我国城市管理行政执法的困境与对策解析

肖林

摘要：近年来，随着我国城市发展进程的加快和城市规模的扩大，城市治理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂，城管执法在立法、管理体制、工作机制、执法环境、舆论氛围、群众参与城市治理意识等方面困境逐步显现，对城市建设造成了不利影响。为了确保城市化建设能够保持长期健康发展趋势，需要对城市管理行政执法工作给予高度重视，为城市规划发展提供基础保障。本文主要研究现阶段我国城市管理行政执法工作存在的问题，通过分析问题内在原因，总结出一些有效的优化对策，旨在为推进我国社会主义新时代城市化建设贡献力量。

关键词：城市管理；行政执法；困境；对策

2018年11月6日，习近平总书记在上海考察时强调：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化上下功夫。” 城市治理作为现代化城市的发展手段，作为党和政府与人民群众之间联系的桥梁和纽带，越来越显得重要，城管队伍需要从自身实际出发，不断推进队伍建设，着力提高城市治理水平。针对现阶段城管执法在立法、工作机制、舆论氛围、群众参与城市治理意识等方面面临的新情况、新矛盾和新问题，需要有关部门结合实际情况制定优化管理对策，在保证城市健康发展的同时维护人民群众的切身利益。

一、城市管理概述

所谓城管就是“城市管理” 的简称。城市管理其实对于绝大部分市民来说并不陌生，基本都知道是保证城市化建设的一项核心工作，并且从目前的城市建设规模来分析，也可以清楚地看出城市管理的作用。[1]城市管理部门和其他行政执法部门一样，都在行使相关职权，能够切实有效地保证城市全面化发展，维护着市民的切身利益。但是对于部分市民而言，城管不但没有让其得到更高的经济收益，还阻碍了其实现美好生活愿望的实现。因为城管的管理对象主要是小商贩，这些小商贩多数是通过一些简单的贩卖活动获取收入从而维持最基础的生活，其中部分商贩是由于身体缺陷或者家庭原因被迫进行这样的售卖活动。在广大市民眼中，这样的群体应该受到人们的关心、理解和支持。但是对于城市管理者来说，他们的职责是保证城市健康发展，为了履行其所肩负的重要职责，有时必须要和人民群众的思想“背道而驰”。通过在社会中进行宣传教育、警告处罚以及引导管理等方式，从而达到美化城市建设，促进城市化发展的目的。不难看出，城管工作并不是一项简简单单的管理工作，不仅要完成自己的工作任务，同时还需要承受来自广大人民群众的误解。

二、城管行政执法的现状和困境

（一）城管在市民心目中形象较差

目前，我们已经进入到一个全新的信息化时代，人们在新闻信息的获取方面也更加便捷了。当人们在新闻搜索框中输入“城管” 二字，绝大多数新聞推荐都是城管的负面信息。导致这种情况的主要原因要从两个方面去分析：一是，城管部门执法过程中的行为不够规范，让原本符合法律规定的行为变成了统一强制性非法行为，二是，部分媒体为了博取更多的流量而制作一些片面黑化城管形象的新闻，给城管执法工作造成了严重阻碍。

（二）城管的执法权不够

城管部门虽然是行政执法部门，但是和其他执法部门相比，在执法行使权上却显得无力。也正是因为城市管理部门在执法权力方面的不足，导致其执法效率不高。其实和人们生活有着直接关系的执法部门很多，但是为什么只有城市管理部门在人们心目中的形象差呢？其中一个最主要的原因就是其执法权力不够。[2]城管部门虽然拥有一些处罚权，但是却和审批权严重脱离，在行使时并没有发挥出重要作用。这也是城管部门执法管理难、问题多的最根本原因。还有就是广大人民群众对城市管理工作的理解不够全面，导致城市管理工作的执行没有得到支持。建设良好的城市形象是需要全市人民共同努力的，但是因为有少部分市民在这方面的责任意识不足，认为一些日常的不正确行为不会对这么庞大的城市造成什么影响，在这些思想意识影响下触犯了城市管理的相关法律法规，所以城管才对其进行管理。但是城管的这些管理行为，在人们看来就是小题大做，找存在感。[3]城市管理工作人员也是城市中的一员，他们的责任就是依法管理，对违反相关法律法规的行为进行纠正，可能管理人员所管理的事情在人们心目中都是一些小事情，是影响人们生活的行为，所以才对其产生抵触心理。而出现这些问题的主要原因之一就是城市管理工作人员的执法权不够，不能让市民对其工作给予足够的重视和尊重。

（三）城管行政执法法律依据滞后

经全国人大常务委员会第二十五次会议修订后，2021年7月15日起施行的《行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使行政机关的行政处罚权。” 这是以法律形式确定了城市管理部门可作为特殊类型的行政处罚实施机关。但目前，全国没有统一的城市管理方面的法律对城市管理的具体职能、履职权限做出规定，各地的地方性法规也不健全，导致针对城市管理违法行为时，只能依据各种各样的法律法规，在具体执法工作中，还要顾及人大、政府、部门的一些规定。但是同一违法事实往往可以对应多个相应的法律条款，并且这些法律法规的时间、级别、类型、处罚标准不同，这就导致执法的统一性、准确性不足，执法相对人容易产生异议。更严重的是，“借法执法” 会让人民群众产生城管无执法权的质疑和对城管执法的抵制。

三、城管行政执法问题的解决策略

中国特色社会主义进入新时代，进一步完善城市治理体系，提高城市治理能力，是满足人民日益增长的美好生活需要的重要一环。以“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实” 作为队伍建设目标，以准军事化管理为抓手，打造一支高素质、高效能的执法队伍。在推行以执法为重点的业务规范化建设上下功夫，强化基层中队标准化建设，强化考核监督机制建设。

（一）明确法律地位及权力边界

在制度层面，城管目前的困境主要来源于法律的地位不够明确。目前有很多法律相关学者认为城市管理问题以及各地因地制宜分散立法为宜。不可否认，不同地区在社会经济发展中所取得的成果有着非常明显的差异，统一的法律在不同地区的执行标准也不相同，但是在目前各方面立法存在的不利影响来看，脱离高位阶法律去分散立法所达到的成果显然不能达到人们预期的效果。[4]

在现阶段的城市管理中，我国在立法的条件上已经基本成熟。在城市管理中，优化社会管理方式是一项非常重要的内容，城市管理工作在时代不断发展的情况下想要达到综合性的执法标准还有些困难，并且在法律地位以及职责方面还存在质疑声，所以需要我们统一立法。应以全国人大立法的形式出台《中华人民共和国城市管理法》，重点着眼有利于整个城管系统正规化、规范化建设，明确城市管理执法体制、执法手段、执法范围、队伍建设、装备配置等方面，解决城市管理体制不顺、职能权限问题，做到机构设置职责法定。

（二）规范城管执法体系

1.推进基层综合行政执法体制改革。党的十八届三中全会提出：理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。为继续深化基层综合行政执法体制改革，扎实推进乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”。根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等规定，2022年1月5日，福建省人民政府发布闽政文〔2022〕3号《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》，决定将部分县级人民政府有关部门行使的行政处罚权交由乡镇人民政府和街道办事处，以其自身名义行使，实行综合行政执法。并对赋权事项范围、指导目录、乡镇（街道）综合执法队伍建设、基层执法人员的相关待遇保障、执法装备保障、依法行政等重点任务进行分工。

2.规范执法程序和手段。行政法的相关理论是确保行政权在执行过程中的公正公平，不健全的城管执法无法真正保证相关人员的合法权益，还将影响最终的执法效果。因此，需要我们完善相关的执法程序，并且要求城管在执法的过程中严格按照相关执法标准去执法，这样不仅能够提高执法效率，同时还能够保证公民的权益。我国对于行使执行权力方面也有着明确的程序规定，比如实行亮证执法，并告知行政执法对象违法的法律事由，依法保障其陈述、申辩等权利。深入推行“行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度” 三项制度和律师参与城管执法工作。此外，城管在执法过程中还需要给予被执法者足够的尊重，从而保证法律的人性化。

3.创新执法方式。随着时代发展，人们的思想和意识都发生了非常大的变化。因此，城管人员也需要在执法方式上进行创新，这样有利于维护良好的社会关系。现阶段，城管执法依旧以“人海战术” 为主，用人员数量去提升执法的权威性，而从目前的执法效果上看并不理想。因此，需要积极推进行政执法方式创新，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等非强制性执法方式。全面建设数字法治城管，依托物联网、云计算、大数据等技术，建成城市精细化综合管理平台，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理”，实现“人工＋智能” 的管理新模式。深化“互联网＋监管” 系统应用，积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用，探索推进非现场执法监管新模式，提升执法监管精准化、智能化水平。

（三）营造良好的执法环境

1.加大宣传力度。一是做好自身宣传。把执法人员特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗的精神向社会传播，以获得人民群众对执法工作和执法人员的理解和支持。二是大力宣传城市管理方面的法律法规，提高市民的法律意识，营造良好的执法氛围，从而使广大市民能够自觉地理解、支持、接受、配合城管执法工作的顺利开展。

2.加强与新闻媒体的沟通合作。进一步高度重视和充分发挥新闻媒体的宣传优势，最大限度地用好传媒的积极作用。

（四）树立三种意识

一是服务意识。为人民服务是党的宗旨，要求执法人员在执法过程中，以是否有利于群众利益为衡量标准。把为城市建设服务、为社会稳定服务作为执法工作的出发点和落脚点。二是程序意识。严格遵守执法纪律，严格遵守程序规定，追求程序合法。三是形象意识。外树形象，养成良好的品行和端庄的举止，文雅的谈吐，整齐的穿戴，给人民群众良好的第一印象，是文明执法的良好开始。

（五）创新城管执法监督机制

1.加强执法宣传。在互联网快速发展的时代，信息的传递速度得到了全面提升。城管部门也需要在日常工作过程中利用互联网技术提高不同行政部门之间的合作，保证各部门之间能够保持一个良好的沟通关系。同时还要和新媒体企业加强合作，再利用新媒体这个平台去引导正确的舆论方向。

2.引导公众参与。落实为人民管理城市的理念，需要我们努力践行党“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去” 的群众路线。尊重广大人民的城市治理主体地位，以解决城市治理中的热点、难点问题为突破口，积极搭建公众参与城市治理平臺，设立微信公众号，吸收志愿者参与城市治理，开展城管开放日、城管进社区等活动，让人民更加直接有效地了解城管工作，不断提高治理水平。城市治理工作是一项复杂的社会系统工程，不但需要城管执法队伍履职尽责，更需要社会各界互助联动和协调配合，尤其是全体人民的广泛参与和大力支持，广大人民多为城市治理工作建言献策，对城管执法工作进行监督，实现“人民城市人民建、人民城市人民管”，努力建设“机制活、产业优、百姓富、生态美” 的新城市风貌。

四、结束语

随着人民群众法律意识的不断加强，民主政治也获得了全面发展。城管执法活动因为其工作性质的要求，让群众对城管工作一直保持着抵触心理。城市治理工作，承载着人民群众对美好生活的向往，关系着人民群众的获得感、幸福感、安全感，绝非一日之功，是现阶段政府部门重点关注的工作。对于城市治理过程中出现的问题要从本质上进行分析，找到关键原因，并通过制定和完善城市治理相关法律法规，健全完善相关体制、机制，提高执法人员的综合素质，规范执法人员的行为，像绣花一样精细治理城市，“绣” 的功夫到位了，城市的运行就更顺畅，人民的生活就更幸福。

参考文献：

[1] 秦凯.浅谈深圳市基层城市管理综合行政执法的现状、问题及对策[J].农村经济与科技，2021，32（02）：248-249.

[2] 胡苗苗.城市管理综合行政执法的问题及对策研究[D].成都：四川师范大学，2018.

[3] 任海霞.城市管理行政执法问题研究[D].太原：山西农业大学，2018.

[4] 徐慧.我国城市管理行政执法现状与对策研究[J].法制博览，2018（08）：217.