新时期领导干部自然资源资产离任审计发展探究

汪涛

［摘 要］2013年，党的十八届三中全会中首次提出要对领导干部进行自然资源资产离任审计，终身追究领导干部在任期间对生态环境及自然资源资产保护的责任，并于2018年正式确立为一项全新的审计制度。党的二十大报告中再次提到“美丽中国”的建设，这无疑对我国离任审计提出了新目标、新要求。本文立足我国领导干部自然资源资产离任审计的现状，研究我国自然资源资产离任审计工作的不足之处，针对性地提出了新时期优化和完善領导干部自然资源资产离任审计工作的策略。希望本文的研究能够为审计工作人员提供理论参考，并且能够指导具体的审计工作。

［关键词］领导干部；自然资源资产；离任审计

［中图分类号］F239文献标志码：A

人类社会的生存和发展以自然资源为基础，伴随着社会经济和科技的不断发展，越来越多的自然资源被开发和利用，不仅使人类社会面临着资源枯竭的压力，还对生态环境造成了严重破坏，各种生态环境问题层出不穷，环境承载能力急剧下降，这无疑背离了人与自然和谐共生的理念，更无助于社会的可持续发展。过去依靠资源开发的粗放式的经济增长方式已不可行，迫切需要找到新的经济增长点来减少对资源环境的依赖，既要保护好生态环境，又要实现经济发展。2013年，党的十八届三中全会中首次提出要对领导干部进行自然资源资产离任审计，终身追究领导干部在任期间对生态环境及自然资源资产保护的责任，并于2018年正式确立为一项全新的审计制度。开展领导干部离任审计制度是建设生态文明的必然要求，也是转变经济增长方式的客观需要［1］。

1 新时期自然资源资产离任审计创新发展目标

伴随着我国经济的快速发展，自然资源方面的问题也随之显现。面对资源过度消耗、生态环境破坏和自然环境恶化的情况，进行领导干部自然资源资产离任审计满足了生态文明建设目标的需要，是新时期自然资源保护的重要途径。故此，要全面推进领导干部自然资源资产管理责任落实和生态环境保护责任审计工作。其内容涵盖自然资源资产管理、国土空间规划、碳达峰和碳中和、污染防治攻坚战等重大任务落实情况。从2015年离任审计开展试点到2017年全面展开，自然资源资产离任审计在全国范围内取得了一定的成就，解决了一系列的生态环境问题［2］。但随着我国经济社会的高质量发展，以习近平同志为核心的党中央提出“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的重大战略目标，在党的二十大报告中再次提到“美丽中国”的建设，这无疑对领导干部离任审计提出了新目标、新要求。

2 领导干部自然资源资产离任审计的不足之处

2.1 未建立健全的审计体系

目前，各地相关部门在领导干部自然资源资产离任审计计划管理、审计结果运用、数据采集与管理、审计协查、审计结果联合整改督察制度和规范建设工作等方面收效甚微［3］。部分制度规范的缺失，导致了相应问题的产生。首先，缺乏明确的计划。审计机关对于次年或者今后一段时间的审计内容无法掌控，审计项目缺乏前瞻性、长期性和连续性。其次，缺乏有效的工作机制。各地各部门缺乏协调性和联动性，无法充分运用审计结果，不能有机整合监督措施，无法构建高效的长效机制。最后，无法发挥审计机关的真正作用。自然资源资产离任审计的核心是建立自然资源开发利用和管理业务全覆盖式分析基础之上的大数据审计。故此，依靠各地审计机关的单打独斗、各自为阵，无法发挥审计的真正作用，这种模式无法对整个区域资源环境承载力予以审计评价。

2.2 缺乏审计质量控制标准

基于领导干部审计评价指标、责任界定和等次评定等质量标准不完备的情况，各地区的审计机关开展审计工作时，在审计广度和深度把握上存在明显差异［4］。在具体的审计过程中，有的审计机关是根据上级政府和主管部门的考核目标进行审计，有的则是根据行业管理标准进行审计，还有一部分是根据指标资料的收集和描述情况进行审计。总而言之，各地审计标准不一。地方自然资源资产管理问题具有长期性、可持续性和跨区域性的特点，有些问题属于历史遗留问题，有些问题会出现滞后显现的情况，还有一些问题是多个部门管理监督交叉造成的，这就会导致前后任领导之间、相邻区域之间的责任归属难以确定的问题。领导干部履职等次的确定工作，因为各地区对资源要素的可比性不一样，所以任期不同、地区不同的领导干部的等次评价标准无法做到统一和定量，导致审计工作缺乏客观性、公正性和准确性。

2.3 审计评价标准依据具体的实施办法较少

众所周知，自然资源和生态环境的涉及范围很广，造成审计内容的复杂、重点分散，很难形成有力的审计结论，发现的问题和结论逻辑联系不紧密。对干部离任的自然资源资产审计只在关注问题查证的基础上出具研究性报告，这样无疑增加了审计风险。综上所述，干部离任自然资源资产审计是问责还是评价，要结合各地审计资源和审计环境予以选择，同时应大力倡导以总体评价为目的的研究性审计。

2.4 审计方式和手段单一

在审计过程中，大数据审计贯穿审计始终，对地理信息技术的应用较为常见。受到专业技术的限制，审计人员难以在短期内掌握技术，故此，领导干部离任自然资源资产审计的一项重要工作就是如何对审计工作提供技术支持。面对这种情况，有些地方审计机关尝试构建领导干部自然资源资产离任审计数据平台，用以辅助审计人员的工作，但是其实际应用价值有待验证和开发，需进一步优化和创新。

2021年12月21日，审计署审计长的报告指出，当前各级领导干部在履行自然资源管理和生态环境保护责任过程中主要有以下五方面的突出问题：一是资源环境规划落实环节不畅通；二是高标准农田建设数量与质量不一致；三是不可再生资源集约规范使用效率不高；四是部分生态文明建设改革任务推进不力；五是生态环境风险隐患仍然存在。

3 新时期自然资源资产离任审计问题的解决对策

3.1 认真贯彻学习党的二十大精神

3.1.1 贯彻新发展理念

深入贯彻学习党的二十大精神，让“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，推进中央生态文明建设的重大战略决策和重大改革部署，既是审计机关维护中央权威的政治任务，也是审计机关更好发挥审计监督作用的新契机、新平台。自然资源资产离任审计工作可以很好地破解生态环境破坏问题，以追责审计倒追环保责任监督，对加快推进“绿色、协调”发展理念意义重大。

3.1.2 坚持“人民至上”关注环保领域

自然资源资产离任审计应重点关注土地、大氣、水、森林等与百姓生活密切相关且具有长远影响的领域。例如，从土地开发边界问题、二氧化碳排放度、水资源污染防治、森林覆盖增减量等角度出发开展工作，进而在自然资源资产离任审计中坚决贯彻聚焦重点领域、重点环节的工作核心，发现问题的根本所在，以达到良好的效果［5］。

3.2 强化审计保障，推动离任审计高质量发展

3.2.1 加强部门联动，完善配套制度

建立领导干部自然资源资产离任审计协调领导小组，以此为依托建立、健全和完善相关制度和规范［6］，包括省级自然资源资产大数据建设指导意见、领导干部自然资源资产离任审计工作发展规划、领导干部自然资源资产离任审计协调领导小组工作规则、领导干部自然资源资产离任审计数据采集与管理办法、领导干部自然资源资产离任审计计划管理办法、领导干部自然资源资产离任审计结果运用办法、领导干部自然资源资产离任审计协查办法、领导干部自然资源资产离任审计结果联合整改督察办法等。

3.2.2 推动审计数据平台建设和区块链建设

基于省级审计机关履行领导干部自然资源资产离任审计需要，建立区块分布式数据有机链接，推动本地区自然资源数据开发、管理和利用工作标准化、规范化和系统化，进而促进自然资源资产离任审计大数据模型化管理发展。结合自然资源资产大数据集中在省级主管部门的实际情况，应该由各省审计厅对所属数据进行统一管理，并按照重点事项的审计要求，将数据模型化、系统化，遵循统筹规划、分步实施，整合资源、协同共享，突出重点、带动全面，创新理念、注重实效的基本要求。

3.2.3 建立机制，强化审计结果运用

开展自然资源资产相关专题年度例行检查，对重点领域、生态脆弱区、饮用水源地、重点地区等，通过省级机构统一进行数据分析处理，初步确定疑点图斑后，按照“两统筹”要求，统一组织全省或相关市县审计机关进行例行核查和重点检查，促进审计成果的转化和利用，使审计成果成为各省自然资源资产大数据管理区块链的重要控制环节点。首先，按照规定将审计结果数据反馈给业务主管部门，主管部门对相关问题予以整改落实，修正数据，完善相关自然资源资产负债表，同时做好建章立制。其次，审计结果上报各省审计委员会及省委、省政府，为领导决策提供参考依据［7］。

3.2.4 进一步加强审计专业人才队伍建设

要加强复合型专项审计人员的培养。其培养途径可以从以下几个方面实施。首先，邀请专业的学者对审计人员进行培训，增加审计人员的专业知识储备。其次，聘请资源环境专家作为顾问予以指导，优化审计人员的知识结构，丰富自然资源审计的相关知识，开拓审计思维，为领导干部自然资源资产离任审计工作培养具有宏观知识、实践经验、专业特长、技术优势且德廉实绩公认的人才。最后，为适应自然资源资产离任审计事业的发展需要，尤其是离任审计对从审人员能力素质的“全、高、新、专、细、严”等特殊要求，可构建全国领导干部自然资源资产离任审计专家库，设立审计专家标准条件，依据我国现阶段确定的国家审计专家管理办法，从专家人才库中随机抽调相应行政区域、资源类别和技能层级的专家参加审计工作，作为领导干部自然资源资产离任审计主体的必备补充力量。审计工作人员的培养，能够为审计工作奠定坚实的基础。

3.3 积极开展研究型审计，提升治理效能

自然资源资产审计作为新时代的产物，尤其需要积极开展研究型审计。生态文明建设是我国“五位一体”总体布局的重要组成部分，其中科学涵盖了包括绿色发展在内的新发展理念，而领导干部自然资源资产离任审计工作的开展，满足了这一总布局要求，是新时期的时代产物。自然资源资产审计面对着形态不一、多种多样的自然资源和生态环境，既要看现状，又要看变化，不但要从纸面翻、账上查，还需从空中看、地面察，不论是根据资源禀赋特点确定审计重点，还是根据资源类别确定审计方式方法都离不开研究型审计。开展研究型审计，是促进新时代生态文明、美丽中国建设的自然资源资产离任审计的需要。2021年的全国审计工作会议提到了要聚焦主责主业，审计机关的主责主业就是保障国家经济社会健康运行，揭露和查处重大违法违规问题。为了有效改变以前审计工作只注重发现问题、提出建议的习惯性思维，要把审计研究作为审计工作的前置条件，在整个审计工作过程中始终贯穿审计研究工作，这样就能实现站在国家的角度思考问题，提供科学的依据以供领导决策。具体来说，审计前，在充分了解被审计单位的自然资源资产状况、资金分配、相关的法规政策和以往年度接受审计等情况的基础上，要对审计对象的时代背景、业务范畴、法规政策、风险漏洞、发展趋势等提前做系统整体研究，通过研究拓宽思路，在审计中才能更好地找准方向，把握好重点内容，掌握倾向性和苗头性的问题，提出有针对性、可操作性的审计建议。

4 结语

我国自然资源资产离任审计工作虽然已经全面开展，但是还处于发展初期，没有形成系统的规范体系，很多问题都需要在实际工作中予以完善和优化。探索出一条适合我国国情的中国式自然资源资产离任审计道路任重道远，需要通过实践不断积累和创新，实现资源审计质量的提升，进而有效地推动审计工作的有序开展。环境治理失灵问题有望通过领导干部自然资源资产离任审计得以实现。审计发挥的作用是有限的，更需要领导干部尽职尽责，做好自身岗位的资源节约工作，促进生态资源的可持续发展，实现社会经济发展和生态文明建设的双向提升，确保各方协调发展。

参考文献

［1］陈德良，王艳，陆燕燕，等. 自然资源资产离任审计研究进展综述［J］. 地理空间信息，2023，21（2）：1-5.

［2］侯晓靖，张书钰，马文庆. 领导干部自然资源资产离任审计、企业环保投资与环境责任水平［J］. 西安石油大学学报（社会科学版），2023，32（1）：17-24.

［3］赵烨. “人大+审计”精准监督守护绿水青山［N］. 绵阳日报，2023-02-15（002）.

［4］王振铎. 推动领导干部自然资源资产离任审计向纵深发展［J］. 审计观察，2023（2）：32-37.

［5］刘晓宏. 可持续发展下黄河流域自然资源资产离任审计体系研究［J］. 租售情报，2023（1）：125-127.

［6］王利宏. 新时代完善大数据审计和审计评价体系的重要性——以自然资源资产离任（任中）审计工作为例［J］. 内蒙古科技与经济，2022（22）：69-71.

［7］刘瀚斌，李子昂. 自然资源资产离任审计评价指标体系研究与应用——基于崇明区生态产品价值实现视角［J］. 财会月刊，2022（23）：105-111.