民国时期贵州雷山地区的撤县与设治研究

高新阳

(贵州师范大学 历史与政治学院,贵州 贵阳 550025)

雷山,地处黔东南州西南部,为苗族聚居的核心地带。由于地理环境封闭和少数民族广泛分布,这一地区的社会历史和地缘政治极其复杂。清至民初,雷山地区归丹江县管辖;民国后期,贵州省政府通过政区调整将丹江县撤并,后又设置雷山设治局。雷山地区的撤县与设治,是民国时期地方治理与政区调整的一般反映。对其进行分析与研究,对当前经济社会发展及更好地服务于雷山的经济、文化、社会发展,有着十分重要的借鉴意义。

对雷山地区撤县与设治的相关问题,学界鲜有关注。目前,仅有杨正保撰文考证了雷山设治局改县的具体时间,这对后续雷山县志史研究具有重要意义[1]。因此,对雷山地区撤县与设治的关系及影响因素研究,尚存在深入探讨的空间。鉴于此,本文在依据《雷山县志》、民国报刊资料和贵州省档案馆馆藏档案的基础上,分析雷山地区撤县与设治的内在关系及驱动因素,并探求地方民众在丹江县撤治与雷山设治局成立过程中的积极作用,以期获得对贵州地方行政调整和地方治理的新认识。

一、贵州省政府撤并丹江县

1939年9月19日,国民政府颁布《县各级组织纲要》,开始实施“新县制”。1940年,国民政府为更好地实施“新县制”,通令全国进行县域调整[2]。在国民政府要求实施县域调整以前,贵州省历届政府对全省各县行政区域已调整过5次①。经多次调整,贵州省县域区划依然十分混乱:1936年,贵州全省共81县,各县面积、人口分布极不均匀;1937年,人口最多的遵义县有59万多人口,最少的都江县仅有1.9万人;部分县的边远地区距离县城遥远,如黔西县的新场、正安县的土溪场、大定县的大兔场等;此外,插花地遍布各县,使行政管理极不方便[3]2。

鉴于各县行政区域混乱的状况,1938年,贵州省政府在省政府民政厅内设立“整理各县行政区域委员会”。同年,该委员会根据全省县域情况拟定“调整、筹商、改革”三大方案:调整方案,视各县疆域大小、人口多少及历史沿革等因素进行调整;筹商方案,对于邻省沿边各县,互有瓯脱地点,以省为单位商请互拨;改革方案,对不宜设县者废之,设县条件不足者并之,辖境太大治理不便者分之[3]2。1941年,贵州省按照调整方案整理各县行政区域,主要是对幅员和人口的考量,县域面积须在1000平方公里以上,人口须在5万人或1万户以上,不符合者按调整方案处理[3]2。

1941年,丹江县县域面积为970平方公里,人口有42 000余人[4]。1941年1月,贵州省行政会议决议,以丹江县经费、人口、面积均不足设治条件裁并丹江县[5],并将丹江县管辖区域一分为二划入八寨县(今丹寨县)和台拱县(今台江县)。而同一时期的八寨县和台拱县,人口分别为38 000余人和41 000余人。三县面积虽差距不大,但八寨和台拱地形瓯脱,治城偏处[6]。从人口、县域面积、治城位置等方面综合考虑,丹江县比其他两县更有优势。同时,丹江县紧邻雷岭,地理形势扼要,对控驭都柳江和清水江流域具有重要作用,且当地居民多为苗族,情形特殊,实为难治之地,确有设治之必要。

丹江县撤并的消息传到丹江后,原丹江县民众代表蔡良材、郑祉祥和陶怀民等五十人以维护治安和稳定民情为由,呈文请愿保留丹江县治:一、雷山为多乱之地,县治撤销,恐生变乱;二、雷山地处雷岭腹地,地当要冲,素称难治之地;三、雷山对比邻县,设县条件尚可,且各项建设已步入正轨[4]。对此,贵州省政府民政厅批复:“丹江县撤治已经明定在案,该县人民狃于习故安常之见,危言耸听,力争保留,动摇全局,转呈为存。”[6]可见,贵州省政府认为丹江县撤治已经明定,不能以一县之异议而动摇整个县域调整。此后,以蔡良材、郑祉祥、莫大富等为代表的民众多次呈文贵州省政府请愿保留县治,均以“拟存毋庸再议”而告终。民众意愿未能动摇贵州省政府对丹江县撤并的决议,这体现出地方因素和民众意愿皆要让步于以政治为目的的行政区划调整。同时,丹江县的撤治,并不是出于地区治理需要或该地区完全可以用更低一级的行政建制来治理,而是出于县域调整的需要。从宏观上来说,这种调整是政府为实施新县制而采取的从上而下的一种政治行为。但从客观来说,这种立足于大局及应和整体性效益的县域调整,往往忽略了地方民众、地域认同和族群关系等因素,也就不可避免地带来了新的治理问题。

二、丹江县撤治后地方治理失范

丹江县地理位置重要,民族杂处,素为多乱之地、难治之地。清初,中央政府为控制雷山地区,在该地设置“丹江厅”,并常设武官、参将、管带等驻兵震慑。然雷山地区多生变乱,如雍乾之变、咸同之变,祸乱地方,民不聊生。1924年和1925年,杨昌文、余文超与杨昌隆等先后两次攻破丹江县城;1929年,麻江县人白焕文率队攻入丹江县城[7]13-14。历次变乱表明,雷山地区实有设置县级政区的必要。因此,贵州省政府撤并丹江县之后,地方秩序难免失控。

1941年,贵州省政府撤销丹江县,将丹江县管辖地域沿“丹江河为界,自长风堡之龙头山起,溯羊排河而上沿白岩寨后山斜向高岩、猫鼻岭,顺山脊至乌洛之南桥止”一线,以东并入台拱县(今台江县),以西并入八寨县(今丹寨县)[7]45。这种割裂式的地域划分,使丹江河两岸原本统一的生产生活出现错乱。如人住在河西,耕地在河东,火炕款交居住地所在县,田赋粮交产地所在县,对此丹、台两县你争我夺,民怨载道[8]178。当时广为传唱的顺口溜描绘道:“光绪二年如至今,丹江本是二府厅。汉苗居民四五万,同心同德同谋生。缴款从没少过款,抽兵也没少个兵。彭县长来把县分,庶民百姓痛伤心。丹字分给八寨去,江字划归台拱城。河东犯了杀人案,过河就是隔县人。丹寨衙门来抓赌,搬过河去喊龟孙。黎民百姓不清静,官府老爷睡不成。”[8]179由此可以看出,当地民众对丹江县撤并极不满意,特别是丹江县撤并后地方治安不稳,严重影响地方民众的生产生活。

贵州省政府撤并丹江县,导致雷山地区成为治理上的真空地带。土匪趁机而起,扰乱社会秩序,严重影响清水江和都柳江流域各县之治安。如“1941年6月10日,商人侯教之等经距丹城20余里之摩壁岭突被土匪百余人各持快枪拦途抢劫,损失货物法洋三万余元,业经呈报丹江县府在案(彼时政府未离开丹江)。8月13日,有土匪潘老八等数百人,武器精良,由雷公山分窜,抢掠丹剑两县属地羊炎、羊韶、格头、脚乌等处农村场市,人民损失货物、法洋、首饰、马匹甚巨。9月13日下午21时,丹江城内发现枪声,射击区公所保警队。11月12日,有土匪一股,窜扰台城附近抢掠。”[5]。可见,县治撤销后,民众的生命及财产时常处于危险之中。丹、台两县因距丹江遥远,未能对土匪进行有效的震慑,这又加剧了地方的混乱。

1942年11月9日,西江人侯教之、陈信斋等在营上村召开会议,发动民变,史称“黔东事变”[7]15。事变波及湘西的洪江、芷江、武冈等县,以及黔东的松桃、铜仁、镇原、凯里、雷山等县。可见,小区域内的地方混乱如果管控不及时,就会愈演愈烈,直至扩大成波及数县或邻省的民变。

以上事件,究其根源,当时贵州省政府民政厅厅长谭克敏认为有三:一是雷山地区苗民分布辽阔,地方政府治理困难;二是雷山地理位置险要,山林重叠,交通不便,易于土匪啸聚;三是雷山地区民众文化水平低,知识水准低,易受诱惑利用[9]。笔者认为,以上不是主要因素。其实最主要的起因是贵州省政府为应和整体性的县域调整,将居于数县之中心的丹江县撤并,进而使这一地区成为治理上的边缘之地,导致乡镇一级难以达到县级治理和管控的成效,从而造成新的治理问题。而地方治理失范又为雷山地区得以重新设治提供了新的契机。

三、贵州省政府对雷山设治的考量

1943年4月,贵州省民政厅厅长谭克敏到丹江视察“黔东事变”善后工作,并巡视清水江一带政治情形。谭克敏在视察过程中“曾向地方士绅民众发表政府对于丹江旧治有设县或类于县的组织之诺言”[10]。6月21日,谭克敏向省政府呈文拟请在雷山地区增设雷山县,认为“雷山往昔设治,着重羁縻,加强警卫力量,是以环雷公山一带及清江河、柳江两流域,设治凡十余县,大都地域辽阔,人口稀少,财力有限,衡诸今日,设治条件,虽嫌不足,而因地制宜非如此不足以控制苗疆”[9]。从这里可以看出,贵州省政府在雷山重新设治主要是考虑地方治安,以防再生祸乱。

此时,按照规定,各省若在地方设治,需先置设治局,待设治卓有成效,再行改县。但谭克敏认为:“顾及人口、财力等条件,一时权宜,仅改置设治局,则力量薄弱,仍不足以资治理,控制全局……过去设县,已有悠久历史,在民众心理上,观感所资,匪伊朝夕。设治局本身尚为创见,地位轻重,远不如县。一般人民,缺乏认识,亦不过视同区署或过去之分县耳。此次调整,重于实际需要,奠定苗区治安,建制之始如名实未称,地位不陲,则结果未如预期,将来徒滋纷扰,更失初意。”[9]据谭克敏所言,若要达到控制地方的目的,设治局的力量尚有不足,且设治局相较于县,在民众心里的地位明显较低。因此,谭克敏主张雷山需设县以资治理,并从县治、县界、人口三方面提出设县的具体建议:

县治:为控制雷公山并加强清江河上流防务,拟请增设县治,更名雷山县,县城设原丹江旧治,属第二行政督察区。

县界:以丹江旧治原有区域为主,为便于治理,略加调整。一、西江以北之排羊距丹江90里,距台江仅30里,仍保留于台江;二、丹寨所属乌洛,距丹寨较远,应划归新设之县治;三、剑河之五岔内塞,仍划还台江;四、其余牵涉不宜过广,以不失三十年整理行政区域原案之精神为原则。

人口:丹寨现有人口62 926人,台江现有61 013人。如增设县治,将来丹寨约划出17 568人,台江划出14 937人,共约35 505人。丹寨尚余45 358人,台江尚余46 076人。各县人口,虽觉较少,本可由附近炉山、都匀等县酌予划拨增益,但以牵涉过多,易滋纷扰,不如因地制宜,迁就环境之为愈也[9]。

对此,贵州省政府批示:

查原拟增设雷山县治,如纯自控制苗疆镇服边民之观点,似有必要。但自新县制实施以来,国家与自治财政系统厘分,各县均需自给自足,以渐路于自治之境。该区设县后人口仅35 000余人,地广人稀,财力奇窘,自主不足补助系源;政教设施行见势绌,困难孔多。而设县以后,应负担必增多,似有待于考虑。遂提交省政府委员会讨论,决定发还民政厅另拟设治局设置计划送核[9]。

从批示来看,贵州省政府认为,丹江县撤治本因财力不足,未及三年再行设县,恐有不当;且新县制实施在即,倘若雷山设县,地方民众负担必然增加。因此,贵州省政府主张成立设治局,开辟地利,增加生产,推广教育,交通力求便利,人口必可渐增,经过相当时期可能自足自给,届时再行改县[11]。贵州省民政厅遵照省政府指示,依据《设治局组织条例》拟定《贵州省雷山设治局设置计划草案》。1943年7月13日,贵州省政府委员会960会议通过了《贵州省雷山设治局设置计划修正草案》[12]。

贵州省政府委员会通过成立雷山设治局的消息传到雷山后,原丹江县民众欢欣鼓舞,喜悦之情溢于言表。1943年9月30日,原丹江县民众代表李少白、陶怀民、陶济舟等55人呈请省政府在“行政院”核定期间,先行委派新置雷山设治局局长到任供职,以筹备雷山设治局成立事项。10月18日,贵州省政府批示:设治局应俟中央核定方为公布[13]。12月8日,贵州省政府委员会议字第189号函:抄送贵州省临时参议会第二届第二次大会决议第46号,请于1944年4月1日成立雷山设治局[14]。12月11日,丹寨县县长赵振中向贵州省政府转呈丹寨镇、望丰乡、报德乡、大塘乡和桃江乡民众请愿书:呈请早日成立雷山设治局或派员先期筹备[15]。赵振中表示:“查雷山设治局自公布之后,原丹江划归本县管辖各乡镇均望早日成立,并对本县各项政令意存观望,颇多窒碍。”[15]可见,雷山成立设治局这一消息自传到雷山,原丹江县民众对现政府管辖已产生离心倾向,给丹寨县的治理造成严重困扰。因此,赵振中希望贵州省政府可以早日决断雷山成立设治局一案,以免影响基层治理。贵州省政府回复:“请内政部核定再行成立。”[15]

1943年12月23日,原丹江县公民代表陶济舟、郑祉祥、杨建、蔡良材等50余人以“丹江地处边陲,雷岭适当,雷山要隘,民族复杂,治安难维;自裁治以后,遂政府鞭长莫及,以致匪风四起,民生凋敝,不惟数万苍生苦不尽言;并影响于后方治安者至深”[10]为由呈请省政府在雷山速设设治局。12月23日,贵州省政府电请内政部查核《雷山设治局设置计划》[16]。1944年1月5日,原丹江县民众代表蔡柏村等人呈请贵州省政府速委新设雷山设治局局长到职治理[17]。1月15日,贵州省政府再次电请内政部查核[18]。2月4日,内政部转知贵州省政府设置设治局一案已核定在案[19]。3月10日,贵州省政府委派杨西横代理雷山设治局局长[20]。4月1日,贵州省正式成立雷山设治局[21]。4月2日,雷山设治局启用设治局关防,开始办公[22]。

在设局与设县的考量中,贵州省政府最终选择设治局,一是为了符合当时省县二级体制;二是雷山地区经济与人口不足以支撑县政府运转,而且“筹设新县之初,一应准备工作如划拨土地、整理疆界、修缮衙署、成立机构、接管卷宗、点收公产、编整保甲……需相当时日,未可一蹴而就,势非特设机构筹备其事不足以收成效”[23]。因此,雷山成立设治局只是设县前期的“便宜从事”。

丹江县撤治时,旧丹江民众多次呈文请愿保留县治;在贵州省政府确定设置雷山设治局以后,雷山民众一次一次地呈文表达对早日成立设治局的殷切希望及设治对雷山的重要影响,加快了雷山设治局的设置进程。这种地域认同是雷山地区从清初设治以来的历史积淀。丹江县撤并,对丹江民众来说是不可接受的;但在大局面前,丹江县民众依然选择遵从政府法令。在雷山地区重新调整政区时,这种地域认同感成为促使雷山民众一次又一次呈文请愿的内在推力。从民众立场来说,雷山民众希望早日成立设治局,以求地方稳定,保障其基本的生产生活。从贵州省政府立场来说,成立设治局牵涉太多,需要统筹规划设治局的管辖区域、经费、人员编制等一系列工作,特别是需要“行政院”核准才能实施一切计划。因此,设治局的成立需要时日准备,断不能仓促而就,以失初意。

四、结语

雷山地区的政区调整,从表征来看是政治运作的产物,是贵州行政区划调整和地方治理的反映。但深入考察之后,我们可以发现,丹江县撤治是雷山重新设治的起因;撤治后,地方治理失范成为雷山重新设治的主要推力。在雷山撤县与设治的过程中,地方民众代表在加快雷山设治局的设置进程方面发挥了一定作用。总之,通过对雷山地区的撤县与设治分析,可以窥探民国时期地方政区调整与地方治理的关系及地方民众与政府的互动。同时,基层政区的空间演变,往往蕴含着诸多驱动因素,包括政治、经济、人文、自然等。因此,只有立足于区域社会发展脉络,才能更好地透析基层政区的演进态势和格局。

注 释：

① 光绪三十一年(1905),贵州巡抚林绍年造送清册,商请划拨,后因林调任广西而中止;宣统三年(1911),巡抚庞鸿书准备划分自治区域,因辛亥革命爆发而未能进行;民国元年(1912),唐继尧任贵州都督兼民政长,也曾试图整理贵州地方行政区域,也未能进行下去;民国四年(1915),贵州巡按使龙建章督导黔西中、贵西、镇远三道负责办理,未果;民国十九年(1930),毛光翔先后饬属勘查思南、镇远各县地界,案经呈复,部分得以实施,后因军事影响而中止。详见谭克敏:《贵州民政十讲》,贵阳:大纲报社印行1946年版,第1页。