目标、流程、组织：防范处置重大风险视域下警务实战指挥问题

赵 颖

（中国人民公安大学马克思主义学院 北京 100038）

1 引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕防范化解重大风险挑战问题，在为什么要防范化解重大风险、防范化解哪些重大风险、如何防范化解重大风险等重大问题上，作出了一系列具有方向性、根本性和战略性的重大决策和战略部署。党的二十大报告指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”、“灰犀牛”事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验[1]。这一重要论断，再次历史性地将防范处置重大风险的课题摆在公安机关面前。

防范处置风险是实现安全稳定的基础性、前瞻性工作，它既是一个认知性问题，更是一个战略性问题。防范处置风险战略的核心在于实战指挥机制的高效运行，而实战指挥的有效运行，需要建立一个清晰的行动战略。本文试图立足于实战，把现实问题与未来发展相统一，提炼防范处置重大风险视域下的警务实战指挥的基本逻辑，即明确防范处置风险的总目标；抓住关键环节优化管理，探讨打造简明清晰、便于实战的指挥流程；探讨加强实战指挥的组织力量建设。

2 基于重大风险防控的警务实战指挥概说

当代社会被称为风险社会。关于防范处置重大风险的重要性的研究非常丰富，有许多学者开展了对风险、重大风险及当前中国社会面临的重大风险的研究，特别是结合中国共产党防范化解重大风险的历史考察，总结了中国共产党应对重大风险挑战的百年经验。把握风险的根源、路径及本质，形成对矛盾风险的现实认知，这是防范处置风险的战略基点，这些认知性研究为行动战略提供了理论依据。

2.1 风险与重大风险

关于风险的本质分析，国内外学者讨论得非常深入。结合这些理论研究，加上对于现实风险的分析，笔者认为，风险是给个人、群体及社会造成损失和损害的可能性和不确定性。风险实质上是各种矛盾综合运动的结果，也是人的理性和非理性思想与行为发挥作用的结果，正是客观矛盾与人的共同作用推动了风险的形成。这种风险同社会发展与未来紧密相关，同时对于这种风险也是人类可以认知、预判并采取措施加以避免的。

在当前战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，在众多风险中，“重大风险”由各类不稳定因素引起，影响范围广、危害程度深、波及人员多。本文所要讨论的重大风险正是指这些具有突发性、颠覆性，严重影响国家安全、社会稳定和人民群众安宁的风险。这类重大风险的影响具有广泛性、联动性及相互重叠的聚合性特点，往往给社会带来严重的危害，甚至造成灾难性影响。同时，这类风险的突发性、复杂性，导致公安机关猝不及防，难以用传统的常规方式对重大风险进行识别、研判、决策和处置。重大风险的系统性威胁使得防范处置风险实战指挥的重要性日益凸显。这就需要调整公安实战指挥思维，有一个科学、规范、清晰的指挥和行动战略，及早预警并精准处置。

2.2 防范处置重大风险的实战指挥系统化战略

运筹帷幄之中，决胜千里之外，依靠的就是指挥。指挥作为一个军事术语，被定义为一种几乎需要持续行使以保障军队生存和行动的职能[2]8。其最基本的特点就是必须找出最优的组织结构、选用合适的方法和技术手段来指挥[2]3。具有武装性质的公安机关在实战中引入指挥一词，被称为警务实战指挥，其基本内涵表达为公安机关的指挥员及其指挥机构为维护所辖区域的政治稳定、社会治安稳定，对处置群体性事件、缉捕犯罪嫌疑人、处置恐怖袭击、等级警卫、重要会议与重大活动保卫、组织专项行动、处置自然灾害和重大公共安全事故等警务实战行动所进行的专门组织与领导活动[3]。警务实战指挥既传承了军事指挥的特点，又结合公安自身的职能，突出了警务实战指挥的执法性、对抗性、组织性。面对重大风险问题，需要进一步分析警务实战在防范处置风险中所面临的新问题，及时调整指挥战略。公安机关是党和国家防范处置风险的关键组成部分。警务实战指挥是公安机关防范处置重大风险的枢纽，是决定公安机关编成和行动的逻辑线。但这绝不是一个可以控制的实验过程，而是一个错综复杂、充满不确定性的实战过程，必须要有明确的目标、流程、组织，才能保证实战指挥方向正确、执行有效。

一是主导要素——清晰的指挥目标。指挥目标规定了整个系统的运行方向, 目标效应是其主要特征。目标作为指挥的行为主导，具有全程引导与协调的作用，以实现指挥活动的有序与统一。对于公安工作而言，警务指挥寻求目标需要转换思维：基于风险的实战指挥面对的是无形的力量甚至是看不见的敌人，这使警务指挥面对的往往是一团迷雾。当前公安机关所面临的风险问题，与传统的实战对象有区别。传统的实战任务所面临的问题是具体有形的物质力量（如群体性事件、暴恐袭击等），而基于风险的实战指挥更加侧重这些具体事件背后的原因，重点在于防范避免事件的发生，聚焦事件过程中避免社会影响，在事后更加侧重于将这些事件纳入有序的管理，确保社会回归正常的秩序。传统的指挥目标是寻求摧毁违法犯罪势力的力量，而防范处置风险则重在化解，也就是需要将法律的正义、社会的公平、群众的期待更加紧密地结合在一起，确保社会回归秩序与稳定状态。

二是关键环节——优化的决策流程。防范处置化解重大风险需要有一个简洁清晰的工作流程，才能形成对当前社会矛盾和社会风险的总体把握和及时处置。从情报信息的收集、整理、评估、判断，到层层指令的下达、切实措施的采取，最终形成社会矛盾监测预警、预防防控风险的机制。防范处置化解重大风险的指挥过程，实质上就是系统内外部信息快速交互并及时转换研判的过程。有序有效的流程运转能力标志着指挥系统的运行效率。而此环节对于公安工作而言，其难点在于指挥的发力点和发力方式的变化：公安机关作为武装性质的刑事司法力量，在传统的实战处置中更多的是依靠其武装性质，但是在防范和处置风险中，武装性质却只是强制力量的一种形式或者是其后盾，其采取的更多的是法律赋予的强制方式，更多依靠提前介入、强制威慑、柔性化解等手段，这也对公安机关的综合施策提出了更高要求。

三是组织保证——智能化组织力量。任何指挥都是依靠组织落实，但绝不是各种组织简单的排列组合，而是充分利用最先进的经济和技术手段，构建现代化的运筹谋划和发令调度的体系，保证其高效运转，同时把力量组建成以目标为导向的行动单位，确保指令得到贯彻落实。智能化已经成为当前时代发展特征之一，这就要求公安机关要积极运用信息化技术，推动指挥手段的进步，建立新型指挥机制，使新技术融入新机制，有效建立起智能型的组织力量。

指挥目标、指挥流程和组织力量是构成实战决策指挥运行机制不可或缺的必然因素，三者相辅相成、相互作用：指挥目标明确了总的方向；以情报分析为核心的决策流程在目标的战略指引下有序实现情报分析研判和行动部署，其实质是一个总目标指引下的目标再确定、细化和调整的有机过程，而且也是责任赋予、任务明确的过程；组织力量建设以组织赋能形成发展势能，实现目标与任务。基于风险的警务实战指挥，已经突破了传统警务实战指挥的范畴，其基本内涵是指针对影响国家安全、社会稳定和人民安宁的重大风险，集中警力、技术、信息和物力等力量，整合警务和社会各方面资源，强化战略思维，综合采取强制、化解以及威慑等措施，消除风险隐患，为稳定社会秩序和未来发展创造条件的领导和组织活动。新的问题必然引起关于警务指挥新的思考，要求公安机关突破单纯的执法行为的指挥思维，站在风险之上思考风险，牵引警务指挥发挥更大的作用。深入分析公安机关在防范处置风险中所面临的问题、特点、趋势，深刻反思基于风险视角的警务指挥内在逻辑和实战需求，即防范处置风险的总目标是什么，这个总目标如何指导建立防范处置风险的基本原则，以形成简明清晰的指挥思维框架；如何将指挥思维框架打造成简洁自然的指挥流程，以确保指挥的判断力、周密性、果断性得以实现；如何将指挥流程建立在稳定可靠的组织体系之上，即使在“经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”时，指挥的意图也能得以实现等。只有将这些问题厘清，把握其逻辑规则，才能使指挥体系的运行建立在扎实的思想基础之上。

3 在稳定秩序中塑造未来：防范处置风险的总目标和战略思维

总目标是方向性的规定，是一种认知框架，是战略决策。是国家对防范处置风险的阐释、判断和态度，以及对未来的追求。它能够明确公安机关防范处置风险的核心价值取向和基本原则，为达成共识、形成合力奠定思想基础。恩格斯指出，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家[4]。恩格斯的经典论述表明，国家的存在就是为了确保在严重的社会矛盾冲突及在保持社会秩序的进程中，确保社会能够平稳地实现未来发展。习近平总书记在2023年1月对政法工作的重要指示中明确要求政法机关要全力履行维护国家安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族的伟大复兴贡献力量[5]。这一重要指示更加清晰地指出了公安机关在防范处置重大风险中的总目标，即在稳定秩序中为国家的未来贡献力量。

以总目标为指导，就是要形成对当前重大风险的总体把握。一是坚持整体把握。超越具体的、个别的风险事件，看到一些过去孤立地认识风险时可能不被发现的线索和被遮盖的现象，更加深入地理解每一起风险的事实、逻辑和趋势，更深层次地掌握风险酝酿、爆发、衍生灾难等整个连续谱系，更深刻地把握社会发展未来。二是为公安机关防范处置风险树立了战略尺度。按照这一尺度，确定投入实战的力量、资源和措施，将风险扭转至对社会有利的方向，推动社会的发展和进步。三是系统思维。观察、审视、透视各类风险，不再单纯聚焦于具体问题的解决方案，而是聚焦于社会安全和发展；不再聚焦于部门的单打独斗，而是聚焦于社会资源的整合。

3.1 整体认知，确保认知与风险的实际情况相符合

对于风险的认知程度是影响指挥的深层因素。风险的产生与发展，从根源上是各种力量的矛盾摩擦和交织，由此导致风险仿佛是一团迷雾，使人们的认知容易处于混乱和迷惑状态。风险的客观迷雾和认知迷惑，要求公安机关始终坚持将对风险的整体认知作为首要任务，形成对矛盾风险的现实认知，这是防控风险的战略基点。

一是利益分析。利益是一切问题的根源，因此，必须全面掌握风险中各类主体、参与者甚至是普通民众的基本思想、价值观念特别其利益所在。对于参与风险的各个群体，需要清楚什么只是其名义上的诉求，什么是其实际需求。绝不能将名义诉求和实际需求混淆，这是做好防范处置风险的前提。在实践中，一些指挥员往往只注重风险群体提出的诉求，缺乏对其诉求的深度分析，以诉求代替群体的实际需求，往往会产生因为风险群体的诉求难以满足而置之不理，或者随时满足其诉求而导致新诉求的不断提出，问题反而越积越多的情况。而两者的结果就是各个主体的实际需求没有得到满足，风险隐患始终存在，尤其是在信访、群体性事件及重大舆情事件中表现得最为明显。因此，指挥员要通过对各个群体诉求的分析，进而把握群体的实际需求，推动各个群体保持理性，清理偏激甚至极端的诉求，也可确保防范处置风险工作符合社会公认的道德基准，获得公众的支持。

二是场域确定。场域即风险事件发生的地点，以往是指地理空间。而在智能化时代，场域的概念有了极大的延伸，除了地理空间，还有认知场域、网络场域等。一般而言，社会风险并不总是引发社会危机，只有当某一事件的爆发引发社会的广泛关注并威胁到社会稳定时，才会影响到国家安全和社会稳定。这类事件已经不是单纯的个案，而是引起社会各界对于社会公平正义、执法能力的质疑的风险是冲击国家安全的风险。因此，警务指挥在消除具体的破坏法律秩序行为的同时，必须紧盯互联网上的发展动态，及时回应关切，在网络领域打好认知战，在复杂的多域世界中赢得先机。

三是脉络把握。风险是指向未来的，任何风险事件都不是突然发生的，都有其深刻的形成背景。只有从风险根源及其演进过程中，把握时间脉络分析风险，才能形成总体认知。因此，要迅速运用聚类分析、时间序列分析、可视化分析、自动化数据库抽样等方式，过滤、搜索、确定风险信息，发现风险运行机制的关键点，开展演变机制等各方面的分析，为把握未来、塑造未来布好先手棋、打好主动仗。

3.2 系统思维，确保风险始终在可控的状态

风险的关联性、系统性日益突出，需运用系统思维审视风险，统筹做好防范处置工作。这就要求既要把握风险的根源、路径及本质，又要控制其生长环境，即确保风险只在其发生的领域内演变消化，而不传导到其他领域，引发各种衍生风险。

一是整体可控。在风险处置之初，就要部署使用压倒一切的力量，做大实力这个分母，稀释风险这个分子，使风险主体和社会各方面的参与者切实感知到事件可以被完全控制住。任何部门的资源都是有限的，公安机关也不例外。一旦发现风险，指挥的第一项任务就是思考调动一切可以调动的资源，投入风险的防范处置之中。既有内部警种之间的合成，也有党政部门力量的协同，更有社会力量的支持。实战中，务必强调指挥员对指挥中心平台的把握，风险事件的发生往往在一开始都是孤立的事件，作为指挥员务必要在第一时间通过指挥中心，把握全局，调集警力及各方面力量开展工作，避免将自己的注意力只局限在现场。

二是分解切割。一般而言，社会普通领域持续的矛盾本身并不会触发广泛的社会风险，类似的社会矛盾往往会自行化解，也可以由其领域内的管理部门通过行政性的监管加以处理。只有当一般性的社会风险超出其本身所属的领域，并且危及整个社会稳定时，风险才会演变成公安机关需要组织力量来予以应对的风险。公安机关为维护社会大局的稳定，一方面要果断将风险与社会大环境切割、隔离，重构防范处置风险的场域环境来适应风险造成的外部压力和内部的紧张局势，防止风险叠加和外溢，感染其他社会矛盾；另一方面要尽快将风险回归风险产生的领域，使风险能够通过内部矛盾分解、融合、扬弃，在小环境中完成消化过程。

三是消除隐患。在防范处置风险中消除隐患，一方面是在具体执行和操作过程中，紧紧盯住真正影响环境稳定的关键因素不放，把造成风险的矛盾解决掉，其重点是要回溯风险产生的原因，从根本上解决风险；另一方面是要紧盯风险对社会大众心理的影响，始终要体现对危害人民利益的强力干预和实质性措施，从而消除群众疑虑，使社会各界相信并支持公安机关依法采取的措施。在防范处置风险中消除隐患，要求公安机关强化数据和现实的对照，确保环境干净清爽，不留后患，这也是实践中往往容易忽视的地方，以为从数据上和程序上看风险消除了，但事实上隐患依然存在，致使风险反复发生。

3.3 战略视野，把握风险的演变方向

防范处置风险总是要面对是惯性思维还是战略创新的选择。社会发展具有连续性、稳定性，但是风险的发生所暴露出社会发展过程中存在的种种问题，意味着社会发展需要创新性才能够真正地解决新问题，也要求公安机关强化自身寻求解决方案的主观能动性。

一是严谨分析，提升认知。通过分析风险内部的群体构成、利益追求和矛盾结构，强化对风险态势和走势的预判、对具体问题的分解，将片段的信息绘制成完整的图像，将信息背后所隐藏的真相挖掘出来，发现影响风险演变的因果关系，摸清发展趋势，为防范处置风险提供新认知，进而发现积极的建设力量，规划行动的成功途径，制定塑造未来的战略。

二是超越传统，创新方法。风险的产生，已然意味着传统办法已经无法解决当前的问题。现实的压力是创新最大的动力源，要通过对风险的感知性体验，推动公安机关在运用强制力量的同时，创新运用法律赋予的权力综合施策、精准施策。特别是通过对智能化技术的实战应用，推动战法的创新，突出创新途径、创新手段，创新力量部署，尤其是要在新的思想中实现防范处置风险的总目标。

三是回归稳定，推动发展。每个具体风险所面临的问题是多样的，解决的周期也是多阶段的，所要达到的目的也是多元的。虽然防范处置风险解决的是具体问题，但是总目标却是坚定的，即通过思考化解当前的风险，来解决引发风险事件的社会潜在问题，推动公平正义得以实现，使法律得以落实，社会秩序得以稳定，社会得以发展。

在总目标指导下防范处置风险问题，与只是解决当下具体的事件不同，稳定秩序、塑造未来的目标具有特殊的动力作用。而这种无形的精神力量，正是推动社会进步最为关键的力量。

4 在优化管理中打造流程：防范处置风险的关键环节

目标指导认知、牵引分析、决定行动。公安机关如何以总目标为导向，高效启动程序，明确指挥决策环节，确保高速运转，必然是极为关键的问题。实事求是思想路线是党制定政策根本的指南。陈云同志曾提出“不唯书、不唯上、只唯实，交换、比较、反复”的十五字箴言。“所谓交换就是要互相交换正反两面的意见，以求了解事物的全面情况。”“比较则是为了更好地判断事物的性质，不经过比较就看不清事物已经发展到什么程度，它的要害和本质是什么。”“反复则既是认识的过程，也是实践的过程……而最要紧的,是在实践过程中反复认识，凡是正确的,就坚持和发展。如果发现缺点就加以弥补,发现错误就立即改正。总之，判断、行动、再认识，修正之，这样就可以不犯大的错误。”[6]这十五字箴言不仅确立了决策中的唯物主义原则，而且明确了在重大问题面前的思维流程，把辩证法运用到了指挥之中，对思考工作流程具有极大的指导意义。

为建立科学的指挥流程、优化管理，公安机关进行了许多创新探索。特别是在智慧警务建设、警务运行机制改革、扁平化指挥体系建设、队伍管理机制创新等重点领域推进过程中，涉及了警务流程再造和流程优化。这些工作取得了积极的工作成效，如公安机关“放管服”改革、“向管理要警力”等都取得了一定的工作成效，得到了人民群众的支持和赞赏。改革的基本思路就是梳理、优化既有流程，减少不必要环节、压缩办理时间，从而提高警务活动的效率，实现“无增长改善”[7]。这些改革都是围绕工作总目标展开而不断进行的创新。归纳这些决策和行动流程，其基本原则就是在目标引导下重点关注：众多信息的指向态势、关键性情报分析后的战略策略、及时而持续的积极行动。在防范处置重大风险工作中，公安机关应按照党的实事求是思想路线，借鉴国外在智能化实战中总结的经验，探索具有自身特点的流程体系，确保指挥流程更加便捷流畅。

4.1 优化态势分析，获取全面信息

态势分析就是搜集各种矛盾的线索、迹象、证据，围绕风险中各方面矛盾所形成的作用力，梳理风险指向，掌握风险主体的行动规律，根据数据分析和现场体验判断风险态势和发展方向。

一是汇合点。所关注、收集的信息都是风险内部矛盾结构所展现出来的信息，公安机关在实践中应始终关注影响社会稳定的风险点，主要包括热点——社会的热点往往就是风险的汇聚点，伴随平台经济的发展，如快递骑手、网约司机、货车司机成为一个庞大的关注群体，其既有自身的利益需求，又有与传统群体相同的矛盾，往往是潜在的风险点；时间节点——社会矛盾存在着历史的延续，每一个时间节点往往是一类风险的高发时间；地点——一定地域的人群结构一般保持相对稳定，社会矛盾也相对稳定，需要关注当地的风险特点。因此，在实战中要将热点、节点、地点汇合成关键点，确定收集、分析信息的总体计划，明确收集信息所遵循的方向。

二是系统性。只有获得足够多的信息，才能消除指挥决策中的不确定性、信息不对称性，并据此做好开展行动的各种准备工作。要按照既全面又有条理的步骤和顺序展开信息搜集，确保不遗漏重要因素，即使是微线索、小情况，也要纳入分析过程，构成一种系统、连续信息排列，并且确定其结论来自真实信息。

三是紧迫感。防范处置风险的信息收集与一般的信息收集最大的不同之处，就是要有严格的时间限制。在防范处置过程中，“紧急”具有特殊的意义。随着风险的发展和变化，信息的收集工作节奏也会相应地发生变化，因而必须要在短时间内深入研究获得的全部信息，尽快验证其信息的准确性。

4.2 依托关键情报，定下行动决心

关键性情报是指那些能直接影响风险防范处置成败的重要情报。实战中，根据情报进行预测时，往往要面临噪声或无用信息的挑战。从这样的噪声背景中区分出重要的声音，需要公安机关能够在纷繁复杂的信息中提取、认定一个或几个信息就是关键的警报，并迅速纳入指挥之中，促使指挥员定下行动决心。虽然在实践中很多人强调指挥员的直觉能力，但直觉也必须有坚实的关键情报作为支撑。

一是判定局势。判定局势的目的即是判断是否掌握主动权。风险往往是社会和经济的综合产物，在防范处置风险中，必须深入分析整体的社会环境对于风险的影响，风险主体所拥有的力量和公安机关自身力量的情况，以及社会群众对于风险的理解和认识，从而确定风险演变过程中各种力量对比及舆论风向的对比，由此掌握风险内部力量的结构和功能的优点和弱点、机遇和威胁，以确定是主动出击还是积极防御，是强力清除还是努力化解，使行动方案和具体措施有效可行，避免不断衍生各种风险。

二是合成信息。在实战中，一方面海量信息不断涌入，其中的“噪声”会遮盖风险真实情况；另一方面人们依然对拥有更多的信息充满渴望。但是现实中收集到的情报往往是不清晰、不完整、不符合逻辑的。相反，它们可能是相互矛盾、前后不连贯和模糊不清的。这就需要充分审视筛选信息，特别是利用智能方法对各类数据进行快速整合，深度关联分析出有价值的情报信息，解读其背后的意义，从而做出精确可靠的判断，标出风险演变路径，将公安机关的力量引导到正确的方向上。

三是可行性分析。对风险所做的局势分析、解读数据、提出问题，不是为了告诉指挥员当前形势一片黯淡，而是要发现相对的优势，寻找通往未来的路径，从而使公安机关能够根据总目标和自身的能力来组织防范处置风险工作。在这个阶段，不仅需要情报信息，还需要对防范处置风险的计划方案进行科学的量化分析，确保公安机关在全域实施行动，并拥有足够的时间完成所设计的构想。

4.3 及时展开行动，采取切实措施

情报信息为指挥员减少影响方案制定中的不确定因素，以保证立即进入行动阶段，快速反应以确保风险能够得以迅速化解。

一是即时反应。即时反应是指面对风险能够在最佳时间做出预先或及时的反应，以保持高度的主动性和同步性。通过开展一系列几近于即时反应的快节奏行动，通过对风险主体的威慑、对社会矛盾的“拆解”，让社会各个方面及风险主体和参与者，能够在第一时间就明确知道公安机关的坚定态度和迅速完成任务的能力。从理论上讲，即时反应具有潜在的倍增效果，能够使风险主体从一开始就约束自己的行为，能够按照公安机关对于未来的设计配合处置，也能够赢得社会各方面的支持。而延缓的行动则可能导致风险迅速向社会其他领域演进，后续需要数倍的力量去化解，甚至需要动用武力才能够解决。

二是持续介入。防范处置风险既需要震慑力也更需要耐久力。风险在早期并非以重大危机的形式出现，而是往往如同生活中的某一个过程被寻常事情打乱，但正是这寻常的事情，可能会逐步发展为一种危险的趋势，导致重大危机的产生。因此，对于任何影响人们正常生活的事件都要保持高度的警觉，以连续介入的形式，持续跟踪风险态势的发展，确保风险在可控状态下得以逐步消除。

三是灵活应对。即是要比风险演变更快地做出反应、更快地开展行动。风险的内部构成往往是无序的，而且一旦外界介入干预，其自身就会迅速调整演化。这就需要公安机关根据行动中所面对的新情况，评估在实战中发现的各种新信息，检查趋势、做出预测和对比，标示出如何根据新的信息采取新的行动，必要时要对原先设计的方案进行调整，而不是刻板地执行原初计划，使决策、行动始终同风险的实际情况相符合，创造性地提出新的战术战法，最终完成总目标。

5 在不断创新中实现赋能：防范处置风险的组织力量建设

面对风险，公安机关需要将信息搜集、定下决心、展开行动整合起来，形成高效敏捷的反应流程。即将防范处置风险的总目标和优化流程与智能化相协调，调整组织结构，提升适应性，实现组织赋能，形成发展势能，把贯彻总目标建立在真正的稳定性力量之上。

当前，公安机关充分运用智能化成果，不断变革传统的指挥决策机制，建立了具有融合、共享、同步、一体化特点的指挥机制，以提升防范处置各类风险的能力和水平。但仅依靠现代技术并不能自动生成一支有战斗力的组织。事实上，在当前高度发达的技术条件下，已经衍生出更多的问题。一是组织内部的复杂程度越来越高，部门壁垒越来越坚硬。一般组织结构是垂直的机构管理模式，被形象地称为是“烟筒”林立的模式；在智能化条件下，常见的情况是人们除了通过电话或数据与他人沟通外，很少有与其他人面对面沟通的机会，工作人员都在自己封闭空间里负责自己的专业工作，这也被称为“深井”模式。这两种模式的叠加导致部门分工越来越细，专业化程度越来越高，组织内部结构越来越复杂，也造成机构与机构之间、人员与人员之间的相互分离，致使思想交流、非正式交往、达成共识等方面的壁垒森严，严重影响了协同作战、共同行动。二是指挥中的智能化程度越高，越脱离实际和现场。把握事务的本质需要深入了解现场情况，但在现实中人们用数量分析取代了指挥员的现实认知，也取代了对事物本质的把握，而这是相当危险的，因为再准确的数据也取代不了对实战环境的深入了解。缺乏对实战战场的了解就容易把真实的风险问题转化为臆想的技术问题。这被称为信息病态，即由于结构缺陷，组织无法及时获得周围环境和自身功能的清晰图像[2]353。三是防范处置工作受到社会互联网自媒体的干扰。当前自媒体极度发达，一旦发生风险事件，一些网站的数据计算、关注和推送，使社会大众只见一点而无法顾及全面，也容易致使公安机关将社会资源投入去解决一个点上的具体问题，极大地影响了对风险事件的整体处置。

风险压力与问题挑战并存，要求公安机关通过组织赋能，建立内部结构合理、程序运转高效顺畅、技术全面应用的组织队伍，创造出“大于个体之和”的整体效益，使组织能力和战斗力倍增，以完成从平和时期到风险处置时期甚至是危机时期的全谱任务。

5.1 一体化平台：打造情报、决策、行动联动指挥平台

通过一体化平台的建构，将高层的信息和专业优势、一线主动灵活的作战方式聚合在一起，形成稳定的组织结构，实现高效快捷运转。

一是在决策层面，构建高效运转情报信息集成平台。决策是指挥的中枢环节，其核心要义是指挥员根据情报定下行动决心、组织行动。这要求指挥员能够按照需要组建一个能够汇集各种力量、为决策服务的平台。平台的核心是组织各部门各警种一起思考、一起工作，创建部门互动、人员互信、信息共享的聚合机制，推动各自分离的团队及各个尖端技术通过一个平台进行互动，使最鲜活的情报、数据和态势感知进入决策层面，为决策层制定有创造性的行动计划提供条件。更为重要的是，可从机制层面推动各部门、各警种实现持久、制度化的沟通交流，使常态化研判、扁平化指挥、合成化行动落地生根。

二是在链接层面，推动决策者与一线指挥员有效联动。链接的最重要任务就是在联合行动中保证各支力量时刻保持联系，以协同行动确保各支力量功能最大化。指挥平台汇聚多方情报数据，把握发展态势，可以站在更高的高度处理防范处置过程中的不确定性，形成应对风险的整体战略；一线指挥员最熟悉现场情况，对于现场的情况有着深刻且清晰的认识和领悟，最适合采取具体行动。因此，决策者既要听取各个一线指挥员的意见建议，下达协同行动的指令，同时也要赋予一线指挥员自主行动的能力，确保一线指挥员能够将分散的各支力量快速重组、智能转换，生成多样性、适应性的多域作战单元。

三是在行动层面，实现情报指挥行动的全方位联动。指挥平台不再仅仅是一个决策的平台，而是要从原来的只是下达指令提升到参与行动本身，为行动提供持续的、全方位的支持。通过共享，主动向一线开放资源、为一线提供支持，也可以根据一线请求，迅速提供全方位支持。由此，将前方和后方结合在一起，确保决策者能够始终掌握全面信息、一线指挥员能够自主行动。

5.2 触发协调机制：建立快速激活各种力量的指挥机制

触发机制是以情报分析为基础，对风险的状况进行判断，根据风险可能造成的危害启动相应的执法行为。触发机制往往是一个被忽略却是最为关键的机制。现实中，很多风险演化巨大的社会危机，究其原因是没有对易引发社会风险的事件、热点采取果断行动，缺乏处置的敏感性，导致小事拖大甚至成为社会危机。因此，以快速响应为原则，建立风险触发机制，保持对风险的高度敏感性，是提升处置能力的关键之举。

一是高度敏感，即时对风险的态势进行判断响应。为切实防范风险，目前公安机关一般是在重要的时间节点常态化地设置等级安保，保证指挥畅通、强化信息收集和高密度警力布置，为防范风险提供巨大保障。在日常则是强化警情分析，提升针对风险高度的敏感性。做好这一切的根基是要充分发挥公安机关扎根于基层的优势，把广泛地收集民情民意同智能化的时代特征紧密结合起来，深入分析各种社会现象、社会舆论中蕴含的有可能导致各种风险的环境和倾向，解读、评估和发现各种普通案事件的不同寻常之处，对可能发生的风险发出预警。特别需要强调的是，务必要把预警与快速行动紧密地结合起来，在不断来袭的全局任务和不断变化的环境中，通过自身的敏捷性来应对各种可能的变化，缩短响应任务的时间，及时调整力量的配备，最大可能地提升反应的有效性。

二是法律支持，确保风险在法治轨道得到解决。法律的稳定性、可预测性可以防止人为引起的动荡。公安机关作为执法单位，必须以法治思维和法治方式来防范处置风险。法律是公安机关防范处置风险的根基，但风险意味着非同寻常的紧急情况，为避免法律授权的空白，必须打造一个有法律政策依据、能够协调各级组织共同参与事件处置的“工具箱”，为行动提供最适合的法律依据，实现法律供给的及时性，让法律在风险到来之前就做好准备，促使公安机关在关键时刻敢于采取措施，同时也赢得社会各界的支持。

三是强化动员，实施防范处置的合成战、整体战。合成战、整体战不仅仅是公安机关内部警种的合成，而且是人民群众参与防范处置的合成战、整体战。公安机关开展防范处置风险的最大底气是人民群众的支持，只有把群众动员起来，把总体国家安全观的思想贯彻到群众中间，把“信息化+铁脚板”“进圈入群+进门入户”“专门工作+群众路线”深入下去，建立群众与公安机关间双向支持的模式，才能把群众维护与追求美好生活的潜能释放出来，打好发动群众、动员群众的人民战争。

5.3 智能辅助系统：运用现代化支撑技术实战指挥

智能化背景下的风险，其发生、衍生的领域是在地理空间、认知空间、网络空间等多领域展开的，“明战”“暗流”相互交织，呈现出非线性的多维立体场景。传统的按步骤逐步解决的指挥范式发生变化，必然要求强大的现代化技术予以支撑，才能使公安机关在实战中始终站在制高点上，提升控制力和进攻能力。

一是人机协作，建立大数据为基础的智能辅助决策系统。当前社会信息是海量的，防范处置风险不仅有走访群众获得的信息，还有各种信息流、资金流、物流等，这些信息一般都是以数据的形式存在，这些数据已经远远超出了人脑的分析能力，必须依靠人机协作才能完成分析。其中的重点在于资源的汇集和各部分之间的悉心配合。将人的主动性、灵活性与机器的持续、高速、精确、海量紧密结合起来，通过构建模型，深入分析具体、个别事件，看到一些以往在孤立数据中可能发现不了的线索和被掩盖的问题，为指挥员进行决策提供依据。

二是现场在线，充分利用先进的信息传输网络。视频监控、卫星通信等智能化的音视频传输系统，实现了对报警、受理、信息采集、信息传输、方案制定、命令下发等远程管理，使整个指挥过程基于图像、图形界面，实时显现整个风险的过程和周围的全面情况，最大程度地增强了指挥决策的主动性、准确性、及时性和科学性。事实上，在指挥过程中，一个很重要的问题是由于空间分离，现场情况很难快速进入指挥高层，而现场在线的强大冲击力，可为高层定下定决心及下达指令提供强大的推动力。

三是行动力量，全面实现稳控能力网格化布置。现实中公安机关的警力是分散部署的，农村派出所的力量往往是5人，而在城市中警力相对较多，但是在面对一些重大风险时，仍然存在警力不足的问题。因此，建立一支强大的社会面稳定力量，始终是一个持久的话题。这就需要实现警力的合理配置，将具有感知能力的队伍部署在应对风险的各个领域，形成一个情报、决策、行动的环形模式，即所有的一线人员都应成为合格的情报分析人员，既能够将情报回传到情报中心，也能够对情报进行自行分析。这些队伍具有智能控制能力、持续作战能力、情报和侦察能力、快速支援能力、自补给能力，从而具有面对各种风险的稳控能力，保证公安机关能够在关键时刻控制住局势，确保社会秩序与稳定。

6 结语

突发、复杂并具有颠覆性的重大风险严重影响国家安全、社会稳定和人民群众安宁，公安机关处于防范处置重大风险、实现安全稳定的前沿阵地。基于防范处置重大风险战略思考，核心在于实战指挥机制的高效运行，这一指挥中枢需要增强工作前瞻性，提高对各种矛盾问题的预测预警预防能力，及时防范化解各类安全稳定风险、妥善应对处置各类重大突发事件，维护国家政治安全和社会大局稳定。而实战指挥需要有明确目标、清晰的运行流程和组织力量建设。从基于风险的实战指挥目标看，要具有战略思维，把现实问题与未来发展相统一，加强整体认知、系统思维和战略视野，在稳定秩序中塑造未来；从指挥决策流程看，要有系统思维，基于重大风险的指挥决策必须调整警务实战指挥思维，需加强态势分析、抓住关键情报、及时展开行动，打造简明清晰、便于实战的运行程序，以精准识别、研判、决策和处置风险；从加强防范处置风险的指挥决策组织力量建设来看，要实现组织赋能，打造情报、决策、行动联动指挥一体化平台，建立快速激活各种力量的应急指挥机制，运用现代化支撑技术建造智能辅助系统。通过明晰的目标、有序的运作流程及高效的指挥决策组织力量建设，发挥出指挥决策中枢“最强大脑”的功能，统筹协调、高效运转，真正实现上下联防联控联动，打造“指挥中枢”与“前沿阵地”一体化的治理综合体，顺畅高效运转，确保以精准的信息预警风险、以最快的速度精准处置管控风险，切实维护国家安全、社会稳定和人民群众安宁。