党的十八大以来政治巡视的成效、价值及启示

金若山 郭丹尼 周悦丽

［摘 要]党的十八大以来，党内巡视越来越强调政治监督，不断走向政治巡视。在以习近平同志为核心的党中央高位推动下，政治巡视工作不断做实做细，政治巡视制度体系持续健全，政治巡视的功能价值不断彰显。政治巡视是百年大党巡视实践的历史自觉，是党内监督体系的点睛之笔，是民主集中制的增强剂。新时代新征程上高质量推进党内巡视，应当坚持政治巡视定位，围绕政治监督进一步推动形成监督合力；不断丰富政治巡视内涵，聚焦党的建设增强政党凝聚力；持续提升政治巡视能力，依据党内法规加强巡视科学性。

［关键词］政治巡视；党内巡视；党内监督体系；党的建设

［中图分类号］D26

［文献标识码］A

［文章编号］1674-0599（2023）02-0101-09

［收稿日期］2023-02-22

［作者简介］金若山（1987—），男，浙江温州人，博士，中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部副教授，北京市政府法治研究中心研究员，研究方向为党内法规、法治理论；郭丹尼（1997—），女，广东深圳人，中共北京市委党校（北京行政学院）硕士研究生，研究方向为党内法规；周悦丽（1970—），女，山东寿光人，博士，中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部主任、教授，研究方向为党内法规、法治理论与实践。

［基金项目]本文系国家社科基金重点项目“新时代加快推进地方党内法规建设研究”（项目编号：18ADJ103）、北京市社科基金青年项目“建党100年党的领导法规建设历程与经验研究”（项目编号：19KDC013）的阶段性研究成果。

党内监督是第一位的监督，巡视是党内监督的战略性制度安排。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，巡视力度、广度、深度和效果大幅提升，巡视工作发生了历史性变革。其中一个突出转变，就是明确强调巡视是上级党组织对下级党组织的政治监督，是政治巡视不是业务巡视。党的十九大报告提出，要“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[1]。党的十九大以来，政治巡视的理论逐步成熟、实践逐步深化，成为党之利器、国之利器，为党永远走在时代前列、永远保持先进性、纯洁性提供了重要制度保障。党的二十大报告进一步提出，要完善党的自我革命制度规范体系，“发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用”[2]。

在新时代新征程上贯彻落实中央要求，推进党内巡视高质量发展，应当梳理总结政治巡视实践与制度成果，深刻把握政治巡视的成效与重大价值，以政治为本开展巡视工作，更为主动自觉地突出政治巡视的政治性，将政治巡视的制度优势转化为治理效能。

一、党的十八大以来政治巡视实践及其成效

党的十八大以来，党内巡视工作实现了系统性重塑，发生了历史性变革，取得了历史性成就。在巡视体制上，党中央对省级巡视工作的“指导关系”改为“领导关系”；在巡视范围上，实现一届任期内巡视全覆盖；在巡视格局上，构建巡视巡察上下联动新格局；在巡视效能上，加强巡视整改和巡视成果运用，做好巡视后半篇文章……其中更为基础性的，就是将党内巡视定性为政治巡视，抓住了党内巡视改革的“牛鼻子”。

（一）以习近平同志为核心的党中央高位推動政治巡视

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政治巡视、深入认识、科学谋划政治巡视，坚定站在人民的立场，从党和国家事业发展的全局出发，定位政治巡视、布局政治巡视、厉行政治巡视，系统回答和深刻阐释了什么是政治巡视，为什么要政治巡视，怎么开展政治巡视等一系列重大问题，为政治巡视工作深入推进指明了方向和道路。

名不正则言不顺。党中央以科学的态度对待科学，以真理的精神追求真理，对什么是政治巡视进行了全面的阐释。在2015年10月召开的十八届中央第八轮巡视动员部署会上，党中央正式提出政治巡视概念，党的十八大以来的巡视工作改革至此有了正式的名称。此次会议上，党中央将政治巡视与业务巡视作为一组相对概念，明确“政治巡视不是业务巡视”，通过概念辨析对政治巡视作出了阐释。针对政治巡视工作中对政治监督内涵把握不全面、监督方式不易选择等问题，2020年，十九届中央第五轮巡视动员部署会暨全国巡视工作会议进一步明确：“政治巡视本质上是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。”

在为什么要政治巡视上，习近平总书记坚持问题导向、系统观念，深刻阐释了推行政治巡视的现实基础与体制要求，指出了政治巡视的必要性与必然性。党的十八大之前，巡视工作取得了显著成绩，但也存在一些问题，主要突出体现在三个方面，即巡视内容泛化，主业不突出；巡视对象泛化，精力不集中；巡视时间泛化，重点不突出。问题倒逼改革，针对巡视泛化问题，习近平总书记明确指出，巡视工作不能什么都过问，要有所聚焦，如果什么都过问，回来主要报告经济社会发展等方面问题，党风廉政建设方面的内容反而成了陪衬，那指导思想就不明确了。习近平总书记强调巡视应当聚焦党风廉政建设，这是对党和国家机构分工负责的尊重，是从系统观念出发得出的真知灼见。巡视机构与其他机构之间的职责需要界定清晰，如此才能达到各监督机构之间的贯通协同。习近平总书记指出：“不是说经济社会发展问题不重要，而是‘术业有专攻，管经济社会发展的部门很多，他们检查督促就可以了。”巡视机构作为党内重要机构，作为党委履行主体责任的主要方式，应当聚焦在全面从严治党监督上，聚焦党风廉政建设上，这是从国家机构系统全局出发来定位巡视机构的必然性安排。只有党和国家机构都各负其责，各司其职，各就其位，党和国家机构的运作才能优化、协同、高效。

在怎么开展政治巡视上，以习近平同志为核心的党中央既授之以鱼、也授之以渔。党中央明确要求，政治巡视应从党风廉政建设进行重点突破，进而扩展到党的建设各方面全领域，由急病先治转入标本兼治。习近平总书记指出，“巡视组要剑指党风廉政方面存在的问题”，并强调政治巡视的重点就是“四个着力”，即着力发现是否存在违反党的政治纪律问题，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。2015年，中央明确政治巡视定位，要求聚焦“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力”等“三大问题”，开展巡视监督。2017年，党的十九大明确了新时代党的建设总要求，随后制定《中央巡视工作规划（2018—2022年）》（以下简称《巡视工作规划》），强调要坚定不移深化政治巡视，聚焦新时代党的建设总要求，以“六个围绕”加强政治巡视，即一是围绕政治建设，重点检查维护党中央权威和集中统一领导情况；二是围绕思想建设，重点检查学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想情况；三是围绕组织建设，重点检查选人用人和基层党组织建设情况；四是围绕作风建设，重点检查整治“四风”情况；五是围绕纪律建设，重点检查党规党纪执行情况；六是围绕夺取反腐败斗争压倒性胜利，重点检查领导干部廉洁自律和整治群众身边腐败问题情况。这些部署和要求充分体现了新时代党中央领导推动政治巡视的智慧和方略，扎实推动着全面从严治党向纵深发展。

（二）政治巡视工作不断做实做细

党的十八大以来，巡视工作干部队伍深入学习领会习近平总书记关于巡视工作重要论述，坚决贯彻落实党中央巡视工作方针，锐意进取、攻坚克难，坚持“两个维护”，以政治为统领全面推进巡视改革，政治巡视工作持续深入。

深入领会巡视要求，推动政治巡视在党的领导、党的建设、党的治理等三个方面纵深推进。在党的领导方面，巡视工作干部队伍深入领会“两个确立”、坚决做到“两个维护”，围绕落实习近平总书记指示批示精神、落实党中央路线方针政策加强政治巡视。党的十八大之后的五年，中央巡视组和中央巡视办在巡视工作中形成的专题报告共有230份，向党中央、国务院分管领导和有关职能部门通报巡视情况共有59次，向中央全面深化改革委员会办公室提供专题报告共有89份；[3]党的十九大以来，中央巡视组和中央巡视办在巡视工作中形成的专题报告共有84份，向党中央、国务院分管领导以及相关职能部门具体通报巡视情况共有103次，另外向中央改革办提供了44份专题报告，持之以恒服务中心工作、推动深化改革、加快健全制度。[4]十九届中央纪委五次全会以强有力的政治监督保障“十四五”规划顺利实施。政治巡视推动了大改革、促进了大发展，为经济社会发展提供了强有力的保障。在党的建设方面，巡视工作队伍坚持新时代党的建设总要求，围绕廉政问题、作风建设问题、组织建设问题加强政治巡视。党的十八大之后的五年，全国各省级（省、自治区和直辖市）巡视组共发现领导干部问题线索共计5.8万多条，通过巡视推动纪检监察机关查处的厅局级领导干部共1225名，查处的县处级领导干部共8684名。[5]党的十八大之后的五年，“中央纪委立案审查的中管干部中，60%以上是根据巡视移交的问题线索查处的。”[6]党的十九大以来，中央巡视组发现问题1.6万个，移交一批问题线索。[4]通过与纪检监督的衔接配合，政治巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，政治巡视发现问题更加精准，形成震慑成为常态。在党的治理方面，巡视工作队伍贯彻全面从严治党重大战略，围绕党委履行主体责任、落实一岗双责、纪委履行监督责任加强政治巡视。党委全面从严治党主体责任和政治责任得到夯实，对一把手和领导班子监督的实效性得到增强。根据权威资料显示，仅十八届中央巡视的五年时间里，在党的领导、党的建设、全面从严治党等方面就共发现问题达8200多个，省级单位（省、自治区和直辖市）和各中央单位共发现这三个方面的问题共计5万余个。[5]

深刻把握政治巡视内涵，把“人民”二字贯穿巡视全过程，在巡视为了人民、巡视依靠人民、巡视密切联系人民等三个维度做实做细，推进巡视工作机制提质增效。坚持巡视为了人民的出发点，巡视工作从巡视全覆盖深入推进到形成巡视巡察上下联动格局，市县巡察向基层延伸，稳步开展对村（社区）巡察，巡视利剑直指基层不正之风，切实解决了群众身边的急难愁盼问题。党的十九大以来，中央单位共巡视7836个党组织，市县两级共巡察88.2万个党组织。[4]巡视工作队伍时刻牢记“民心是最大的政治”，切实做到“人民群众反对什么痛恨什么，就重点巡察什么整改什么”。坚持巡视依靠人民的基本要求，在巡视工作中贯彻全过程人民民主，推动巡视工作全链条都有人民群众的广泛参与。巡视之前，每一轮巡视的动员部署会都会进行专门的新闻报道，为群众参与巡视提前做准备；巡视期间，每一巡视组进驻被巡视单位，巡视组都会公开联系电话和信箱[7]，为群众参与巡视建立制度性渠道；巡视之后，巡视反馈和整改情况都会在党内外公开，巡视的通道继续为人民群众开放。党的十八大之后的五年，中央巡视组共受理来信来访159万件次。[8]党的十九大以来，各级巡视巡察机构共受理群众信访举报424.6万件次。[4]通过巡视公开，畅通人民群众投诉、举报等监督渠道，有效拓展了发现问题的渠道，提高了发现问题的能力，政治巡视成为了党内监督与群众监督结合的重要方式。坚持巡视密切联系人民的基本方法，巡视组在“个别谈话”环节，不仅与被巡视单位的领导谈，还下沉到最基层组织，与普通党员和群众谈，充分了解人民群众对巡视的看法和意见。巡视工作队伍在巡视中不断拉近与人民群众的关系，认真倾听人民群众的看法。党的十八大之后的五年，中央巡视组与党员干部和群众谈话5.3万人次。[8]党的十九大以来，中央巡视组与干部群众谈话5.8万人次。[4]政治巡视始终做到听民声、察民情、体民意、解民忧，以发现问题为核心，以解决问题为标准，以群众满意为目标，大大强化了巡视监督联系群众的纽带功能。

（三）政治巡视制度体系持续健全

党的十八大以来，政治巡视理论和实践成果在党章和相关党内法规的制定与修订中得以呈现，政治巡视制度建设不断推进，既充分体现出习近平总书记关于巡视工作重要论述精神的科学指导作用，也体现着政治巡视的制度化规范化水平进一步提升。

巡视制度在党的根本大法中以独立的法条呈现。

《中国共产党章程》（以下简称《党章》）是管党治党的总章程、总规矩，是中国共产党最根本的党内法规。与之前的《党章》相比，党的十九大修订的《党章》在形式上将巡视单列一条，在内容中增写巡视全覆盖等内容，并对巡视工作提出了新的要求，规定党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖。此外，《党章》还对中央部委和国家机关部门党组（党委）巡视制度、市县巡察制度也作了相关规定，规定中央有关部委和国家机关部门党组（党委）根据工作需要，开展巡视工作。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。相较于之前的《党章》，这些规范内容更清晰、要求更明确，为政治巡视的深入开展提供了根本制度遵循。

巡視工作专门法规不断修订完善。

新时代新实践新要求，巡视的政治性不断强化，法规制度也进行相应调整。2015年，党中央对《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年颁行，以下简称《巡视工作条例（试行）》）进行了修订完善，形成新的《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视工作条例》），在巡视内容上明确了要着力发现“违反政治纪律和政治规矩”问题，突出强化巡视的政治功能。2017年，党中央又对《巡视工作条例》作了修订，正式明确了“政治巡视”的名称。

相关党内法规对政治巡视的规范进一步完善。

2016年党的十八届六中全会对2003年颁行的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例（试行）》）进行了修订。新修订的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》明确规定“巡视是党内监督的重要方式”，职责任务为巡视“党的领导、党的建设和党的路线方针政策落實情况，履行全面从严治党责任”等。《党内监督条例》从党内监督全局出发，明确了巡视是政治巡视不是业务巡视，适应了党内监督新实践新经验的迫切需要。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》），进一步提高纪律建设的政治性、时代性和针对性。此外，2019年修订的《中国共产党问责条例》既将巡视单位又将被巡视单位纳入问责对象，明确将“领导巡视巡察工作不力，落实巡视巡察整改要求走过场、不到位”情形列入政治问责范畴。

二、党的十八大以来政治巡视的功能价值及其实现

党的十八大以来，政治巡视实践取得了举世瞩目的成就，“巡视成为名副其实的党之利剑、国之利器”[9]。将政治巡视置于历史的、理论的与实践的场景中，即在党内巡视百年发展、党内监督体系以及政党组织体系中来看，可以进一步发现政治巡视的功能价值，政治巡视的定位是党内巡视的本质使然，是党内巡视性质和特点的自我展现，是党内巡视逻辑发展的必然结果。党的十八大以来的党内巡视越来越强调政治监督，不断走向政治巡视，是以习近平同志为核心的党中央对巡视规律和监督规律以及党的建设规律的深刻洞察和精准把握，是对党的巡视制度、监督制度以及党的建设制度的重大发展与创新。

（一）政治巡视是百年大党巡视实践的历史自觉

从党内巡视制度的历史发展看，党内巡视基于政治需要而产生，随政治形势的发展而发展，履行的是政治功能。期间经历了从政治功能到监督功能的转型，成为党内监督体系的重要组成部分，但其政治本色始终保持未改、政治初心始终不变。党的十八大之后，党内巡视自觉走向政治监督，成为政治巡视，彰显了事物发展的正反合辩证逻辑。政治巡视与党的百年巡视制度既一脉相承，又与时俱进、创新发展。

党内巡视制度在形成初期就内含着政治基因。中国共产党成立初期，1922年党的二大通过了党的第一部正式《党章》，其中第十五条设立了“中央特派员”职务。1925年四届中央执委会第一次扩大会议通过《组织问题决议案》，决定设立“中央特派巡行的指导员”职务，这是党内巡视的最早探索。1928年中共中央以5号通告专门发布了《巡视条例》，这是党内第一次正式确立“巡视”名称。1931年中共中央发布了《中央巡视条例》，并要求各地方组织参考开展巡视，这标志着党内巡视成为正式制度。在这一历史阶段，监督和巡视并不等同，两者发挥着各自的功能，监督是由监察委员会或审查委员会（纪律检查委员会的前身）负责，巡视是由党委负责派遣，党内巡视主要发挥着政治的功能。在当时特定历史情境下，党内巡视的首要任务在于保持政党内部的互联互通，尤其是中央对地方各分支的统一调度指挥，巡视的功能犹如有机体的神经系统，巡视的定位是纯粹的政治角色。

随着巡视制度的发展，党内巡视逐步成为党内监督体系的重要部分。新中国成立后，党内虽成立党的中央和地方各级监察委员会，继续深入贯彻基层定期巡视的制度，但因政治环境的影响而停滞中断。改革开放之后，巡视制度恢复重启，巡视的政治角色也开始向监督角色转换。1983年党的十二届二中全会通过《中共中央关于整党的决定》，要求县级以上党委设立“巡视员”，在整党中发挥帮助指导的作用，推动党委“统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织”[10]P393。1990年党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，提出中央和省区市党委可以派出“巡视工作小组”进行监督检查，[11]P36建立了以“巡视组”为行动主体的巡视方式，明确了巡视制度是党内监督方式之一。1996年中央纪委下发《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，在纪委系统自上而下建立起了巡视工作体制机制，将巡视制度作为加强党内监督的五项制度之一，开始向地方和部门派出巡视组。1997年中央纪委又发布了《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，进一步明确了巡视工作的内容，把巡视制度作为五项党内监督制度的第一项郑重提出，巡视工作日益走上常规化。[12]在这一历史阶段，巡视逐步成为党内监督方式，其作用类似于派驻纪检组，可以称为“行走中的派驻纪检组”，是巡视制度的升级版。在当时特定历史条件下，特别是在党的十三届六中全会之后，巡视的政治作用相对有所减小，巡视的监督作用起到了基础性的作用，巡视的业务性专业性得到了增强。需要指出的是，这一时期巡视的功能转型是基于党的重大政治需要——党风廉政建设。

随着巡视制度的持续完善，党内巡视的政治性不断增强。2001年，党的十五届六中全会提出，“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度”，并强调巡视监督的重点是领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况。2003年，《党内监督条例（试行）》出台，巡视制度以党内法规的形式被确定为党内监督的十项制度之一。2007年，党的十七大通过的《党章》以党内根本大法的形式正式确认巡视制度。2009年，《巡视工作条例（试行）》发布实施，中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室分别更名为中央巡视组和中央巡视工作领导小组办公室，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团党委相继成立巡视工作领导小组。这一时期，巡视已经独立于纪委监督，成为党委（党组）履行全面监督职能的重要组成部分，因而可以称作巡视制度的高级版本。2015年，党中央在总结巡视工作经验基础上，结合全面从严治党新形势新任务新要求，对《巡视工作条例（试行）》进行了修订，发布实施《巡视工作条例》（2017年再一次修订），成为巡视制度的基础性法规，为新时代党的巡视工作提供了基本遵循。新时代的党内巡视是政治巡视，巡视的主体是党委，巡视的政治色彩更加浓厚。政治巡视是在巡视的监督功能中强化了巡视的政治功能，实现了监督功能与政治功能的有机统一。

从百年来党的制度建设看，党内巡视制度从形成、发展、到逐步完善，完成了从政治任务到监督任务的功能转换，随着时代的发展，党内巡视制度又完成了从纪检巡视到党委巡视的角色转型，在监督任务中聚焦于政治监督。诚然，无论在哪个时期，党内巡视始终保持着政治本色，但在百年巡视制度的探索中，新时代的政治巡视越来越自觉地集中于政治监督，在监督中聚焦政治，在政治里强化监督。新时代政治巡视，明显不同于其它的党内监督方式，其本质上是上级针对下级领导班子、领导干部、特别是“一把手”进行监督的制度设计，有效破解了监督领域的难题，消除了监督领域的顽瘴痼疾。

（二）政治巡视是党内监督体系的首要监督方式

“健全监督体系是完善和发展社会主义制度以及推进国家治理现代化的着力点。”[13]党的十八大以来，党内监督之网越织越密，最终形成“党内监督体系”，党的十八届六中全会审议通过的《党内监督条例》用党内法规的方式对此概念进行了首次确认。从现行有效的党内监督法规体系中可以看出，政治巡视是党内监督体系中的首要监督方式，是党内监督体系的中枢大脑；政治巡视对党内监督体系而言，起着一子落地满盘皆活的作用。

《党内监督条例》第九条明确了“党内监督体系”概念，也明确了“党内监督体系”的构成要素，即党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督。此外，《党内监督条例》的体例架构是对这一概念的展开，明确了党内监督的具体构成要素为，党的中央组织的监督（第二章）、党委（党组）的监督（第三章）、党的纪律检查委员会的监督（第四章）、党的基层组织和党员的监督（第五章）等四类监督。《党内监督条例》突出体现了党中央以身作则、以上率下，强化党内监督的决心，同时也对监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等确立了基本规范。从上述规定可以进一步看出，党内监督体系具有自身的机理与结构：首先，相对于同级纪委的专责监督而言，各级党委（党组）履行的都是全面监督，可以涵盖在党委（党组）全面监督类别中。其次，党员的监督是一种泛在的、个体的监督，弥散在全党之内，不具有组织性，也没有制度性的机构作为载体，取决于党员个人的道德觉悟、党性修养。再次，党的工作部门是党委（党组）的办事机构和职能部门，是党委（党组）主体责任在不同领域的载体和抓手，是党的各项方针政策的参与制定者和贯彻执行者，因而既对本机关本单位进行内部监督，又对党的路线方针政策和决策部署在本系统的贯彻执行情况，承担重要的监督职责。党的工作部门中具有监督职能的是组织部，因此在职能监督中具有代表性。由此，从法理上划分，党内监督体系中第一层次的是党委（党组）全面监督、纪委专责监督；第二层次即是在党委（党组）全面监督领域衍生出的、以组织部门监督为代表的工作部门职能监督。

政治巡视是党委（党组）全面监督的法定监督方式。《党内监督条例》第三章第十九条明确规定，巡视是党内监督的重要方式。虽然政治巡视与党的工作部门监督都规定在《党内监督条例》第三章党委（党组）的监督之下，但是根据《巡视工作条例》，在党内巡视工作中，开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。从对比中可以看出，政治巡视是党委（党组）履行全面监督责任的一种法定监督方式，是“党委（党组）监督之中”的一种监督，而党的工作部门监督是“党委（党组）监督之下”的一种监督。

通过上述对党内监督法规体系的基本勾勒可以看出，相较于纪委专责监督和党的工作部门监督（以组织监督为例），政治巡视是党内监督体系中的首要监督方式。首先，就监督的顺序而言，相较于党委（党组）全面监督，纪委专责监督是“监督的再监督”。进而在党委（党组）全面监督范畴内，就组织监督和巡视监督的作用关系而言，组织监督属于一般日常监督，巡视监督则是特别的非持续性监督。依据特别优先于一般的法理，巡视监督更具有优先性。所以，以监督的顺序为标准，政治巡视监督在党内监督体系中是第一位的。其次，就监督的介入程度而言，政治巡视监督是停留在第一层次的监督。作为党委（党组）履行全面监督责任的政治巡视监督，重在发现问题、形成震慑，既不对发现的问题进行处理，也不在监督中影响被监督单位和个人的业务工作。而纪委专责监督则是介入程度更深、作用力更广的监督。纪委不仅监督，在监督的基础上还执纪问责。同时，纪委监督能够深入到被监督单位与人员的业务工作，如纪委的谈话可以中断被谈话对象的日常工作等。在組织监督与政治巡视监督的关系上，组织监督作为日常监督，和教育管理是贯通的，而且监督之后若发现问题，可以进行组织处理，比如《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》对此作了明确规定，但政治巡视监督没有这样的制度功能。从这个意义上可以看出政治巡视监督是监督中的第一层监督，而且只停留在第一层，不能也不应当深入到下一层当中。巡视工作结束后，“巡视组要写出巡视报告，并向领导小组汇报”。巡视报告经领导小组同意后，巡视组要及时向被巡视对象反馈巡视期间了解的情况和问题，有针对性地提出改进意见。

之所以作为党内监督体系中的首要监督方式，是因为政治巡视聚焦的是政治监督，政治监督是政治巡视的基点。固然，纪委专责监督、组织监督都涉及到政治方面的监督，但纪委专责监督重在纪律监督，以纪律监督为基点辐射到政治纪律的监督；组织监督重在党员干部的教育管理，以教育管理为基点辐射到党员干部的监督，再辐射到党员干部的政治监督。在政治巡视监督和纪委专责监督及组织监督的关系上，遵循监督的一般法理，纪委专责监督要守住红线，是监督的支柱与底盘，居于压轴地位，意在治党；组织监督是让党员干部更好成长，是监督的中坚力量，意在管党；政治巡视监督是先行的党内政治体检，是打头的，意在兴党强党。新时代的政治巡视以其鲜明的政治性在党内监督体系中扮演着越来越重要的角色。

（三）政治巡视是民主集中制的增强剂

政治巡视是党自我革命的有效方式，是民主集中制的实践创新和发展。民主集中制侧重下级对上级的服从，锻造了政党的政治凝聚力，政治巡视侧重上级对下级的了解，进一步增强政党的政治凝聚力。政治巡视和民主集中制，相得益彰，共同推进党的建设，尤其是党的政治建设；政治巡视自身也成为了民主集中制的生力军，代表着民主集中制的发展方向。

任何组织都是为实现一定的目标而成立，具有外向性，同时任何组织也都要反观自身，致力于自身建设，具有内向性。依据组织社会学的一体多层理论，任何组织都会面临自身软弱涣散的风险，内部有多层级的大型组织，这种风险更大。政党组织的风险主要来自于以下方面：一是上下科层制带来的弊端。“科层分权、整合困难”[14]，科层制中的最大弊端就是官僚主义和形式主义，严重的容易形成小圈子，甚至搞独立王国。二是中心边缘关系产生的离心趋向。在党的组织体系内，党中央、地方党组织、基层党组织共同形成了中心、半中心与边缘的组织架构。由于边缘组织与外部的接触更为频繁，受外部社会环境变数的影响更大，极易出现“将在外军令有所不受”的情形。三是地位高低导致的漏斗效应。中央在高层，其他组织处于较低层次，基层组织更是最下层的末端，各层次组织间存在一定的自然与社会的距离，并形成“信息级差”[15]。由此，党中央所确立的组织目标与理念、组织方向与道路，战略部署和任务等，越往下层组织延伸，具体落实中偏离要求的情形越突出，出现上热中温下凉的现实情况。

民主集中制是党的根本组织原则和领导制度。如何应对组织社会学所揭示的组织可能面临的层级风险，党的民主集中制原则提供了成功经验和方案。根据《党章》第十条，党是根据自己的纲领和章程、按照民主集中制组织起来的统一整体。在共产党内部各层级组织之间的关系上，《党章》第十条也给出了明确规定，即下级组织服从上级组织，党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，党的下级组织要向上级组织请示和报告工作，上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。正是由于坚持民主集中制原则，共产党克服了组织层级风险的普遍困难，不断进行自我革命，淬炼出了各层级党组织之间的团结统一和坚强战斗力。另外，根据《党章》第十四条，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。也就是说，《党章》第十条和第十四条共同构成了完整的民主集中制，其明确规定党的上下级组织之间的关系主要包括下对上的服从、请示和报告，上对下的听取意見、巡视巡察，上下间的互通、互相支持、互相监督等。《党章》对这些关系的规范，为党组织有效运行提供了根本制度保障。

从《党章》的规定来看，政治巡视实质是民主集中制的实践创新，其有助于增强党的凝聚力。运用法律法规体系解释方法可以作出如下分析，《党章》第十条规定了民主集中制，其中列举了请示报告等民主集中制实现的具体方式，《党章》另设一条（第十四条）对巡视作了专门规定，从政治建设立场上强化上下级组织关系，是对民主集中制的补充发展，极大丰富了民主集中制的内涵。从民主集中制的具体实现看，请示报告是下级党组织对上级党组织的主动报告，以体现下级党组织的对标对表、自我规训，客观上，上级党组织通过报告也更深入地了解了下级组织情况，但这种报告主要还是下级党组织出于确保自身在重大问题上能够政治正确而作出的。政治巡视则是上级党组织对下级党组织的一种主动监督，是立足于政党的宗旨、意识、初心、使命，对下级党组织的一次全面政治体检。上级党组织对下级党组织的政治巡视，是政党组织的自我反思，是在下级党组织中寻找“本质自身中的映象”[16]P8，即保证政党之所以为政党的政治性。在这种自我反思中，政党不断增强自我认同、自我凝聚力，致力于党的领导能够达到“如身使臂，如臂使指”的境界。因此，政治巡视不仅是政治监督，政治巡视也是政治建设，甚至政治巡视本身就是政治。诚如习近平总书记所强调的：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[17]P107要“牢牢把握巡视政治定位，聚焦全面从严治党，发现问题、形成震慑，倒逼改革、促进发展。用好巡视这把利剑，首先是‘止血、遏制，进而治本，标本兼治”[18]。

三、以政治建设为统领，高质量推进政治巡视工作

党的十八大以来的政治巡视是独特的政治创造[19]，是党内巡视的必然走向。十九届中央纪委所作的报告提出了今后五年党内巡视工作的建议，要“巩固深化政治巡视”。二十届中央纪委第二次全体会议也指出，要“突出政治巡视定位，全面贯彻中央巡视工作方针，把‘两个维护作为根本任务，把严的要求贯彻到巡视全过程各环节。”新时代新征程上，高质量推动党内巡视工作，要深入学习贯彻习近平总书记关于巡视工作重要论述，深刻领会党内巡视是政治巡视这一科学命题，主动作为，以政治建设为统领，扎实推进政治巡视工作。

（一）坚持政治巡视定位，形成监督合力

多种监督方式贯通融合是中国特色社会主义政治优势。党的自我革命离不开监督，其中党内监督是内在的、起决定性作用的监督，与外在监督形成辩证统一的关系。《巡视工作规划》实施的经验证明，作为派出党组织的“眼睛”和“耳朵”，巡视与纪检监督、组织监督等党内其他监督有机结合，与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，“监督合力进一步形成”。而党的自我革命的制度保障首先依赖于内在监督，因此，应当立足于政治巡视的基本定位，发挥政治巡视的优势，实现巡视与纪检以及组织等部门之间的监督合力，“推进政治监督具体化、精准化、常态化”[2]。

一要推动形成巡视与纪委和组织部门的监督之间的监督过滤机制，围绕政治监督，发挥巡视的第一过滤层作用。巡视要与组织部门监督相配合，首先针对干部是否讲政治开展监督，分析干部的政治体检报告，发现问题转交组织部门；巡视要与纪委监督相协调，首先针对“六大纪律”中的政治纪律进行监督，发现问题转交纪检部门。

二要推动形成巡视与纪委和组织部门监督的防护墙机制，围绕政治监督，发挥巡视的第一道防护墙作用。“上医治未病”，政治巡视通过抓早抓小，起到防微杜渐的作用。组织部门的政治监督则起到第二道防护墙作用，在政治监督的同时也是政治教育，发挥严管就是厚爱的作用。纪委监督作为第三道防护墙，起到最后防线的作用，在政治监督的同时进行政治处分。

（二）丰富政治巡视内涵，聚焦党的建设增强政党凝聚力

政治巡视作为政治监督，不仅需要从党内监督体系来定位，划出红线、明确底线、架起高压线；还需要从党的建设来定位，发挥治病救人、惩前毖后的作用。同时，从党的建设来定位政治巡视，政治巡视的功能进一步要从政治监督拓展到政治建设。政治巡视要更为主动地通过实践创新更好地落实民主集中制、强化政治建设，在提升“四个意识”、做到“两个维护”、捍卫“两个确立”上发挥更为积极能动的作用，增强党的凝聚力。

一要顺应党的十八大以来巡视工作的发展趋势，在政治监督上再聚焦。党内巡视之所以是政治巡视，是因为“讲政治，是我们党补钙壮骨、强身健体的根本保证”[20]，巡视监督作为党委履行全面从严治党主体责任的重要抓手，必须要聚焦政治监督。只有从政治上开展巡视进行监督，发现并纠正问题，才能从根本上推动各级党组织和党员领导干部强化政治底线思维。通过严明的纪律规矩，有力的执行贯彻，不断提升巡视的权威性；时常提醒多敲警钟，关口前移防微杜渐，不断强化巡视的感化力。

二要立足新时代党的建设总要求，推动政治巡视的功能从政治监督拓展到政治建设。历史地看，党内巡视只是上级对下级进行监督的众多方式之一，从我国古代巡视制度的发展以及党史上巡视制度的演进看，巡视不仅仅是监督，还包含指挥、指导、调查、检查、信息收集、上传下达等功能。借鉴这些有益经验，应当进一步拓展巡视的制度内涵，注重从政治监督走向党的建设，特别是党的政治建设，推动巡视重心由政治纪律转向政治信仰、政治领导、政治能力、政治生态，从而更好地发挥政治巡视在上下级党组织沟通中的作用，增强组织的凝聚力，助力实现全党思想上统一、政治上团结、行动上一致。

（三）提升政治巡视能力，依据党内法规加强巡视科学性

打铁还需自身硬，政治巡视能力的提升有赖于高素质的巡视人才队伍。《巡视工作规划》明确提出，要以更高的标准、更严的纪律建设一支让党放心、人民信赖的高素质专业化巡视队伍，并在加强政治建设、加强能力建设、加强作风建设、从严监督管理、发挥巡视熔炉作用等五个方面作出要求。推动政治巡视工作高质量开展，既要着力提升巡视人员的政治判断力、政治领悟力、政治执行力，也要培养法治思维，在政治巡视中准确运用党内法规，在党内推动政治问题法治化解决。

一要持续优化巡视工作人员队伍结构。通过充实、完善组长库，既保障一次一授权的巡视组长选配资源充分，更要注重整合资源、充实力量，提升组长人选的政治和业务素质。可考虑确保每个巡视组都配备具有纪检、组织、审计、信访等工作经验的干部，有条件的可以吸纳社会专业机构力量参与，通过聘请党员身份的注册会计师、律师参加部分巡视组工作，充分发挥专业人员技能优势，增强巡视发现问题的准度和深度。

二要提升巡视工作规范化建设水平。巡视纪律就是政治纪律，要严格依规依纪依法开展巡视。在完善巡视工作规范、严格巡视工作程序等基础上，还可以通过党内法规的执行责任制监督检查、法规实施评估等方式，不断强化巡视人员的规范意识，提升巡視法治化水平。要着重提升巡视人员法治思维能力，“发现问题是生命线，推动解决问题是落脚点”，要强化国家法律和党内法规制度学习，按照遵从规则、重视程序、尊重权利、接受监督、维护正义的基本要求，强化对巡视人才队伍的法治思维和法治方式训练，提升他们以法治思维法治方式推动政治巡视工作的能力。

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Abstract：

Since the 18th National Congress of the CPC，intra-Party inspection has increasingly emphasized political supervision and moved towards political inspection.Promoted by the CPC Central Committee with comrade Xi Jinping at the core，the work of political inspection has been implemented in a more and more concrete and refined way，the system of political inspection has been improved continuously，and the functions and value of political inspection have been well exhibited.The political inspection reflects the historical consciousness of the Partys inspection practice over the past century，being the punchline of the intra-Party supervision system and the fortifier of democratic centralism.To promote high-quality intra-Party inspection on the new journey in the new era，we should adhere to the orientation of political inspection，and further promote the formation of supervision synergy around political supervision；constantly enrich the connotation of political inspection，focus on party building and enhance party cohesion；and keep on improving our ability to conduct political inspections and make them more scientific in accordance with intra-Party regulations.

Key words：

political inspection；intra-Party inspection；intra-Party supervision system；party building

（責任编辑：钟亚玲）