中国共产党基层反特权：现实特征、多重困境与实践进路

孙继曈

（中国石油大学（华东）马克思主义学院，山东青岛 266580）

党的十八大以来，习近平总书记围绕反特权做出了一系列重要论述，形成了一整套针对特权现象的工作方法。党的二十大报告提到：“我们以钉钉子精神纠治‘四风’，反对特权思想和特权现象，刹住了一些长期没有刹住的歪风邪气，纠治了一些多年未除的顽瘴痼疾。”[1]13这表明随着全面从严治党顶层设计日趋完善，反特权斗争已经取得了阶段性胜利，但若将其引向更深，必然要对新形势下的特权问题重新审思，将斗争重点转向更具体、更深入的反特权实践中。由于基层治理中的复杂性、分散性以及不确定性，特权现象以基层特权的方式继续腐蚀着我国治理体系的“神经末梢”。若要在基层场域中肃清特权现象，应当着眼于剖析基层特权的现实特征与治理困境，进一步探索治理基层特权的整体性策略。

1 基层特权的现实特征

基层治理是国家治理的基石，基层反特权同样是国家反特权斗争的重要场域。在中国特色社会主义新时代，我国的基层特权具有不同于普遍意义上的特殊性，并表现出明显的“微特权”化的现实特征。若在中国特色社会主义新时代进行基层反特权斗争，就必须对基层特权的“微特权”化进行深刻剖析，但首先需要厘清特权的概念属性。特权，顾名思义是指超越法律和制度的特殊权利，主要表现为公权力的私有化，即“特权的客体主要就是公共权力的私有化、公民权利的专属化，从而造成政治、经济、文化等各方面存在的不平等现象”[2]。党的十八大以来，中国共产党“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’，清除了党、国家、军队内部存在的严重隐患”[3]543。在党的反腐败体制机制趋于完善的前提下，“打虎”“拍蝇”“猎狐”取得了阶段性胜利，但特权下移的现象仍然严重，在基层场域内表现出“微特权”化的特征。“相对于宏观层面的统治阶级，权力更多地表现在微观层面，是一个渗透人类生活各方面的关系网络。”[4]基层特权通过“乔装打扮”，“损害的是老百姓的切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任”[5]14。因此，“微特权”化逐渐成为特权扩张的趋势之一。

所谓“微特权”，是指基层公权力的不当使用，其特殊之处在于“微”，“微特权”化使基层特权更具复杂性与隐蔽性，具体表现在以下几方面。首先，“微特权”的行为主体更“微”。基层政府是科层制体系中的底层，县处级及以下的行为主体尤其是城市社区居委会、农村“两委”等在内的基层组织一般承担着一定的行政职能，同时又是自上而下监督系统的盲区，所以成为了“微特权”现象的重灾区。其次，“微特权”的社会态度更“微”。与城市地区相比，在农村场域中，“微特权”的特征表现得更加显著，由于农村基层的社会组织更加严密，人员流动性更差，各种宗族、血缘关系盘根错节，人情往来、送礼宴请等风气日益泛滥，导致整个基层群众对待此类现象时态度模糊，甚至使部分群众产生推崇心理，因此可以说，基层人情文化成为了“微特权”“病毒”的培养皿。最后，“微特权”行为表现更“微”。“微特权”的行为更具隐蔽性，既表现在某些特权交易场所、时机的隐蔽，又表现在特权运用、呈现方式上的隐蔽，并且随着技术手段的日新月异，特权人员会利用各种“攀爬工具”，在特权交易时很少表现为直接的权钱置换。可以肯定地说，在当前和今后一段时间，明目张胆、嚣张跋扈的特权会大为减少，大部分特权会披着合理、合法的外衣，在制度的空白处、监督的死角继续存在。

2 基层治理视域下反特权斗争的多重困境

形成基层特权的因素是多方面的，一般情况下的特权行为由行为主体、行为客体、行为中介等各部分相互作用而产生，若在基层场域内进行反特权实践，面临着多重困境。当前对基层特权的发生原因分析，离不开资源视角、体制视角等各种维度。因此基于学界现有的分析视角，通过对特权主体、特权客体以及特权中介等内在因素的拆解，可总结出三个方面的困境：主体困境、下沉困境、信任困境。

2.1 主体困境：治理主体中的内生性基层特权

所谓主体困境，是指基层治理主体在基层反特权实践中因受权力体系构成、主体行为导向因素影响而陷入的一种内生性的治理困局。为了更好地理解主体困境，首先就必须要搞清楚基层反特权实践究竟有哪些行为主体。一般来说，基层治理的主体包括基层党组织、基层政府以及各类社会团体等。正如党的十九届四中全会中所要求的，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[6]，党委、政府、社会、公众是社会治理中的重要组成部分，基层政府则担任着责任主体的角色。因此，当我们在深入考察基层反特权主体时，应更加聚焦于从基层党组织与基层政府维度进行角色分析。

其一，从权力构成的角度分析，基层特权虽然是“微特权”，但是长期处在整个国家系统的监督薄弱区，基层权力虽小，但可调动的空间巨大，基层干部使用调度的权限也远超其他层级。有学者提出“非正式权力”一说，即“政治精英之间存在的非正式政治关系，及其对实际政治权力分配所产生的影响”[7]。在基层，特权就突出表现为这种“非正式权力”，它并未被列入权力清单，更难以被监督机关监测，但却被大多数基层官员掌握，以此作为自身的政治资源进行调配寻租，再加上我国基层地区本就是一种差序格局，使这种“非正式权力”的影响力得到指数般增强，在某些基层地区的话语权甚至远超正式权力。

其二，从主体行为的角度分析，基层政府及其工作人员往往素质不高，甚至本身就有狭隘的权力观，导致权力行使的边界产生了较强的模糊感，使整个治理系统呈现出较为低能的状态，加之系统内部不少干部对权力的非法使用，造成了“微特权”在基层场域内的实行。如果借助“成本-收益”框架对特权现象进行分析，我们可以得出一个简易公式，即：特权行为=特权收益-特权成本。

其中的“特权收益”是由基层干部凭借自身持有的“职位权力”再加上权力清单之外的“非正式权力”共同组成了包含非法收益在内的全部特权收入，用数学语言描述为：特权收益=（职位权力+非正式权力）×收益。

“特权成本”也是多维度的，分别是特权主体必须要承担的“法律风险”和“道德风险”，以及为了达成某个目的必须要向其他各个部门进行的包含人情、钱财等多方面在内的贿赂支出，可以统称为“贿赂成本”，因此可以用等式表示为：特权成本=法律风险+道德风险+贿赂成本。由此我们可以得出一个更加具体的“成本-收益”公式，即：特权行为=（职位权力+非正式权力）×收益-（法律风险+道德风险+贿赂成本）。

当此等式大于零时，就会发生特权行为。社会交换理论认为，“一个人产生交换的意愿是由该行为的预期收益所决定的”[8]。当资源交易、权钱置换大有可为时，基层特权的行为倾向就会大增，一些“小官巨腐”的社会现象就会不断出现。

2.2 下沉困境：改革转型下的结构性基层特权

基层治理视域下反特权实践的另一难题就是下沉困境。所谓下沉困境，指的是国家有意下放基层治理权力，使社会治理重心下移，但由于治理体系的转型阵痛、较差的基层生态等原因始终难以杜绝基层特权。权力下沉要求基层行政力量需要承担更多的治理责任，但碎片化、分散化、模糊化的治理现状致使基层行政力量受到限制，因此，下沉困境直接导致基层治理主体的治理失效，反特权实践的失效自然也包含其中。

其一，多元共治基层治理体系破而未立。党的十九届四中全会强调要创新社会治理方式、构建合理高效的社会治理体系，其出发点是要构建多元主体共治的治理格局，实现“人人有责、人人尽责、人人享有”[1]54的愿景。但从现实中来看，社会力量参与积极性严重不足，少了社会各方主体参与的治理体系就形成了“社会弱”式的基层治理体系。在基层治理体系之中，基层政府无法组织起一支高素质的基层自治队伍，在基层治理中也就缺少了强有力的自治力量，因此坚持党领导下的基层治理，在转型期间是必须的、必备的。但在如今的基层治理体系转型期，势必会造成党建与治理之间的互斥性，以及两者业务之间的低嵌入性。党建引领基层治理的初衷并不是要搞单一主体唱“独角戏”，而是逐步向高效的基层治理自治过渡，促进多元主体共奏“交响乐”。

其二，相对较差的基层生态形成寻租怪圈。布迪厄的场域理论指出：人的每一个行动均被行动所发生的场域所影响。就基层群众来说，村一级的基层干部都生活、工作在村级社会中，基层干部都与农民有着最直接的日常交往，便构成了熟人社会、人情社会。基于此，一方面在基层干部逾规逾矩时，村民大多都不愿揭发此类违规行为；另一方面也导致了基层干部系统内部的互相包庇，致使一些遵纪守法的基层干部难以展开工作。例如，湖南省株洲市的一位基层纪检干部在巡察工作中曾透露说：“第一轮巡察工作中，我每天接听打探情况或请求通融的电话不下10 个，因为都是熟人，我只好详细对他们解释党纪条规的要求。”[9]在缺乏有效监督的情况下，各地基层组织之间为谋求私利会相互隐瞒，由此产生了错综复杂、一损俱损的特权小集团。“微特权”寻租怪圈在这种较差的基层治理生态中扩张，使合理的多元治理体系难以发挥作用，导致社会治理重心下移的效果大打折扣。

2.3 信任困境：群体关系间的后生性基层特权

信任机制是一种巩固的社会系统，由多方主体互构而成。基层反特权中出现的信任困境并不能简单地理解为某一方单独失信所造成的，而是由基层政府、基层治理组织、基层群众之间相互失信造成的群体关系间的后生性困局。

其一，一些基层政府中党群关系的严重割裂。习近平同志强调：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。”[5]13-14如果从特权的构成条件出发来考量，围绕我国政党政治中群众、政党、政权三个基本要素而形成了三大基本关系，即党与政权的关系、党与群众的关系、执政党内部的关系，其中，党与群众的关系构成了党执政的最深厚底气，这是影响党的执政基础和执政能力的重要因素。党群关系最终决定着我们党能否具有执政基础，能否保持执政地位。特权之所以会破坏党群关系，是因为它始终与人民群众的根本利益相对立。中国共产党的执政党地位是靠人民取得，其自身权力也是由人民赋予，党执政的根基在于人民群众，因此，中国共产党需要保证没有自己的特殊利益。但特权现象的存在，迫使党的部分成员与人民相对立，少数人凭借不正当权利，滥用政治权力，侵犯大多数人的正当利益，腐蚀了党员队伍，削弱了党的长期执政能力，最终割裂了党群关系。人民群众与基层政府之间关系的割裂，会严重阻碍政令畅通，进而损害政府公信力，形成在此层面上的失信局面。

其二，一些基层治理组织与基层群众之间关系的严重割裂。首先，上文提到的基层治理组织内部的寻租生态为特权生长提供了有利土壤，村民自治中的“一言堂”更为特权泛滥保驾护航；其次，基层群众的民主监督能力严重匮乏，基层群众与基层政府、基层治理组织之间的联系最为紧密，他们本应发挥高效的民主监督力量，但在事实上村民民主参与积极性十分有限，哪怕设有村务信息公开系统，这种民主监督也都大多流于形式，无法发挥作用；最后，部分基层群众甚至深陷特权集团之中，有些基层群众千方百计利用人情、关系去争取基层干部的特权施予，这就正中不法分子的下怀，给了他们寻租空间，并自然而然地形成利益交换从而绑定成利益共同体。这种非法的利益交换模式凭借“人情社会”无形地渗透到现如今基层的政治、经济等各个领域，人民无法有效监督政府，政府中的一些人又向下寻求利益售卖，就造成了这样一种信任危机：基层治理组织不信任基层群众可以有效行使监督权，基层群众又不信任基层治理组织可以合法行使管理权。

3 新形势下基层反特权斗争的实践进路

基层治理作为国家治理体系的基础，起着至关重要的作用，是保证社会长治久安与保持基层活力的重要因子。基层反特权的核心在于管人限权，需要人与权力两手抓，在保证党的领导下，一方面对人进行有效监督制约；另一方面为权力行使设置有效机制。

3.1 根本保证：在党的领导下着力推进反特权实践

党的领导是基层反特权实践中的核心力量，这深刻回答了基层反特权斗争“向何处去”的关键问题。在中国特色社会主义新时代开展基层反特权实践，要紧紧依靠党的力量，同时保证中国共产党内部的健康生态。

其一，保证中国共产党在基层反特权实践中的核心地位。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是我们在基层反特权实践中的最大优势。习近平同志反复强调基层党组织与基层政权的基础作用，他曾提及：“只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”[3]60虽然中国共产党倡导构建一种“党政与社会共治”的多元治理体系，但并不意味着要放弃党的领导核心地位，相反，之所以强调在基层反特权中要坚持党的领导，是因为基层党组织不仅发挥政治功能，还具有价值引领、社会整合、资源调配的功能。通过发挥价值引领的功能，凝聚基层群众的集体性偏好，将价值共识作为基层治理的文化基础，从而为基层反特权实践中的不同声音、要素之间冲突的解决奠定对话基础；通过发挥社会整合的功能，尽可能将社会治理的精英吸纳到党和国家治理系统中，构建更多的平台以充分发挥人才优势；通过发挥资源调配的功能，精准施策、精准治理，倾斜更多的社会资源到基层特权的泛滥区，以高效节省成本、发挥资源优势。

其二，基层党组织内部勇于自我革命。习近平同志强调：“政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。”[10]若要营造良好的基层政治生态，建立起一支始终代表人民、朝气蓬勃的马克思主义政党，中国共产党就必须“以自我革命精神永葆党的先进性与纯洁性”[11]。保证党的先进性，以武装党的头脑。中国共产党若要在复杂的执政环境下保证先进性质，需要跟得上人民和时代的要求，应当始终强调基层党组织的服务功能，正如毛泽东同志所强调：“共产党的唯一任务，就在团结全体人民，奋不顾身地向前战斗，推翻民族敌人，为民族与人民谋利益，绝无任何私利可言。”[12]保证党的纯洁性，以纯洁党的肌体。中国共产党若要不断防范被腐化、被瓦解的危险，应在特权面前强调党纪国法，一方面完善反特权的纪律规定，严格党的政治纪律、组织纪律、工作纪律、生活纪律等；另一方面严格惩处特权行为，杜绝“一言堂”的现象。

3.2 有效抓手：多方协同构建反特权共治体系

在基层治理视域下进行反特权实践，掺杂了基层治理长期存在的顽症，因此基层反特权斗争不是一蹴而就、一劳永逸的，是具有明显复杂性、长期性的系统工程。建立一个合理高效的基层反特权共治体系，需要制度间的良性互动、机制间的高度耦合。

其一，不同制度间的良性互动。“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[13]332制度改革主要存在两种方式：一方面，自上而下的制度变迁，其优势在于能在极短的时间内以极低的资源成本推进制度改革，但同时也面临着不同特权集团间强烈对冲的阻碍，有时也无法满足最广大人民群众的根本利益，容易带来试错成本高、后续活力不足、社会矛盾激化等问题；另一方面，自下而上的制度变迁，其优势在于最大程度上体现了民主价值，反映了最广大人民群众的廉政需求，但这种自发性的集体行为主要依据的是一致同意原则，因此这种集体决策不都完全符合社会规律，有可能会陷入“集体开倒车”的困境中。破除制度僵化，不能依赖纯粹的单方面的强制安排，而是需要实现自下而上的自觉性与自上而下的自信性的良性互动。首先，基层治理微观主体需要强化自觉意识，在对基层反特权机制持续创新、反复试错的过程中，当反特权收获显著时，其他基层治理主体应广泛反应、积极效仿；其次，政府及立法机关需要树立自信意识，当基层中的反特权实践奠定了一定的社会基础时，敢于及时做出适应性调整，使这些行为自觉上升为制度自信。实现不同制度间的良性互动，这要远比纯粹的单一改革更加有效、更加彻底。

其二，多领域耦合的长效机制。强有力的长效机制是基层反特权的重点所在，要促进权力制定、权力预防、权力监督多方配合、功能互补，形成各领域合力机制。首先，应当完善微权力清单，“要用法治给行政权力定规矩、划界限”[3]294。绝大部分的特权是公权力带来的政治资本、组织资本与经济资本、文化资本、社会资本相互交换的结果。要有效制约、监督“微特权”交易，就要制定一套完整的“微权力”清单，规定哪些权力可为与哪些权力不可为。“微权力”清单的制定，要严格按照党纪国法的规定，严禁不法分子钻法律空子，不搞变通、不搞模糊、不搞折扣，保证“微权力”在阳光下进行。其次，应当完善基层特权防控机制，加强基层特权的风险防控，将潜在的特权消除在萌芽阶段。同时完善基层政务信息公开系统，建立信息云共享平台，让群众看得见、摸得着。最后，应当完善基层特权巡察机制，若要排除人情干扰，就需要加强交叉巡察、专项巡察，在遵循属地回避原则的基础上，增加交叉巡察的使用频率，在处理复杂程度强、操作难度高的案件时，可以使用专项巡察的方法，树立反特权典型，帮助基层政府建立反特权常态打击机制。

3.3 主体发力：从“关键少数”到“绝大多数”

人民是历史的创造者、社会进步的推动力。基层反特权斗争本质上仍是人的斗争，需要“关键少数”和“绝大多数”协同发力，以“关键少数”的头雁作用激发群雁活力，以点带面，扩大为“绝大多数”的反特权规模，形成“不想有特权、不想享特权、不想搞特权”这样一种良好的政治生态。

其一，以“关键少数”为主要治理对象。邓小平同志针对行政系统内部的反特权斗争时提到：“这是一场严肃的斗争。特殊化不只是部分高级干部，各级都有，各个部门都有”[13]26,领导干部作为政府系统中的“关键少数”，起到了“关键作用”，只有狠抓、严抓领导干部，基层生态才会得到有效整治。首先，抓领导干部要高标准、严要求，毛泽东同志对领导干部的工作标准做出过明确指示：“人们的工作有所不同，职务有所不同，但是任何人不论官有多大，在人民中间都要以一个普通劳动者的姿态出现。决不许可摆架子。一定打掉官气。”[14]领导干部不仅是反特权的生力军，还是特权行为的潜在发生对象，如果放松了思想，就很容易蜕变成只为自己谋私利的特权者。全面从严治党要求全面从严反特权，要严格落实领导干部的政治责任、服务责任，身体力行带动全党上下开展反特权斗争。其次，抓领导干部要抓高级领导干部，相对于基层领导干部搞特权，高级领导干部手握更大的实权，更有机会为自己、他人谋取特权。习近平同志特别指出，“中央政治局的同事必须修身律己，慎终如始”，同时“要带头廉洁治家，带头反对特权”[3]54。因此，落实全面从严反特权的要求，就要先抓“关键少数”，所谓“上为之，下效之”，让领导干部率先垂范，带头不搞特权、严治特权，才能有“绝大多数”的跟随与效仿。

其二，以“绝大多数”为重点发展对象。人民群众是社会中的“绝大多数”，是反特权斗争的主力军。基层群众作为基层反特权的坚实堡垒，具有以下两个特点：一是基层特权行为最直接损害基层群众的利益，基层干部受益最多，基层群众利益受损最严重，这就导致基层群众可以自发并强烈地反对基层特权；二是基层群众对于反特权信息的掌握程度要远强于其他各类监督主体，由于基层群众是村委会干部最直接的服务对象，加之在基层中结成了较为紧密的社区关系网络，人口流动性较弱，使基层干部特权行为逃不开基层群众的眼睛。习近平同志曾说：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[15]要让人民用权，就要多用“透彻说理、从容讨论”[13]336的方法，大规模开展群众教育活动，切实提高全民对“何为特权、如何反特权”与“何为监督权、如何行使监督权”的认识；要让人民有权，就要织密人民监督之网、畅通民主监督渠道，进一步扩大政务公开，形成由内而外全系统、全层级、全天候的信息共享平台。

4 结束语

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国的反特权斗争取得了阶段性胜利，不仅净化了现阶段的党内政治生态，还形成了自觉的反特权斗争惯性。但在新的时代条件下，反特权斗争的难点在基层，突破点同样在基层。现如今，中国共产党领导的基层反特权实践仍困难重重，面临着因权力体系构成、主体行为导向因素影响而成的主体困境，因破而未立的治理体系、愈加恶化的基层生态影响而形成的下沉困境，以及基层领域中各主体相互失信而形成的信任困境。中国共产党迫切需要打破这种积存已久的顽瘴痼疾，寻求在基层反特权斗争中的突破。在新时代、新征程，走好基层反特权斗争的“最后一公里”，一方面在根本上要始终保持中国共产党在基层反特权中的领导核心地位；另一方面“党政与社会共治”多元治理体系的构建需要充分发挥中国共产党在其中的整合、调动、调整的重要作用。多方治理机制的构建并非一日之功，制度上需要自上而下与自下而上的同向发力，形成多功能、多领域、多主体耦合的高效机制。最后，基层反特权斗争的关键之策在于狠抓“关键少数”，主体发力并带动构筑全社会、全公民的斗争阵线。反特权斗争仍然在路上，中国共产党应当适时调整政策、摆正思想、正本清源，以踔厉奋发、笃行不怠的斗争姿态，推动反特权斗争迈向历史新高度，推进全面从严治党，以伟大自我革命引领伟大社会革命，朝着实现第二个百年奋斗目标前进，走好新时代“赶考”之路。