20世纪下半叶美国科技人才发展状况及启示

摘 要： 20世纪下半叶，美国对科技人才的需求状况不断变化，对人才的培养、使用和引进提出了更高的要求，美国政府的相关政策也随之不断调整。结合时代特征，可将这一时期美国科技人才的发展分为突进期、波动期和繁荣期三个阶段。美国成为世界科技人才强国的原因包括国家干预起到的引领作用、贯穿始终的创新意识和危机意识、高等教育领域的巨大吸引力及外来人才为美国所创造的巨大社会经济价值等。美国科技人才发展中存在的问题包括国防人才需求挤占社会经济建设人才需求、性别和少数族裔歧视问题，以及对于外来科技人才的过度依赖等。

关键词： 美国；科技人才；高等教育；人才流动

1960年，诺贝尔经济学奖得主西奥多·舒尔茨（Theodore W.Schultz）阐述了时代背景下人力资本的重要性：“高收入国家和低收入国家经济现代化的一个共同特征是，耕地的经济重要性在下降，而人力资本，即知识和技能的经济重要性在不断上升。”①20世纪以来的历史经验表明，各国的经济发展越来越取决于人口的质量。美国国家科学基金会（National Science Foundation，简称NSF）的首份报告指出：“美国在农业、经济、工业和军事方面的领先地位很大程度上源于美国人民的技术才能。作为一个国家，我们真正的天赋是将科学知识转化为实用价值的能力。美国在农业、工业、商业、公共卫生等领域的优势及两次世界大战所展现的军事实力即是证明。这是我们维持高质量生活的基础。”②20世纪下半叶的美国经济产值巨大，而且富于活力。经济社会繁荣发展的背后，依靠的是高质量人才的支撑。

有关美国现代科技人才发展的研究成果较多，国外学者关注二战后美国职业人才的发展、诺贝尔奖获得者情况、外来人才引进等问题，批判了美国掠夺人才的种种行为，认识到在新一轮科技革命中美国专业人才队伍的不断扩大与人才流动性的增强，探讨了美国科学家分层的金字塔现象，揭示了诺贝尔奖获得者的成才环境和成长条件，并从移民史角度关注科技人才的跨国流动问题。③国内学界对美国科技人才发展的关注度也日益提高，现有成果探讨了美国精英人才塑造机制、美国吸引外来人才的历史与现状、美国人力培训与就业政策的形成和演变等，认为美国孕育了科技人才发展的社会机制与文化氛围，美国政府依据实践效果不断修订其人才吸引战略与政策的做法值得借鉴。（ 参见梁茂信：《人才吸引战略与政策史研究》，中国社会科学出版社2015年版;梁茂信：《美国人力培训与就业政策》，人民出版社2006年版；付美榕：《为什么美国盛产大师：20世纪美国顶尖人才启示录》，科学出版社2009年版；郭玉贵：《美国全球人力资源战略的历史演变与启示：构建面向世界的中国21世纪人才战略》，党建读物出版社2015年版。）在数据资料方面，自1951年起，美国国家科学基金会每年推出报告，对美国科技人才进行统计和汇总，内容包括一系列关于科技人员的数据和分析报告。美国国家科学理事会（National Science Board，简称NSB）不定期更新出版的《科学和工程指标》，将相应领域的从业者称为科学和工程（Science & Engineering，简称S&E）劳动力，在描述其发展时，一般将S&E从业人员的年平均增长率、美国高校在S&E领域授予的学位数量和S&E领域各专业的新生情况等作为科技人才发展的重要指标。（ 如National Science Board，Science & Engineering Indicators， 1989，NSB-89-1，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1989; National Science Board，Science & Engineering Indicators，1993，NSB-93-1，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1993; National Science Board，Science and Engineering Indicators 2008，NSB 08-01，Arlington： National Science Foundation，2008; National Science Board，Science and Engineering Indicators 2014，NSB 14-01，Arlington： National Science Foundation，2014.）另外，美國政府其他部门及教育和人力资源相关机构也不定期提供各类调查报告。（ 如美国国防部报告：The DoD Laboratory Management Task Force Personnel and Manpower Working Group，Study of Scientists and Engineers in the DoD Laboratories，Washington D.C.： Office of the Under Secretary of Defense，November 1981-April 1982；美国审计总署报告：General Accounting Office，Federal Workforce： Pay，Recruitment，and Retention of Federal Employees， Washington，D.C.： United States General Accounting Office，1987；美国国会报告：U.S.Congress，Office of Technology Assessment，Educating Scientists and Engineers： Grade School to Grad School，OTA-SET-377，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，June 1988；美国国家研究委员会报告：Alan K.Campbell and Linda S.Dix，eds.，Recruitment，Retention，and Utilization of Federal Scientists and Engineers： A Report to the Carnegie Commission on Science，Technology，and Government，Washington，D.C.： National Academy Press，1990.）

以上各类成果和报告从多角度对美国现代科技人才发展状况进行了统计与分析，为本文提供了资料来源与研究思路。然而已有成果较少对20世纪下半叶美国科技人才发展的历史脉络进行集中梳理，一些成果在数据资料的搜集、运用与政策分析等方面还有待深入。根据美国社会经济发展情况和科技人才资源状况，本文将20世纪下半叶美国科技人才的发展大致划分为三个阶段，分析不同时段美国科技人才发展的特点，在此基础上总结美国成为世界科技人才强国的原因及其科技人才发展中存在的问题。

一、美国科技人才发展的突进期（1950—1969年）

“20世纪五六十年代是美国经济发展的黄金时期，巨大的财富积累与稳定的社会秩序使美国发展的基础得以稳固”。（ D.W.White，The American Century： The Rise & Decline of the United States as World Power，New Haven： Yale University Press，1996，p.3.）第二次世界大战结束后，美国在步入原子时代、技术迅速演变、冷战兴起等因素的影响下，物理学、地球科学、生物学和社会科学领域中许多新的专业学会纷纷涌现。各专业学会之间有越来越多的机会相互关联和协作，并与政府机构的活动结合起来。美国政府大力支持科学发展，国家科研体系迅速扩张，专业化发展达到了新的高度。20世纪50年代以来，美国政府在促进科学技术发展方面起到了重要的推动作用，为科技人才成长提供了良好的环境。

1950年11月2日，由美国总统任命的国家科学理事会成功组建，吸纳了基础科学、医学、工程学、农业、教育和公共事务等领域的杰出人士。该委员会主席詹姆斯·康纳特（James B.Conant）强调了科技人才的重要性：“在科学进步及其对许多实际问题的应用中，一流人才无可替代。十个二流的科学家或工程师都无法胜任一个一流人才的工作。美国各地必须加紧努力，发掘潜在的科学人才，并为其充分发展提供条件……科学与战争的关系众所周知，无需赘述，但很少有人意识到训练有素的科学人才与当今技术军备竞赛之间的关系。在裁军成为现实之前，自由国家必须深切关注并寻找科学先驱者，因为在饱受战争蹂躏的年代必须依靠他们的努力来加强国家安全，在和平时期必须依靠他们的努力来发展工业。”（ National Science Foundation，The First Annual Report of the National Science Foundation，1950-1951，pp.viii-ix.）这一认识为美国政府对科技人才的重视奠定了基调。

1950年美国设立了国家科学基金会，其首要任务是对当时美国的技术研究和开发模式进行详细审查，尽快了解主要科学领域的工作情况、资金细目、人力资源分类，以及最新的技术发展等，研判哪些领域需要进一步加强。1953年6月30日，国家科学基金会完成了对美国国家技术研发的调研工作。调研内容主要包括六个部分，即联邦政府研究计划、工业研究、非营利机构研究、科学人力资源研究、科学信息交流研究与科学进步现状。（ National Science Foundation，The Third Annual Report of the National Science Foundation，Year Ending June 30，1953，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，1953，p.8.）1955年的国家科学基金会报告指出，联邦政府的支持将从三个维度对科学进步带来影响，即科学本身、与科学有关的机构及从事科学活动的个人，各类资助计划的目标便是消除这三个维度中所遇到的障碍。（ National Science Foundation，Fifth Annual Report，Fiscal Year 1955，Washington D.C.： United States Government Printing Office，1955，p.10.）

1957年10月4日，苏联发射了第一颗人造地球卫星“斯普尼克”（Sputnik），开启了人类的航天时代，美国政府和民众深感震惊。美国政府迅速做出反应，耗费巨大的资源应对苏联的挑战，开启了美国现代科學技术史上的“黄金时代”。1958年11月，美国国会通过了《国防教育法》（National Defense Education Act），向美国国防部、国家科学基金会及其他联邦机构提供了史上规模最大的教育援助。该法案回应了国家科技发展的关键需求，在发展研究生教育方面产生了相当大的影响，成为政府对研究生教育与“外国语言及地区研究”进行定期资助的肇始。法案中的地区职业教育计划向各州提供帮助，为不同年龄段劳动力提供职业及相关技术培训和再培训，使其符合相关领域的技术人员或熟练工人的职位要求。（ Melvin L.Barlow，History of Industrial Education in the United States，Peoria： Chas.A.Bennett Co.，Inc.，1967，p.162.）1963年颁布的《职业教育法》（Vocational Education Act）则开启了职业教育的新时代。基础科学研究与技术应用有了充足的基金保障，资金支持的多元化结构为科技人才教育与培训提供了不断扩大的经费来源渠道。

国防部一直是美国财政支持最大的受益者，投入该部门的研发基金数量惊人。“二战时期和冷战时期的大部分时间里，军事部门和国家安全机构的支出明显占据了联邦政府可自由支配支出的一半以上。即使在越南战争之后，军费开支也一直是美国联邦政府可自由支配开支的最大类别”。（ Gregory McLauchlan and Gregory Hooks，“Last of the Dinosaurs？ Big Weapons，Big Science，and the American State from Hiroshima to the End of the Cold War，”The Sociological Quarterly，Vol.36，No.4（September 1，1995），p.752.）冷战初期，美国政府加大国防预算，将大部分人才资源引入国防建设领域，积聚了数量众多的科学家和技术人才。研究与发展委员会（Research and Development Board）前执行秘书埃里克·沃克（Eric A.Walker）称，仅军事研究就需要约54 000名科学家和工程师。1952年的统计显示，美国国防部、原子能委员会和美国国家航空咨询委员会（National Advisory Committee for Aeronautics）的相关项目可能会占用约70％的研究人员。（ National Science Foundation，The First Annual Report of the National Science Foundation，1950-1951，p.18.）另一方面，美国私营企业为了在竞争中取得优势并追求利益最大化，对研发工作的重视程度也在日益提高，许多大公司都单独设有“研究与开发”部门，雇用大批优秀科研人员研发、改进产品。1956年的调查发现，有超过15 000家公司为国家的研发工作做出了贡献，其中85％的公司雇佣人数少于500人，这些小型公司的业绩占所有企业研究和开发工作的10%左右，而拥有5000名以上员工的375家大公司完成了约70％的研发业绩。（ National Science Foundation，Sixth Annual Report for the Fiscal Year Ended June 30，1956，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，p.3.这些数据不包含雇用少于8名员工的企业和单独工作的个人，以及S&E咨询公司和其他类型的组织。）

20世纪50年代初美国经济发展稳定，受过培训的专家越来越受到重视，这一时期与前几十年相比，人才的总量是相当可观的。有学者在1954年曾声称，“在过去的半个世纪中，美国学校教师数量的增速是人口增速的1.25倍，专业卫生工作者的增速为人口增速的2.5倍，工程师增速为人口增速的5倍，科学家增速为人口增速的10倍。当前美国总人口是1900年总人口的2倍，而专业领域的雇员数量则是1900年的4倍”。（ Dael Wolfle，Americas Resources of Specialized Talent： A Current Appraisal and a Look Ahead，p.2.）国家科学基金会认为，富有创造力的科学家和工程师掌握着未来科学发展的关键，美国获得的技术领先地位主要取决于这些高质量人才及国家的工业组织。（ National Science Foundation，Sixth Annual Report for the Fiscal Year Ended June 30，1956，p.61.）从政府层面看，1958年，联邦政府雇用了12.1万名全职“白领”工人，比1954年增加了20％，其中包括约5.5万名工程师、2.1万名生物学家和1.8万名物理科学家。国防部仍然是科学技术人才的最大雇主。（ “Scientists and Engineers in the U.S.Federal Government，”Nature，Vol.192，No.4805（December 2，1961），p.800.）

到20世纪60年代，职业种类比以往任何时候都更加繁多，专业人才在劳动人口中所占比例更大。据估计，1963年S&E专业的毕业生，57%在企业部门就职，11%在政府部门就职，12%在大专院校就职，15%在中学担任教师，5%在其他领域就职。（ “Scientific and Engineering Manpower in the United States，”Nature，Vol.203，No.4950（September 12，1964），p.1125.）值得注意的是，在几乎每个领域，拥有高级学位的女性所占比例都非常小，通常不到总数的5％。女科学家的流失率较高，许多人在结婚后便结束了自己的职业生涯。

战后美国科技发展与外来人才的涌入密不可分。1947年“回形针行动”结束后，美国搜寻德国科学家和工程师的工作仍未停止，从中获得的人才、设备、情报和科研成果，推动了日后美国科研事业的发展。在冷战的时代背景下，对人才的需求进一步推动了美国移民政策的变化。国家科学基金会主任沃特曼强调，创造性的科学研究不应受国界限制。国家科学基金会的一份报告也指出，1951年留学生群体之外的赴美科学家人数近3000人。这些科技人才对美国科学事业的发展十分重要，汇集了来自世界各地的聪明才智。（ National Science Foundation，The Third Annual Report of the National Science Foundation，Year Ending June 30，1953，p.11.）从受教育程度、美国国家科学院成员资格和诺贝尔奖获得者等方面来考察，外国专业人士比美国本土出生的专业人士的素质更为优秀。一组1949—1964年间赴美移民的统计数据显示，1949年赴美自然科学工作者、工程师、内科与外科医生人数分别为348人、886人、1148人，而到1964年相对应的赴美人数已增至1754人、3725人、2249人。三类人才的数量都有了显著增加，其中自然科学工作者和工程师人数更是增长数倍。（ Thomas J.Mills，“Scientific Personnel and the Professions，”The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.367，No.1（September 1966），pp.33，35.）

二战末期到冷战期间，通过俘虏、接纳移民等多种渠道，美国大量攫取二战战败国和东欧国家的科技精英与工程技术人员，以巩固其全球军事霸主地位。另一方面，美国政治的稳定和经济的繁荣无疑对专业技术人员有着很大吸引力。这类外国移民大多来自传统的西欧地区尤其是英国、德国等国，同时来自亚洲的移民群体的数量也在显著增加。

二、美国科技人才发展的波动期（1970—1989年）

20世纪70年代出现的世界性经济危机使美国受到沉重打击。尼克松政府于1971年8月宣布实行新的经济政策，对于通货膨胀的加剧产生了一定抑制作用，但并非解决问题的根本出路。尼克松在1973年废除了科学和技术办公室（Office of Science and Technology），并将其职能转移至两个机构——国家科学基金会承担其民事职能，国家安全委员会（National Security Council）承担其安全职能，（ Congressional Research Service，“Office of Science and Technology Policy （OSTP）： History and Overview，” March 3，2020，p.2，https：//sgp.fas.org/crs/misc/R43935.pdf，2021-05-04.）由此弱化了在艾森豪威爾和肯尼迪政府时期发展壮大的与科学技术领域相关的政府机构的管理职能。福特总统上任后，采取削减政府开支、维持高利率、紧缩货币等措施，但收效依然不大。在政府管理层面，美国通过了《1976年国家科学技术政策、组织和优先事项法》（National Science and Technology Policy，Organization，and Priorities Act of 1976），成立了科学技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy，简称OSTP）。20世纪70年代末到80年代初，美国经济缓慢回升，但仍受到通货膨胀的困扰。卡特总统上任时，来自海外的经济竞争日益加剧，国内通货膨胀率和失业率仍居高不下，企业生产力增速减缓。具有工科教育背景的卡特对基础科学研究采取保护态度，同时强调应用开发工作的重要性，尤其是针对能源、空间和国防领域的技术开发。卡特要求扩大有助于刺激工业复兴的联邦科学研究和技术项目，并为国家科学基金会和国家卫生研究院提供研究经费。20世纪80年代，世界政治形势趋于缓和，东西方逐渐由对抗走向对话，第三次科技革命的成果逐渐得到应用，各国经济增长速度加快，发展相对稳定。里根执政期间，在确定优先发展的科技项目方面反对卡特对于工业战略的关注，撤销了前任政府多项开发和示范项目。里根认为政府干预经济是危险的，不赞成搞政府主导的开发计划，削减了用于资助社会科学、人文、艺术研究的机构预算，与基础研究相比更倾向于应用研究，同时大量研发经费被用于国防领域，如引人注目的“星球大战”计划等。受复杂的大环境的影响，由于政府政策的调整和科研经费的消长，科技人才资源的发展也呈现出波动态势。

这一时期，美国联邦政府仍然是最大的科学家和工程师雇主单位。美国政府机构的全职科学家和工程师总人数增幅明显。据统计，在1989年美国联邦机构441个白领职业中，科学家和工程师占了80个，共有约112 000名科学家（其中约24 000名为计算机专家）和111 000名工程师。从部门和机构来看，65％的科学家在三个部门（国防部、农业部和内政部）工作，而79％的工程师在两个部门（国防部和国家航空航天局）工作。联邦科学家和工程师中女性约占15％，但在主管/经理级别的科学家和工程师中，只有7.2％是女性。白人约占科学家和工程师总数的86%。（ Alan K.Campbell，Stephen J.Lukasik and Michael G.H.McGeary，eds.，Improving the Recruitment，Retention，and Utilization of Federal Scientists and Engineers： A Report to the Carnegie Commission on Science，Technology，and Government，Washington， D.C.：National Academy Press，1993，pp.17-18.）表1是按职业组别和学位等级排列的1989年美国联邦政府科学家和工程师数量统计情况，其中大约10％的人拥有博士学位，22％的人拥有硕士学位。相比20世纪六七十年代，80年代有更多联邦政府的科学家、工程师和其他专业人士在其职业生涯的高峰期选择跳槽至私营部门的高薪职位。

美国大学在这一阶段的发展也呈现出波动。经过20世纪60年代联邦经费充足、科研政策支持力度较大的黄金时期，70年代美国遭遇通货膨胀和经济危机，对研究项目和奖学金的资助放缓，高等教育面临研究经费停滞、入学人数减少、强制裁员及教育质量下滑等困境，研究型大学面临严峻挑战。美国政府对大学资助所减少的经费，在一定程度上转移到生物医学研究和能源研究方面，美国国家卫生研究院作为大学研究经费来源的“巨无霸”地位更为巩固。到20世纪80年代，研究经费资助力度有了一定幅度的恢复，美国开始大力支持以计算机和互联网为代表的信息技术，信息产业势头强劲，带动了高等教育领域的恢复和发展。经过80年代的调整，美国经济重现增长势头，为高校的人才发展带来了新的机遇。

在科技人才教育方面，20世纪70年代末，教师职位接近饱和，而联邦政府对科技研究的财政支持呈现诸多不确定性，S&E领域的博士学位授予数量开始下降。公立大学授予的S&E博士学位在1973年曾达到顶峰，约为12 500个。到20世纪70年代末下降了11%左右，约为11 100个。私立大学科技人才教育产出的下滑趋势更为明显，从1973年的6500人降至1978年的5300人，下降约18%。（ Government-University-Industry Research Roundtable，Science and Technology in the Academic Enterprise： Status，Trends，and Issues，Washington，D.C.： National Academy Press，1989，p.7.）從70年代末到80年代，对自然科学和工程专业感兴趣的学生人数有所减少，同样呈现出波动性特征。1978年，进入国家4年制高校的全日制新生中，有27％（约28.6万人）计划攻读自然科学或工程学专业。而到1986年，这一比例降至24％（约24.6万人）。大学新生对某些专业如计算机科学和工程学的兴趣在20世纪80年代初大幅上升，然而到1984年，这两个专业的大学入学率又开始下降。1978—1986年间，新生对成为研究型科学家的兴趣呈明显下降趋势，这与市场所提供的职位减少密切相关。

这一时期，美国仍不断修改和完善技术移民制度，在高等教育等领域积极招收留学生，在专业领域大力引进高端人才。大多数外来的工程师受雇于工业界。要求具备学士学位的工程师岗位（包括民用和国防领域）是吸引外国学生到美国学习工程学课程的重要因素。外国研究生被美国工程教育的质量所吸引，弥补了美国公民在这一领域的不足。工程学博士学位的数量自20世纪70年代初达到顶峰后呈下降趋势，在20世纪80年代又有所增加，其最主要原因是外国研究生涌入美国工程类院校，这是当时美国工程学教育中最为突出的特点。“大批外来人才在美国获得了知识与能力的提升，从而在较高的起点上进一步将科学研究推向更为卓越的高度”。（ D.W.White，The American Century： The Rise & Decline of the United States as World Power，p.47.）美国政府继续大力吸收科学和工程领域的合法移民，这一战略推动美国拥有庞大的高素质科技人才队伍，确保了科技领先优势和持续不断的技术创新。

三、美国科技人才发展的繁荣期（1990—2000年）

自20世纪90年代初开始，美国经济重新进入良性发展的黄金时期。受高科技产业的刺激，美国国内生产总值增长较快。美国政府把握住信息技术革命的重大机遇，信息和互联网领域迅速崛起并成为经济主导产业。同时，“在生产和投资的全球化方面，美国的跨国公司在几乎每一个经济领域都显示出较强的竞争力，其中一些大的跨国公司通过兼并和收购进一步扩大了经营规模。美国的金融业也迅速向全球扩展，美元在国际货币体系中占据优势地位”。（ D.W.White，The American Century： The Rise & Decline of the United States as World Power，p.3.）美国持续进行经济扩张，在世界贸易和投资中的份额稳步提升，其中信息技术、生物技术和光学电子产品及飞机、武器装备等高技术含量产品占据了出口的重要份额。与经济和技术高速发展相呼应的还有科技人才资源的繁荣兴盛。

在人才管理方面，美国政府定期对其聘用的科技人力资源情况进行摸底，出台了《1990年联邦雇员薪资比较法》（Federal Employees Pay Comparability Act of 1990），旨在改善科学家和工程师的招聘、保留与绩效管理。1990年2月23日，在华盛顿的一次研讨会上，二十多个美国联邦机构的代表简要介绍了科学家和工程师的招募、管理，探讨了与之相关的组织、决策过程及维持科学家和工程师队伍稳定的机制。（ Alan K.Campbell and Linda S.Dix，eds.，Recruitment，Retention，and Utilization of Federal Scientists and Engineers： A Report to the Carnegie Commission on Science，Technology，and Government，p.1.）在人才培养方面，1991年，时任总统老布什發布了《2000年美国的教育战略》（America 2000： An Education Strategy），目的是在20世纪末的十年内改革美国中小学教育模式，整体上提高美国人的知识和技能水平。1993年克林顿上任美国总统，继续对科学技术和人才资源给予高度关注。1994年，美国政府发布《2000年目标：美国教育法》（Goals 2000： Educate America Act），确立了8个国家教育发展目标，开启了全美教育改革。

同年，总统科技政策办公室发布了《国家利益中的科学》（Science in the National Interest），提出了国家科学政策的基本框架，确定了基础科学和工程事业的5个目标。

1996年，美国国家科学技术委员会发了《国家利益中的技术》（Technology in the National Interest），其重要目标之一便是确保美国拥有一支世界一流的、能够参与到迅速变化的知识经济浪潮之中的劳动力大军。20世纪90年代后期，经济的迅猛发展对劳动力素质提出了更高要求，美国政府加大了职业培训制度的改革步伐，将人力资本的投资重点放到职业培训上来。克林顿签署《1998年劳动力投资法》（Workforce Investment Act of 1998），开启了美国职业培训制度改革。（ Employment and Training Administration，U.S.Department of Labor，Workforce Investment Act of 1998，Washington，D.C.： Employment and Training Administration，September 1998，p.12.）该法案强调要广泛地加强评估、咨询、职业介绍和培训等服务，对美国劳动力整体素质的提高和国家竞争力的增强产生了积极影响。在人才引进方面，20世纪90年代是美国细化职业移民类别的重要时期。美国政府根据《1990年移民法》（Immigration Act of 1990）设立了专业职业签证，又称H-1B签证，这一举措推动美国吸引了更多全球高科技人才。在美国移民政策调整的背景下，专业人才成为美国增速最快的劳动力群体之一。为避免引进外籍人才对本土劳工利益构成损害，美国还分别在1998年和2000年通过《1998年美国竞争力和劳动力改善法》（American Competitiveness and Workforce Improvement Act of 1998）和《面向21世纪的美国竞争力法》（American Competitiveness in the 21st Century Act ）。在经费投入方面，这一时期美国政府进一步认识到科技创新给国家发展带来的巨大驱动力，对科技研发的资金投入不遗余力。据美国国家科学理事会统计，2000年美国投入研发资金近2930亿美元，高于“七国集团”其他国家的研发资金投入之和。（ National Science Board，Digest of Key Science and Engineering Indicators 2008，NSB-08-2，Arlington： National Science Foundation，2008，p.4.）

在高等教育方面，1993年美国国家研究委员会（National Research Committee，简称NRC）发布的关于“美国大学博士学位获得者”这一主题的系列报告显示，在经历了20世纪70年代末和80年代初的波动期后，博士学位获得者人数在1986年开始呈现持续上升趋势，1993年美国博士毕业人数达到了历史最高的39 754人。女性获得博士学位的人数继续增加，在1993年达到15 108名。1993年授予美国公民的博士学位中，少数族裔占11％，比1978年增加了3个百分点，主要分布在亚裔、非洲裔、西班牙裔和美洲印第安人群体。这些少数族裔群体占当年教育学博士学位获得者总人数的15％，工程学博士学位总人数的14％。（ Delores H.Thurgood and Julie E.Clarke，Summary Report 1993： Doctorate Recipients from United States Universities，Washington： National Academies Press，1995，pp.3-10.）

在就业方面，据美国国家科学理事会统计，1950年到2000年间S&E领域的就业人数从不到20万增长到大约480万，平均年增长率为6.7%，大大高于总就业人数的年平均增长率。具体到1990年至2000年期间，S&E职业就业人数的年均增长率相对历史平均水平来说相对较低，为3.6%，但远高于同时期其他职业就业人数的增长率。S&E劳动力中女性占比增长较快，从1970年的7.2％增长到1997年的24.4％。（ Thomas J.Espenshade，Margaret L.Usdansky and Chang Y.Chung，“Employment and Earnings of Foreign-Born Scientists and Engineers，”Population Research and Policy Review，Vol.20，No.1（2001），p.84.）虽然女性、黑人和西班牙裔在S&E职业中的比例持续增长，但仍然低于其在总人口中所占的比例。（ National Science Board，Science and Engineering Indicators 2008，Chapter 3，p.6.）

在技术移民方面，这一时期美国对受过良好教育的技术移民的需求依然不断增加。20世纪90年代，美国移民法的修改在一定程度上也是为了解决熟练工人日益短缺的问题。S&E劳动力中外国出生人口的比例从1970年的7.6％增长到1997年的14.8％，翻了近一番。（ Thomas J.Espenshade，Margaret L.Usdansky and Chang Y.Chung，“Employment and Earnings of Foreign-Born Scientists and Engineers，”p.84.）1993年，获得永久签证的科学家和工程师人数增至23 534人。（ National Science Foundation，Major Declines in Admissions of Immigrant Scientists and Engineers in Fiscal Year 1994，NSF97-311，Arlington： National Science Foundation，June 18，1997，p.1.）在1993年美國授予的博士学位中，非美国公民占到32％，其中排名前三的专业分别是工程学、物理科学和教育学。表2展现了1993年在美国高校获得博士学位的非美国公民的主要原籍国家（地区）情况。这一时期，来自亚洲的留学生数量远超其他大洲。

美国橡树岭科学与教育研究所统计了20世纪90年代在美国获得博士学位的外国公民留在美国工作的比率，1996—2000年期间该群体留在美国工作的比率维持在63％～64％。（ Michael G.Finn，Stay Rates of Foreign Doctorate Recipients from U.S.Universities，2005，Oak Ridge： Oak Ridge Institute for Science and Education，2008，pp.5-6.）2003年从事S&E职业的受过大学教育的劳动者中有25%在外国出生，其中博士学位者的外国出生率达40%。（ National Science Board，Science and Engineering Indicators 2008，Chapter 3，p.6.）2010年，在从事S&E职业的劳动者中，19%在外国出生的科学家和工程师拥有博士学位，而在美国出生的科学家和工程师拥有博士学位的比例为10%。整体而言，在S&E职业中外国出生的劳动者往往比美国本土劳动者受教育程度更高。在大多数S&E职业中，学位等级越高，外国出生的劳动力比例就越大，这在计算机和数学领域的科学家和工程师中最为明显。（ National Science Board，Science and Engineering Indicators 2014，Chapter 3，p.52.）非美国本土出生的科学家和工程师对美国S&E行业的重要性持续上升，外来移民群体对美国社会经济发展的推动作用愈发明显。

四、美国成为世界科技人才强国的动因

鉴于人力资本在20世纪对美国经济发展的巨大推动作用，这一时期被经济史学家们称为“人力资本世纪”。（ D.W.White，The American Century： The Rise & Decline of the United States as World Power，p.7.）美国的现代化道路正是由各类职业人才的贡献铺设而成，科技人才对美国国家建设和发展的作用极为显著。1988年美国政府相关文件显示：“尽管科学家和工程师仅占美国就业总人口的约4％，但其具备对于国家福祉至关重要的专业技能：他们通过基础研究和教学来扩大对知识的理解，开发和应用各种新技术，并保持国家基础设施和制造基地平稳运行。”（ U.S.Congress，Office of Technology Assessment，Educating Scientists and Engineers： Grade School to Grad School，p.7.）美国强盛之道的重要基础便是人才优势和创新机制。美国始终把吸引全球顶尖人才作为一项国家战略，其人才机制体现了强烈的国家意识和社会共识。社会经济水平、高等教育水平和科研投入水平对人才的培育和聚集具有显著的影响。从联邦政府、州政府到各大公司和研究机构，都采取各种手段招贤纳士，在全球范围内大力揽获高水平人才。美国成为世界科技人才强国的原因，可以从以下四个方面加以分析。

第一，国家干预起着重要的引领作用。科技人才政策涉及面较广，包括人才培养、引进、激励、使用、评价等多方面的综合施策。从狭义层面看，科技人才政策又部分被包含在科技政策之中。美国政府把科学技术作为重要的国家事业来加以推动，深度参与科学发现和技术进步过程，将科学技术视为国家经济、国家安全、公共卫生、环境安全和其他公共福利事业的关键动力。美国政府科技政策的一个重要目标，便是确保美国拥有一支世界一流的、能够参与到迅速变化的知识经济浪潮中的劳动力大军。1950年设立的美国国家科学基金会是美国政府干预科学研究与技术创新工作的主要执行部门之一，履行审查项目、经费支持、科技人才数据统计等重要职能。美国一直致力于在S&E教育方面加大立法支持力度，在法案形式之外，政府机构还以各种分析报告的形式对科技和教育提出全方位的发展与改进建议。美国在STEM（Science，Technology，Engineering，and Mathematics）教育的理念和实践上居于世界领先地位，这对于科技人才的发展具有战略意义，有助于培养国际竞争所需的复合型科技人才。美国政府一方面重视基础研究的投入，如在1993年美国学术研发的资金支出中，约66％被投入基础研究方面，应用研究占26％，发展研究占8％；（ National Science Board，Science & Engineering Indicators，1993，p.135.）另一方面，在资助基础研发的同时，在立法上对私营企业的科技研发加以鼓励和保护，公司和个人从事研发活动并加以商业化转换，可享受税率优惠，激发了企业、高等院校及其他非营利机构在基础科学研究中的活力。美国政府的各项政策在塑造国内人才发展环境上起到了重要作用，为培养本国人才和吸引外来人才提供了有利条件。

第二，创新意识和危机意识贯穿始终。这方面既有美国艰苦建国的历史因素影响，也与美国人既崇尚成功又宽容失败的文化因素相关联。“美国的政治制度和自由市场经济为雄心勃勃的、不迷信传统偶像的发明家创造了前所未有的机会……这种文化吸引外来人才，并使来自海外的最有才能的人迅速被同化，从而促进了国家的发展”。（ [美]兹比格纽·布热津斯基著，中国国际问题研究所译：《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》，上海人民出版社2015年版，第4页。）另外，美国各界一直在科技人才发展问题上居安思危，不断有学者和机构向政府指出工程师和科学家短缺、S&E劳动力增长率下降、外国科技人才争夺加剧等问题。美国国家科学院、工程院和医学院联合发布的报告《在暴风雨中崛起》（Rising Above the Gathering Storm）对美国的竞争力做了详细分析，认为美国正受到全球化带来的缓慢而微妙的影响，对二战以来美国在经济与战略上的领导地位构成挑战。“世界其他国家也在科学和工程领域取得了尖端的成就。现代通信技术和其他领域的科技进步推动了全球化进程，如今几乎每一个部门的员工都必须面对来自爱尔兰、芬兰、中国、印度等几十个经济增长体的竞争，美国与他国之间的差距只剩下轻点鼠标的距离”。（ National Academy of Sciences，National Academy of Engineering，and Institute of Medicine，Rising Above the Gathering Storm，Washington，D.C.： The National Academies Press，2010，p.1.）这些方面都体现出美国精英人士居安思危的意识。

第三，高等教育领域展现出不凡的吸引力与感召力。20世纪下半叶美国一直非常重视大学的发展，不断加大对大学的投入。为扶持高等教育进步，相关联邦立法几乎都涉及财政补助条款。美国国家科学基金会建立后，通过提供资助、订立研究合同的方式支持高校和其他研究机构进行各种基础研究和应用研究工作，将科研成果应用于生产。大批美国高校从政府、企业和其他渠道获得雄厚资助，积极进行创造性的科学研究。美国的高等学府利用自身的资源优势创新发展，输送优秀科技人才，“尤其是那些研究型大学，既是当代科学家活动的舞台，又是未来科学家的摇篮，并成为世界学术研究的中心”。（ D.W.White，The American Century： The Rise & Decline of the United States as World Power，p.187.）美国在高等教育领域不遗余力地吸引外国留学生，使其成为美国科技人才的后备力量。高等教育与社会发展紧密联系，对社会多个方面产生了潜移默化的影响。

第四，外来人才为美国创造了巨大的社会经济价值。劳动力市场开放、灵活的特点造就了美国在全球人才竞争中的优势。美国长期执行有效的移民政策，如灵活的H-1B签证计划吸引着各国英才。美国的研究项目，特别是诸多理工科研究项目中外国学生的参与度很高。美国国会技术评估办公室指出：“如果国家希望快速吸引更多的科学家和工程师，那么在S&E领域留住大学生和研究生是最有用的策略。联邦政策可以在各个层次上发挥作用，以将更多有能力、有兴趣的外国学生留在人才库中。”（ U.S.Congress，Office of Technology Assessment，Educating Scientists and Engineers： Grade School to Grad School，OTA-SET-377，p.2.）知识和人才的国际流动使美国得以吸纳大批高质量科技人才，留学生毕业后为美国高科技产业提供了充足且相对廉价的高素质劳动力，降低了相关企业的人力成本，提升了人才竞争力。

五、美国科技人才发展中存在的问题

通过对20世纪下半叶美国科技人才发展的历史考察，我们可以发现其成为科技人才强国的关键因素。与此同时，这一时期美国科技人才的发展历程中也暴露了诸多问题。

第一，国防人才需求在一定程度上挤占了经济社会建设的人才需求。冷战初期，美国政府加大国防预算，将大部分人才资源引入国防建设领域，积聚了数量庞大的科学家和技术人才。20世纪50年代初国家科学基金会的报告指出，在冷战背景下，对训练有素的人员的总体需求可能比全面动员时更大。这是由“枪支和黄油”（guns and butter）经济造成的，国家试图保持民用经济尽可能接近正常水平，而与此同时又承担着庞大的国防计划开支。在全面动员时期，美国大大减少或暂停了民用生产，为的是将训练有素的人员投入战争。（ National Science Foundation，The First Annual Report of the National Science Foundation，1950-1951，pp.19-20.）在艾森豪威爾总统的推动下，1958年《国防教育法》为全美上千所大学提供拨款，重点为军队培养各类专业人才。该法案扩大并改进了部分教育计划，迎合了美国当时在国防领域的关键需求。（ Melvin L.Barlow，History of Industrial Education in the United States，Peoria： Chas.A.Bennett Co.，Inc.，1967，p.162.）1988年，在美国政府部门中，国防部雇用的科学家和工程师所占比例仍然最大。（ Alan K.Campbell and Linda S.Dix，eds.，Recruitment，Retention，and Utilization of Federal Scientists and Engineers： A Report to the Carnegie Commission on Science，Technology，and Government，pp.101，151.）事实表明，整个冷战期间美国在国防领域集中了大量人力资源，在一定程度上挤占了社会其他领域的人才需求。

第二，性别和少数族裔歧视现象有所改善，但仍然广泛存在。20世纪下半叶，越来越多的女性加入科技劳动大军，对美国经济的发展产生了深远影响。然而“在工资和工作机会上，女性面临结构性歧视，导致不平等加剧……1950—1999年间，15岁及以上的女性劳动参与率从不到40%升至60%。20世纪七八十年代，近1/5的实际GDP增长是由女性加入劳动力市场所带来的”。（ [美]约瑟夫E.斯蒂格利茨著，张昕海译：《重构美国经济规则》，机械工业出版社2017年版，第93页。）《2014年科学和工程指标》回顾了先前相关领域从业者的收入状况，根据1995年、2003年、2010年按性别和族裔统计的科学和工程学最高学位持有者的年薪数据，男性收入明显高于女性，白人收入明显高于除亚裔以外的其他族裔群体。（ National Science Board，Science and Engineering Indicators 2014，Chapter 3，p.49.）在高等教育方面，“20世纪80年代末，美国S&E领域对女性和少数族裔人群吸引力仍不足”。（ U.S.Congress，Office of Technology Assessment，Educating Scientists and Engineers： Grade School to Grad School，p.62.）随着越来越多的外国学生涌入美国攻读研究生学位，一些非裔、西班牙裔美国人和美洲原住民认为，大学在少数族裔和外国留学生之间存在差别对待的现象。有人指控，美国少数族裔没有平等的机会获得研究生教育和奖学金、晋升至更高职位、获得研究经费、与杰出的研究者接触并共同撰写论文或其他科学出版物等。很多学者指责高校采用排他性机制，“各机构不向少数族裔研究生提供支持，而是将大部分资源提供给录取外国学生的院系”。（ Christine M.Matthews，“Foreign Science and Engineering Presence in U.S.Institutions and the Labor Force，” Order Code 97-746，CRS Report for Congress，Updated January 12，2007，p.13.）

第三，美国科学发展很大程度上过于依赖外来科技人才。美国国家经济研究局的报告称：

“美国人口仅占世界人口的5％，却雇用了全世界近三分之一的科学和工程研究人员……国际学生和学者前往美国以提升技能，与美国研究人员开展合作……2000年，S&E专业博士学位获得者中有39%为外国人。”（ Richard B.Freeman， “Does Globalization of the Scientific/Engineering Workforce Threaten U.S.Economic Leadership？” National Bureau of Economic Research Working Paper， No.11457， June 2005， pp.1， 5.

美国在全球展开人才抢夺，推进其人才霸权战略，利用各种方式掠夺全球范围内的科技精英、学术专家和有潜力的人才，以保证本国的高层次人才存量，提升人才使用效能。“为了称霸世界，美国需要动用一切可以动用的资源。鉴于此，美国放松了限制和选择移民的标准，所制定的一系列移民法规带有明显的政治目的”。（ D.W.White，The American Century： The Rise & Decline of the United States as World Power，p.193.）学术界对美国研究生S&E项目中存在大量外国人才有着不同看法：有人认为，对外国学生更严格的签证要求可能会影响高校的入学率；也有人认为，S&E研究生教育中存在的问题并不一定是外国出生的学生过多，而是没有足够的美国本土学生投身科学和技术相关领域。除了参加S&E研究生项目的外国学生外，讲授自然科学相关学科的许多大学教员也是外国人，工业界也大量雇用已获得博士学位的外国人。（ Christine M.Matthews，“Foreign Science and Engineering Presence in U.S.Institutions and the Labor Force，” p.1.）基于这些情况，有学者表示：“美国的科学发展受益于甚至依赖于全球化……移民科学家成为当前美国科学领域众多实践活动的参与主体。”（ [美]谢宇、［美］亚丽珊德拉·A.齐沃德：《美国科学在衰退吗？》，社会科学文献出版社2017年版，第124页。）美国过度依赖外来科技人才可能为其带来的潜在风险包括：此类人才的供给前景不明确，有可能在某一时段急剧下降甚至趋于停止；外来科技人才可能打破美国国内人才市场的供给平衡，降低科学家群体的整体收入，进而降低科学事业对本土出生的美国人的吸引力；仇视外来人才的民粹主义者以此为幌子对相关群体加以攻击，制造社会矛盾并引发国际舆论动荡等等。

结 语

美国注重基础科学和应用研究相结合，不断培养和吸引一流人才，造就了良好的人才环境，因此在较长时间内保持了在全球科技人才领域的优势地位。随着美国科技人才需求的不断变化，对人才培养、使用和引进提出了相应要求，美国政府的相关政策也随之调整。作为移民大国，美国的科技人才发展是本国人才与外来人才不断集聚并共同努力的结果。探究美国科技人才发展的经验与教训，充分认识全球人才激烈竞争的现实，对于我国人才发展具有重要意义。对高科技人才的培养、吸引和使用，取决于国家对教育和科研事业的投入、完整的科研资助体系和一系列激励专业人才的措施。20世纪下半叶，全球性的移民浪潮日趋显著，科技人才的国际迁移会影响流入国和流出国的人才保有量，对国家的综合国力产生直接影响，带来国家综合实力的变化。防止本国人才流失，吸引他国人才为本国服务，已经成为影响国家经济与科学技术发展的重要因素。人才的国际流动带来了机遇和挑战，拓展和更新了人才观念，使各国更为重视营造吸引人才的发展空间和制度环境。21世紀初以来，尽管国际移民的主要趋势仍是向发达地区流动，但移民回流开始增多，促进了知识、技术的传播。在国际国内大变局的时代背景下，我国更需要在借鉴他国培养、吸引和管理人才的经验的基础上，进一步研究并制订积极有效的、具有中国特色的人才发展战略。

责任编辑：郑广超

Development and Enlightenment of American Scientific and  Technological Talent in the Second Half of the 20th Century

ZHANG Jin

（Institute of World History，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing，100101，China） Abstract： In the second half of the 20th century，the demand for scientific and technological talents in the United States was constantly changing.With higher requirements putting forward for the cultivation，use and introduction of talents，the relevant policies of the United States government were adjusted accordingly.Combined with the characteristics of the times，the development of American scientific and technological talents in this period can be divided into three stages characterized by sudden advance，fluctuation and prosperity.The reasons why the United States has become a great power of science and technology talents include the leading role of national intervention，the whole-length awareness of innovation and crisis，the great attraction of higher education and the huge social and economic value created by foreign talents.The problems in the development of American scientific and technological talents include the demand for national defense talents crowding out the demand for talents in economic and social construction，gender and minority discrimination，and excessive dependence on foreign scientific and technological talents.

Key words：America; scientific and technological talent; higher education; talent flow

收稿日期：2022－04－16

基金项目：国家社会科学基金项目“英美科技人才发展及其政策比较研究（1950—2000）”（17CSS034）

作者简介：张瑾，中国社会科学院世界历史研究所副研究员，中国社会科学院大学历史学院副教授，研究方向为欧美科技人才史。

① [美]西奥多·舒尔茨著，吴珠华译：《对人进行投资》，商务印书馆2017年版，第13页。

② National Science Foundation，The First Annual Report of the National Science Foundation，1950-1951，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，1951，p.11.

③ 代表性成果参见K.S.Lynn，ed.，The Professions in America，Boston： Houghton Mifflin Company，1965; Dael Wolfle，Americas Resources of Specialized Talent： A Current Appraisal and a Look Ahead，New York： Harper & Brothers，1954;Jacob Funk Kirkegaard，The Accelerating Decline in Americas High-Skilled Workforce： Implications for Immigration Policy，Washington，DC： Peter G.Peterson Institute for International Economics，2007; Hyaeweol Choi，An International Scientific Community： Asian Scholars in the United States，Westport： Praeger，1995; [美]哈里特·朱克曼著，周葉谦、冯世则译，周叶谦校：《科学界的精英：美国的诺贝尔奖金获得者》，商务印书馆1979年版; [美]安妮·雅各布森著，王祖宁译：《回形针行动：“二战”后期美国招揽纳粹科学家的绝密计划》，重庆出版社2015年版。