic Cold War in India，Boston： Harvard University Press，2018;Robert McMahon，“Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia，” in Warren I.Cohen and Nancy B.Tucker，eds.，Lyndon Johnson Confronts the World： American Foreign Policy，1963-1968，Cambridge： Cambridge University Press，1994，pp.135-171.国内主要研究成果有：蔡佳禾：《肯尼迪政府与1962年的中印边界冲突》，《中国社会科学》，2001年第6期；戴超武：《肯尼迪—约翰逊时期的外交与第三世界》，《美国研究》，2006年第2期；王琛：《美国对1962年中印边界冲突的反应》，《史学月刊》，2002年第1期；刘恒：《中印边界冲突与肯尼迪政府对印度的军事援助（1962-1963）》，《四川师范大学学报》（社会科学版），2018年第6期。