国有企业党组织前置程序的认识与实践

贺杨

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党对国有企业的领导，充分发挥国有企业党组织领导作用，是坚持公有制主体地位、深化国有企业改革必须坚守的政治方向和政治原则。如何将坚持党的领导与遵循市场经济规律、完善中国特色现代企业制度相结合，经历了一个漫长的探索过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结国有企业改革经验，构建了新时代国有企业改革“1+N”政策体系，明确坚持党的领导和建立现代企业制度是新时代深化国有企业改革的两条基本线。党组织研究讨论前置程序是国有企业决策机制关键环节，是坚持党对国有企业的领导最重要的制度设计。本文以中国铁建重工集团股份有限公司（以下简称：铁建重工）为例，对国有企业决策机制中党组织研究讨论前置程序进行研究和探讨。

一、铁建重工落实党组织研究讨论前置程序的实践做法

铁建重工是中国铁建股份有限公司旗下装备制造板块的专业化大型企业，2007年成立时是中国铁建股份有限公司的全资子公司，在2019年完成股份制、混合所有制改革，并在2021年成为上交所科创板上市公司。作为一个年轻的国有企业，铁建重工没有太多历史包袱，铁建重工以锐意改革、勇于开拓的创新精神成为深化国有企业改革的示范企业。铁建重工不仅在科技创新和经营发展方面表现成果显著，在坚持党的领导、落实党组织研究讨论前置程序方面也有比较好的做法。

1.完善一套制度——黨的领导制度体系。一是建立公司法人治理结构职责体系。落实党组织研究讨论前置程序首先要明确党组织在企业中的法定地位，铁建重工全面修改公司章程，明确党组织在公司中的法定地位，规定“对公司决策决定的改革发展稳定、重大经营管理事项和涉及职工切身利益等重大问题，先行研究讨论，提出意见建议”。公司落实“双向进入、交叉任职”的领导体制，党委常委会由7人组成，包括党委书记兼董事长、专职党委副书记兼董事、党委副书记兼总经理、党委副书记兼执行总经理、纪委书记兼监事会主席、党委常委兼副总经理、党委常委兼最大子公司执行董事，其中专职党委副书记还兼任工会主席，实现了党组织成员对公司所有治理主体的全覆盖。公司制订完善了不同治理主体管理办法，建立起以公司章程为核心，以股东大会、董事会、经理层、党委常委会管理办法和议事规则为核心的制度体系。

二是加强事前沟通发挥民主集中优势。为保证决策的科学性和高效率，避免由于各决策主体信息不对称造成的无效决策，铁建重工特别强化决策程序的“沟通”环节。首先充分征求未列入党委班子的董事、副总经理和股东代表的意见，及时回应异议或者修改议案，确保党委常委会“同意”或“原则同意”的议案能够得到其他治理主体的理解执行。其次党委班子内部充分发扬民主，主要负责同志把自己当成班子中的普通一员，注重听取不同意见，正确对待少数意见；其他常委充分发表意见，对于分管领域以外的工作，也会从全局出发积极提出意见建议。

2.规范一条流程——“三重一大”事项决策流程。一是规范“三重一大”事项决策程序。为规范决策流程，避免“形式主义”，铁建重工结合工作实际将“三重一大”事项决策流程分解为提案、审核、沟通、表决、落实五个步骤。第一步，各业务单位、各职能部门根据实际工作需求提出决策事项议案，提交给公司办公室（党委办公室）。第二步，决策事项议案专职审核员根据“三重一大”决策事项清单确定议案类别，分别归口到党委常委会、经理层办公会、董事会或者股东大会。第三步，根据议案类别先行递请党委常委、董事、经理层成员、股东代表预审，充分交换意见，并将反馈意见转达议案责任部门修改或解释。第四步，分类有序上会讨论决策。第五步，归口单位落实决策。

二是完善“三重一大”决策事项清单。国有企业党组织议事职能在实践中容易出现两个偏差，首先党组织能决定的不决定，其次党组织无须介入的过渡介入，产生偏差的根源在于对不同治理主体职责认识不到位、议事清单不细致。铁建重工对照公司制度梳理不同治理主体的职能职责，细化制定《党委前置研究讨论重大经营管理事项清单》《董事会向总经理授权事项清单》《“三重一大”决策事项清单》，其中前两张清单的要求细化融入到“三重一大”决策事项清单，构成了操作层面的“四主体、一清单”，包括4大类19小类209项决策事项，实现了党委常委会、经理层办公会、董事会、股东大会四类会议决策有侧重、有依据，全集团9个独立法人单位均有章可循。截至2022年4月底，公司累计审议议题926个，其中党委常委会前置研究讨论议题900个，占比97.19%。

3.用好一个系统——“三重一大”运行和监管系统。一是明确角色职责保障系统有效运转。中国铁建信息化部门研发了“三重一大运行和监管系统，以信息化手段强化党对国有企业的领导，确保“三重一大”事项集体决策制度落到实处。铁建重工按照系统要求明确四类会议的填报人、审核人、审批人及系统管理员，并指定一名角色作为本单位“三重一大”运行和监管系统总负责人，负责事项清单的解释、系统的维护、流程衔接督办等综合事务。系统角色分工秉承“会议谁负责、数据谁录入”原则，避免出现职责不清、内容混淆问题。铁建重工已经做到“会议纪要印发后3天之内录入系统”，并由填报人督促审核人、审批人、上报人按时完成节点审批，实现流程运行闭环，保证所有决策事项流程在5个工作日之内上报至中国铁建党委，实现了“三重一大”决策事项的信息化管理。

二是强化督导检查提升系统应用效果。为持续提升系统应用效果，铁建重工将“三重一大”运行和监管系统的使用和维护作为所属单位党建责任制考核的指标，每年度统一对各单位进行考核，考核结果作为各单位绩效评定的依据。铁建重工党委工作部门作为“三重一大”运行和监管系统负责部门，每季度通过系统后台检查各单位系统执行情况，通过留言指出存在问题，提醒其完成工作，并定期通报排名。数据填报人严格审核各单位汇总上报的各决策事项流程，筛选并驳回涉密、缺漏等不合规范流程，提高所属单位“三重一大”决策事项管理的规范性，提升“三重一大”运行和监管系统应用效果。

二、对党组织研究讨论前置程序的几点认识和体会

1.党组织研究讨论前置程序是国有企业党组织发挥领导作用的内在要求。国有企业党组织发挥领导作用，归结到一点，就是把方向、管大局、保落实。要把好国有企业的政治方向、改革方向和发展方向，使党的路线方针政策在国有企业得到贯彻执行；要领导国有企业在国家政治大局和发展大局下行动，议大事、抓重点，通过加强集体领导，实现科学决策，推动国有企业全面履行经济责任、政治责任和社会责任；要调动党员和群众的积极性，带领党员群众完成企业的中心工作，保证企业的重大决策事项能够落实落地，那么就要由党组织前置研究讨论企业重大决策事项，不做到这点，党组织政治核心作用就无法落到实处。

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我国经济独立和国家安全的基本保证，为此，必须通过执行民主集中制保证党的路线方针和人民利益得以实现。同时，国有企业重大事项集体研究讨论，可以有效避免决策中“一言堂”“拍脑袋决策”现象，也可以有效防止以“重组”“混改”“破产”之名进行利益输送、造成国有资产损失。这些年国有企业发展正反两方面的经验证明，凡是民主集中制贯彻落实得好的国有企业，其发展就健康高效，反之，国有企业就容易被“搞小”“搞垮”“搞没”。

2.党组织研究讨论前置程序是国有企业改革的历史必然。改革开放初期，随着改革的不断深化和企业自主权的不断扩大，改革企业领导体制的呼声越发强烈。1986年9月，党中央、国务院颁布《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》等文件，对国营企业的领导体制进行全面改革。同年11月，党中央、国务院又印发补充通知，强调厂长是国有企业的法定代表人，对企业负有全面责任，处于中心地位，党组织主要起保证、监督作用。实行厂长负责制，对于提高决策效率和生产指挥系统的应变能力具有重要作用，但一些企业也同时出现了对厂长监督约束不力、党组织的作用受到削弱等问题。1999年10月，中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核。”由于没能明确国有企业党组织的法定地位，党组织在企业重大事项决策中有被边缘化的风险。

2015年6月颁布的《中国共产党党组工作条例（试行）》提出“重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或经理层做出决定”，这是关于“前置程序”最早的提法，但仅限于少数设有党组的国有企业。2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，“明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。为落实习近平总书记重要讲话精神，中组部和国资委党委联合发文，提出“完善‘三重一大事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。”至此，党组织研究讨论前置程序成为所有国有企业决策机制中不可缺少的关键一环。历史证明，国有企业党组织“包办一切”是不行的，放弃党的领导监督也是不行的，实行党组织研究讨论前置程序是国有企业改革的历史必然。

3.党组织研究讨论前置程序是党对国有企业的直接领导，是中国特色社会主义对现代企业制度的重大创新。第一，“双向进入、交叉任职”的领导体制是党对国有企业领导的组织保障。在此制度下，党组织设置在公司治理结构外部，党组织成员依法进入公司法人治理结构参与公司治理，党组织不作为一个整体直接参与公司治理，主要是通过党组织成员的个体行为对公司治理施加一定的影响。实施“双向进入、交叉任职”的领导体制解决了党组织边缘化的问题，为加强党对国有企业的领导提供了方法和路径。但是，它并没有改变董事会、监事会、经理层的法人治理基本结构，党组织如何更好地发挥政治核心作用需要更深入探索和更深层制度创新。

第二，党组织内嵌到公司治理结构之中，作为治理结构的主体之一直接参与公司治理。从参与决策的角度看，这种模式是由党委会作为一个整体参与公司治理决策来实现的。因此，也可成为集中参与治理模式。党组织研究讨论前置程序的创新之处有三点：一是，“研究讨论”意味着党组织不代替董事会决策；二是，“前置程序”意味着不违背现代企业制度的基本逻辑；三是，整个制度在实质上坚持了党的领导。也就是说，党组织成为中国特色现代国有企业制度中法定的公司治理主体，这个制度成为中国特色社会主义对现代企业制度的重大理论创新和实践创新。

三、充分运用党组织前置程序，推进企业发展的几点建议

1.必须握紧党的领导“定海神针”。15年来，铁建重工铸剑湖南，亮剑世界，党的坚强领导始终是我们劈波斩浪、激流勇进的最大底气。党组织前置程序准确把握“把方向”的基本要求，站在政治高度研究议题，把握方向。只有不断完善党的领导，持续推动党建工作与生产经营深度融合，把党的制度优势转化为公司治理效能，我们才能从容应对风险挑战，始终沿着正确方向稳健前行。

2.必须增强科技创新“核心动力”。党的十八大提出把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。科技创新始终是引领国家发展的“核心动力”，也是铁建重工15年来蝶变升级的制胜法宝。这些年，集团公司的创新投入和创新产出逐年增加，无论技术水平还是市场表现，屡创佳绩。这些“硬实力”是铁建重工的最大优势。在科研攻关的征程中，党组织前置程序重点关注“管大局”的要求，要持之以恒地大抓创新，在巩固优势、补齐短板的同时，更要重视固牢底板、增强韧性，持续增强企业高质量发展的“核心动力”，聚力发展“领跑型”战略前沿技术，解决关键“卡脖子”技术，为增强产业链供应链自主可控能力贡献力量。

3.必须完善风控体系“防护屏障”。古人讲，“安而不忘危，存而不忘亡”。大至国家，小至企业，甚至个人，平静之下可能隐藏着各种难以预见的惊涛骇浪，唯有秉持风险意识和忧患意识，才能行稳致远。在企业生产经营的运行过程中，党组织前置程序重点关注“防风险”的要求：投资安全、金融安全、生产安全、海外安全、供应链安全、保密安全、防疫安全等方面，尤其需要高度重视。安全是发展的前提，发展是安全的保障，既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的主动战。以时时放心不下的责任感，统筹好安全和发展两件大事，全方位守住安全底线，切实消除制约安全建设的堵点和卡点，提升全员安全防护意识，把危险源解决在“开战之前”，全时域、全地域做好万全准备，做到事前防控、事中管控、事后考核。要牢记“企业不消灭事故，事故就一定消灭企业”。唯有健全完善“大风控”体系，为企业装上“防护屏障”，做到坚持发展不停步、维护安全不懈怠，我们才能迎难负重，从容应对各种挑战，安心谋发展，创造更大业绩。

4.必须用好落实执行的“操作指南”。规律、策略和方法，是完成任務的“桥”和“船”，正确的工作策略和方法是指导正确履职的“操作指南”。如果把企业比作一艘航船，科技创新是动力，风控体系是屏障，党的领导就是航线方向，但是最终还要靠我们具体实践操作。党组织前置程序要重点关注“保落实”的要求，从决策程序上切实保障公司党委的意图在重大问题决策中得到体现。铁建重工的领导干部、业务骨干各司其职、各负其责，担当着抓落实的重任，如果方法不对路，方向有偏差，力气就白费。当前，面对新冠疫情的冲击，面对加速演进的百年大变局，面对更趋复杂严峻和不确定的外部环境，要自觉同党的理论和路线方针政策对标对表、及时校准偏差，必须坚定坚决地贯彻执行党中央作出的战略决策。我们要学好用好习近平经济思想的方法论，坚持稳中求进，坚持系统观念，坚持目标导向和问题导向相结合，坚持以钉钉子精神抓落实，不仅要用好这套“操作指南”，还要在实践中丰富其内涵和外延。

（作者单位：中国铁建重工集团股份有限公司）