加强事业单位“三重一大”的集体决策管理

胡敏

事业单位的工作任务如果关乎重大决策，通常需要进行集体讨论并作出决定。而“三重一大”集体决策制度尤为重要，管理层通过其中“三重一大”决策涉及到的重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排以及大额资金使用，事业单位在进行决策时都需要根据严格按照此制度标准来施行。通过落实“三重一大”集体决策制度，充分发挥决策的科学性、民主性、守法性、公开性，促使各项工作开展更具规范性和标准性。同时，“三重一大”事项、决策依据、决策结果等都应以多种形式、依规在适当范围公开，接受各级监督。

一、事业单位实行“三重一大”决策制度时遇到的问题

自从实行了“三重一大”集体决策制度后，我国还落实了一系列措施来宣传、监督制度，确保制度在各级结构、单位中被有效落实，在这种背景下事业单位在组织集体决策环节逐渐有章可循，领导班子逐渐梳理集体意识观念，主动学习掌握“三重一大”集体决策制度各项规定，主动把工作置于党纪国法和职工群众监督之下，在重大事项、干部任免等决策中依照制度行事，从而使决策的依据性、规范性、民主性得到进一步提升。“三重一大”集体决策制度的反腐败作用进一步充分发挥。但从实际应用效果来看制度还存在一些问题需要解决。

1.现阶段还较难强制落实“三重一大”议事决策制度。首先是在制度实行方面还存在一定的问题。主要是“紧急”决策。单位出现重大突发事件且必须立即进行紧急决策时，出现单位一把手或班子成员以个人意愿做出决策的现象，进而出现违规决策并造成较大风险甚至重大违法违纪。其次是制度结合单位实际未有效体现。目前“三重一大”决策制度的议事程序流于形式和决策内容不细化等现象仍在存在。单位领导班子重视度不够，照搬之前的模板而制定议事规则和制度或应付各级检查，未与单位机构职能、机构架构管理、业务工作实际情况深度结合，制度中更多的是具有原则性的要求，但内容详细度不足，也为推举相关措施来督促制度的落实，如此一来制度在应用时难以充分发挥效力，制定阶段容易遇到困难，同时一些制度往往只是形式主义，并未在工作中得到有效落实，存在的意义也只是应付检查。再其次是制度修订完善情况。随着我国对“三重一大”集体决策制度监督管理力度的增强，加快适应从严治党、从严管理的要求而需要不断修订完善相关配套法规，而部分事业单位对措施掌握及时性不足，对及时修订单位政策存在畏难情绪，导致所制定的决策机制不健全，制度内容相对滞后，在实际决策时缺乏法规支撑，缺乏秩序与规范。

2.议事决策程序规范性和严谨性不足。从“三重一大”集体决策机制的具体实施来看，此机制注重于民主决策，在进行相关议事时根据集体领导、服从大众的原则来决策具体事宜。事业单位在展开重大决策之前，按照议事规则做到：需先完成调研工作形成书面材料、广泛充分征求意见、确定初步论证结果，以议题申报方式经分析管控后提交讨论事项；在议会阶段，要确保决策的民主性、科学性，议题科室及具体项目经办人列席，避免出现临时动议或盲目决策现象，会议要符合事权清晰、边界明确特点。但从实践来看，“三重一大”集体决策在展开会议时，常出现会前准备不充分，会中简化决策程序等问题。在会议开始之前，很少单位能做到前期调研论证工作的充分准备，一般都是在会中班子成员就议题情况向列席科室进行简单了解；或者由列席科室提出问题，领导查看确定。最后集体展开决策及表决，参会成员在会前充分酝酿的环节被省去，他们往往都是在会中讨论了解各事项。

3.對决策执行情况缺乏有效的监督和追责措施。现阶段为推动“三重一大”集体决策机制在单位的有效实行，需要制定和完善配套监督措施并有效落实，而监督一般注重于“三重一大”集体决策事项的权利运行部分，对于会议中所决定的事项是否被有效执行，执行的最终效果等部分单位缺乏重视，也并未对此制定监督措施，从实际情况来看容易产生潜在风险。例如集体决策最终无法充分执行，工作无法有效推进，同时只有单位的分管领导能实时掌握决策的执行情况，其他班子成员对执行整体情况了解不到。另外如果出现突发状况导致决策执行过程需要进行调整，通常这种情况会由分管领导执行，不做集体讨论，最终直接导致决策执行与原本意愿脱节。因此往往在巡视工作或专项审计检查工作中发现问题。

二、存在原因分析

1.决策事项内容的不确定性。现阶段“三重一大”集体决策内容还存在一定的不确定性，仅提到“重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项”，对“三重一大”的范围、内容没有明确界定，事业单位由于机构体制的不同，其机构职能、编制架构、文化等方面存在很大差异，因此列入“三重一大”管辖的事项也不尽相同，在展开决策会议时，对相关部门所要开展的项目安排、涉及的议题范围、人员权限以及资金性质等无法明确的界定。决策会议将会处理很多应由领导或科室自行处理的事项，最终丧失了应有的决策效率，甚至出现单位部分领导为了逃避责任利用集体决策会议来做自己挡箭牌的情形。

2.决策制度规定的不完整性。目前，“三重一大”集体决策所关注的内容主要局限在会议决策研究方面，而提出议题申报环节以及决策完成后的实施环节，执行“追责”等方面还未配套完善相应的监督管理制度，更多以党内规范性文件进行约束规范，如果出现违规违纪问题难以追责严惩。而对“三重一大”所履行的监督职责，多应用在决策程序方面，会前、会后缺乏相应的监督保障机制。

3.领导干部思想认识不到位。对于事业单位而言，通过实行“三重一大”集体决策制度，决策民主性特点得到彰显，同时也是党内民主的重要基础。而“三重一大”决策需要各级领导班子成员共同实现。因此领导干部具备的政治站位、政治觉悟、大局意识等思想观将为政策的实施发挥决定性作用，各级领导干部对“三重一大”集体决策制度的重要性及其内涵的认识和把握度已有极大地提升，但仍有少数领导干部思想认识不到位、对集体决策内涵认识不清、集体决策程序不清晰，特别在乡（镇）一级这种情况尤为突出。

4.纪检监察干部的监督力度仍有待提高。在“三重一大”集体决策管理中，纪检部门的独立性、专业性，其包含的政治判断力、业务知识量以及多学科事项的综合分析等，对决策程序的全程监督发挥重要作用，纪检干部需要具备更高个人能力和综合素质。而现在情况来看，纪检干部难以完全符合党与政府基于当今形势对其赋予的要求。原因如下：一是过于注重专长。纪检机关或用人单位公开招聘时通常限于工作特殊性质，更注重擅长法律、司法等方面而忽略金融等其他方面的人才。在实际工作中多采取“借（抽）调”方式。借（抽）调人员工作的暂时性，未能得到严格岗位训练，因此在履行监督工作时难以找准方向、配合到位、发挥实效；二是派驻监督与其他监督职能不同。派驻机构被称为“贴身监督”，发挥着纪检监察机关对所驻单位的监督“探头”作用。而部分派驻人员并未全面掌握被监督检查单位行业的相关知识与政策法规，工作时只注重个人擅长领域，监管作用减弱甚至沦为“走过场”。

三、基于内控视角改进事业单位“三重一大”决策管理的应用

1.“三重一大”集体决策全过程管理。事业单位在实施“三重一大”集体决策管理时，落实集体决策制度并健全决策机制，确保纳入“三重一大”事项按规定程序集体讨论决策且会议纪要内容详实。一是落实“主动性”。事业单位应加强学习，从思想层面建立对此机制的正确认知，确保“三重一大”集体决策制度的贯彻落实，单位领导干部进一步加强制度学习，树立正确思想意识，转变传统思想观念，能够主动完成制度要求，深入贯彻其对应的决策程序，一切根据程序办事，不违背制度标准。二是加强全过程管控，实现对关键环节的有效控制。事业单位在决策“三重一大”相关事宜，部门酝酿及调研论证工作应准备充分，形成书面报告并广泛征求意见，议题申报需经部门分管领导签名确认后交有关部门审核，会上应公布征集意见情况，避免出现难以决定的事项。在会议决策阶段，充分发挥民主性，会议讨论的各项内容实行全过程记录，全体列会人员须签字确认、会议主持人加意见。会议记录专人管理。会议记录员应及时整理内容并编绘会议纪要，会议主持人签名确定签发后，于规定时间内通知议题部门启动相关工作，执行情况应及时逐级汇报。会议记录员应妥善保管会议材料，严格文档管理和时效规定做好存档工作，从而达到“全过程”管理的目标。

2.构建内部财务管理责任体系。①事业单位应在党组织的统一领导下指导单位财务管理工作开展。确保党和各级政府出台政策法规得以贯彻落实，同时选择德才兼备、业务能力过硬的财务分管领导及财务部门负责人，依法依规推进财务内部管理，以“三重一大”制度为着力点，加强对重点项目关键环节的监管，发挥廉政风险督导作用。②加强领导班子的作风建设，构建公正廉洁的工作氛围。确保决策环节领导班子严格遵循规定程序办事。单位一把手应重视单位财务管理工作，督促领导班子成员落实“一岗双责”，树立责任意识，认真拟定和落实重大决策事宜、重大项目规划、大额资金支出、预算和财务管理工作，强化财务信息化建设，实现财务信息公开透明化和决策流程公正民主化，财务决策执行情况主动向干部职工公开，接受职工代表的监督。③建立健全财务管理长效机制。事业单位决策方式应符合“三重一大”集体决策制度，注重决策民主性，确保工作符合实际需要又与政府部门的相关规定相适应；建立健全内部审计和财务管理长效机制，实现对各财务岗位人员的制约和监督，实现对各财务人员的督促管控，规范各财务人员行为，依法履行各项事务。

3.严格把控事业单位预决算管理。①“全预算”管理。事业单位严格“全预算”管理，编制年度（中长期）预算时严格执行国家和各级财政政策，围绕单位事业发展规划，结合各部门的实际情况，形成科学精准的预算编制。“以支定收”的合理资金安排；项目库管理依据充分，保障单位特定项目任务的完成；如实填报单位相关基础数据，保障基本支出资金安排到位；预算数据真实准确，严禁恶意套取财政资金。②预算编制“精细化”。通常单位编制支出预算时涉及的事项多、工作流程复杂，因此需进一步细化单位各部门的支出预算，通过预算编制系统明确分类，确保预算编制真实科学，尤其是对于政府采购预算计划及支出，相关内容精细化编制，实现细化分类，加快相应政府采购项目的有效实施。③强化预算执行管理。事业单位应进一步强化定期通报和绩效目标管理，重大项目预算执行是各事业单位管理监督的重点，制定相应的通报机制和资金支付台账以推进重点项目。严格预算项目追加，预算执行进度情况如不理想可不作安排。坚持无预算不支出，如果单一事项不属于预算内则不予费用支出，确保预算管理工作有效落实。④预算绩效目标的运用。为提高预算编制的规范性、可行性以及科学性，事业单位可以制定相应的预算绩效評价机制，确定“绩效考核指标”，根据预算编制数据以及资金使用情况，对预算编制成果展开绩效评价，提高预算管理水平，提升资金使用绩效。

4.加强政府采购管理。事业单位的采购以“政府采购”为主。单位应制定政府采购管理制度以规范采购行为并延伸至“非政府采购”项目。严格执行“采购法及其实施条例”，一是各采购方式要严格按照规范要求进行，各合同签订均应附廉政或保密协议，确保单位纪检、审计等部门参与到合同项目的全过程，避免出现超预算采购、规避政府采购方式、招投标文件带有倾向性等违规现象，招投标工作过程中保持“亲清关系”指导潜在投标人做好投标准备工作以顺利完成采购项目。采购合同应完善合同台账管理，以台账促采购项目的完成。采购项目结束，政府采购资料应移交行政部门专人保管，相关资料和保管时限符合采购项目档案管理要求。

5.加强建设工程项目管理，做好招投标把关。事业单位严格建设工程管理。围绕建设项目决策、设计、项目建设、项目监理、验收竣工、结算内审等环节，项目招投标、验收竣工和施工结算等环节的廉政关。同时纪检、审计部门等应协同做好建设工程管理，如招投标过程的监督、建设项目规范性检查、项目成本是否虚列的核实等，调整优化《工程项目招投标管理规定》，编制相应的操作流程、设置工作措施、明确个人责任。

四、结束语

“三重一大”集体决策制度的落实有助于推动事业单位的发展，实现了民主、科学决策，体现处理重大事宜等事项的合规性。以内部控制视角分析，进一步发挥内控对“三重一大”集体决策制度的作用，健全与其配套的制度，有助于促进优化制度的实际应用效果，现阶段“三重一大”集体决策制度在实际运行中还存在一定的不足，在制度实施推进中将不断完善与优化。

（作者单位：广东省卫生健康委员会事务中心（广东省卫生健康对外合作服务中心））