大数据背景下自然资源和规划档案信息化建设几点思考

陈海文 邱玉霞 王艺凝

摘 要：自然资源和规划档案包括自然资源和规划管理工作过程中形成的历史凭证、法律文书。近年来，日照市自然资源和规划局高度重视自然资源和规划档案工作，建立了主要领导亲自抓、分管领导靠上抓、档案人员具体抓的管理体制，进一步修订和完善了文件材料归档制度，不断加大对档案管理工作的资金投入，强化自然资源和规划档案工作人员培训，全面完成了自然资源和规划档案数字化，使系统档案逐步进入现代化管理轨道。

关键词：自然资源和规划；档案管理；信息化建设

自然资源系统的专业档案比较多，特别是不动产、土地规划、地籍管理、土地供应等资料，是各项工作的真实记录，具有很高的利用价值、凭证价值和法律效力，对于加强自然资源管理、提升城市规划水平具有不可替代的独特作用。近年来，日照市自然资源和规划局严格按照上级的要求对档案进行整理归档，加快档案数字化步伐，推动档案工作进入信息化快车道。日照市自然资源和规划局档案室成功晋升为省特级档案室，带动全市自然资源和规划档案工作水平实现整体提升。

1 日照市自然资源档案信息化建设主要做法

1.1 高度重视档案信息化建设，完善管理制度

日照市自然资源和规划局一直致力于提高各类业务信息化水平。通过不断强化档案硬件设施建设，完善档案管理制度建设，设置市自然资源数据中心、综合业务审批系统、档案管理系统，切实将自然资源和规划档案工作摆上重要议事日程。一是拓展档案广度。日照市自然资源和规划局档案室设立于1995年，现配备专职档案人员4人，配有1间办公室、1间阅卷室、3间库房，总面积达320平方米，室藏档案共674456卷。为加强组织管理，日照市自然资源和规划局成立档案工作领导小组，形成主要领导亲自过问、分管领导直接负责、各职能科室协助配合的档案管理网络。局党组每年对档案工作进行研究和部署，保证档案工作的正常进行，特别是档案升级工作，更是列入工作计划，使升级工作有布置、有要求、有检查，切实把档案管理落到实处。二是打造管理网络。在全市85个乡镇自然资源所均设置档案岗，配备一至二名档案员，不断夯实档案基层基础，厚植档案安全屏障、提升档案队伍素能、加大档案供给力度、拓展档案服务广度，在点线面上都有亮点、有突破，在全系统全面形成横到边、纵到底的档案管理网络，实现紧密配合、协调作战、齐抓共管的档案管理工作格局。三是加强制度建设。针对档案管理晋升为省特级的实际需要，日照市自然资源和规划局根据《档案法》和《机关档案管理规定》等法律、标准，结合工作实际，修订完善文件材料归档制度，档案保管、保密、统计、鉴定销毁、查阅利用、档案设备维护使用、重大活动档案登记、档案数字化管理等15项制度，牢固树立全系统“一盘棋”思想，在机构改革过程中确保档案工作不断档、更规范，有力地促进了档案工作制度化。

1.2 强化资金保障，推动档案信息化建设

日照市自然資源和规划局不断加大对档案管理工作的资金投入，搞好自然资源和规划档案工作人员培训，全面完成自然资源和规划档案数字化。一是经费投入到位。经费投入是档案管理工作的基础。近年来，日照市自然资源和规划局在工作经费非常紧张的情况下，积极争取财政支持，累计投资200余万元，配备档案密集架89列，安装集探测报警、图像监控和控制管护于一体的多功能智能管理系统。同时，购进电脑、全自动温湿度记录仪、二氧化碳灭火器等先进设备，强化档案实体管控，确保了档案安全。二是业务培训到位。结合自然资源和规划系统“完善体制、提高素质”“规范化建设年”“五个建设”“作风建设年”活动，在集中培训的基础上，日照市自然资源和规划局充分利用周五学习的时间，持续加强对档案员的教育培训，及时更新档案员的业务知识。开展档案业务建设评价工作，实现了“以评促建、以评促改”，不断夯实档案业务基础。通过学习培训、知识竞答、档案业务评价、现场操作比武等形式，学习档案法律法规、档案业务基本功、计算机应用能力等内容，有效提高了全体档案工作者综合素质。三是实施以点带面。为使基层单位档案工作更加规划，采取了“培育试点、提炼经验、总结推广”的方法。在试点建设方面，选取档案工作基础较好的莒县店子集自然资源所进行指导，协助整理档案，对各项档案进行集中整理、分类、立卷、归档、装订、编目。召开档案管理现场会，现场观摩学习成功做好，受到与会领导的充分肯定。现场会结束后，及时总结试点经验，结合自然资源和规划档案工作的实际，制定下发《基层自然资源所档案立卷归档规范》，并组织各基层所档案员到试点所参观，学习经验，推动档案管理工作规范有序开展。同时，市局、县局档案室人员及时到各所协助、指导，建立《档案检查台帐》，明确时限，及时整改，逐一消号，全局档案管理工作整体水平有了很大的提高。截止目前，全市自然资源和规划系统已有85个所的档案全部整理结束，共整理基层所档案17万余卷（件）。四是加强信息化建设。在做好档案实体管理的同时，日照市自然资源和规划局结合业务实际，购买自然资源和规划档案管理软件，成功建成数据交互与共享于一体的数字档案管理系统，制定自然资源各类档案数字化工作标准，有效推动档案信息化建设，为全市自然资源系统档案互联互通打下基础。例如：市国土空间数据中心把档案利用服务平台搬到大集上，进一步增强广大农村群众的档案获得感。数字化档案管理信息数据库的建立，极大地提高自然资源和规划档案的管理高效性、查阅便捷性、安全保密性，档案管理服务水平实现质的提升。

1.3 完善管理机制，提高档案管理水平

管好用好档案资源，目的是服务大局、服务群众。为进一步提高基层单位档案工作规范化水平，推动全系统档案工作规范化建设，日照市自然资源和规划局切实做到“一个强化、两个把关、三个到位”。 一是做到“一个强化”。强化档案工作职责，在所属各单位设置档案岗，明确档案人员的岗位责任，将档案工作责任落实到人，做到定人员、定任务、定时间、定质量。加强指导，严格监督，认真考核、兑现奖惩，确保各项任务落到实处，对于归档文件材料收集不全，档案整理不规范的，追究有关人员责任，年度内单位和个人取消评先树优资格；二是做到“两个把关”。一方面把好文件材料收集齐全完整关，做好文件材料收集整理工作，确保所有文件材料应归尽归，持续推进档案的归集、移交、进馆等工作，认真收集整理，强化质量管控。在做好纸质档案整理的同时，同步做好电子文件归档工作，确保规范有序，为档案的利用奠定坚实基础。另一方面把好案卷质量关，按照“分类准确、编排有序、目录规范、装订整齐”的标准，每个案卷要求做到“全、细、准、美”（“全”指档案材料的收集上要全，“细”指在鉴定上要细，“准”指在分类上要准，“美”指在装订上力求美观）。三是做到“三个到位”。首先是认识到位，通过宣传引导，形成共识，认识到档案是自然资源和规划管理工作中形成的真实记录，档案工作是维护党和国家历史真实面貌的重大事业，是自然资源和规划的基础工作之一。档案管理的好坏，是一个单位综合管理水平的体现，是各项工作必不可少的重要环节。其次是收集整理到位，为使档案达到数量充足、门类齐全的档案管理标准，把归档制度编入《日照市自然资源和规划管理应知应会》一书，使全体职工自觉参与到档案管理当中，强化了全员档案意识，确保档案的齐全完整。在集中整理过程中，加强业务指导，本着“认真规范当前，集中整改过去”的原则，加强对自然资源和规划档案的规范化管理，改变不规范的操作和做法，使自然资源和规划档案工作规范有序。再次是服务到位，从档案工作的实际出发，积极转变作风，变被动服务为主动服务，努力拓宽服务领域，提高服务水平，不断增强服务的主动性和针对性，在确定土地权属、解决土地纠纷、农业结构调整、土地开发复垦、城区开发及建设社会主义新农村等方面提供大量翔实的资料，充分发挥了档案工作的服务力。

1.4 做好开发利用，提供优质利用服务

档案管理的目的在于服务，搞好档案信息的开发利用，是实现档案自身价值的唯一途径。近年来，日照市自然资源和规划局充分发挥自然资源和规划档案为领导决策服务，为调处土地纠纷服务，为经济建设服务，为土地市场服务，为矿业发展服务的功能，始终把档案社会利用作为一项特殊任务列入重要议事日程，取得明显成效。

如2020年初开始，日照市人民政府开始在全县范围内编制“十四五”规划，必须编制《农业发展规划》《林业发展规划》《水利建设规划》《城镇发展规划》《交通发展规划》《土地利用总体规划》等专项规划，作为重大决策，需要进行大量的图件测绘编制工作。各类图件测绘是一项比较复杂而艰苦的工作，不仅需要常规测绘，而且需要大量的野外调查，需要投入大量的人力、物力、财力，并且技术要求严格。如果请专业部门测绘，需要投入大量的资金。通过利用日照市自然资源和规划局档案室提供的《土地利用现状图》进行各类规划的编制，不仅精度高，而且节省费用220多万元资金，缩短了工作时间，取得良好的经济效益和社会效益。

再如莒县基本农田土地整理项目，技术人员和档案人员共同查阅大量的档案资料，档案室提供该项目原始资料档案共计160卷，同步对涉及本次调查所形成和使用的有关文件、基础数据、成果资料、地形图、现状图、规划图、价格资料、权属证明材料，以及收集的有关部门资料及时进行分类归档，建立文件、会议纪要、统计分析资料、图件资料、图像影片、成果应用的档案120卷，保证该项目的顺利进行。该项目完成以后，共新增耕地199.70公顷，按照原种植结构种植，可实现年小麦新增产3.74万元，玉米新增产71.28万元，花生新增产111.34万元。新增耕地实现年收入236.36万元。

据统计，三年来，日照市自然资料和规划局档案室共接待服务对象24896人次，查阅档案资料39783卷（件），利用档案解决土地矿产纠纷623起（其中宅基地328起），档案利用率达36%，产生经济效益近百万元，有效地服务了经济社会发展，受到社会各界的一致好评。

2 自然资源档案信息化建设存在的问题

2.1 档案利用程度较低，服务模式单一

近年来，日照市自然资源和规划局档案室先后参与国家环保督查、全国文明城市创建、脱贫攻坚、全市土地供应等档案服务工作，但大多为被动性参与，主动性服务意识不强，服务大局的主动性有待提高。同时，为社会大众主动提供便民化、多样化服务模式较少，档案服务社会大众成效不够好。

2.2 档案信息化水平不高，发展不均衡

当前全市自然资源和规划系统整体档案信息化、数字化水平不够高，电子档案收集、整理、保管不够规范。档案信息化发展的短板是在各区县局和乡镇土地所，個别区县局的档案室馆藏档案数字化还不到10%。同时，乡镇土地所的档案管理工作起步比较晚，相关工作方式也还处在发展的初级阶段。

2.3 对档案管理工作重视程度不够

当前普遍存在档案维护费用投入不足的问题，制约自然资源和规划档案事业的发展。同时，县、乡层面对自然资源和规划档案管理重视程度不够，档案管理观念落后，专业人才缺乏。在传统的档案管理理念中，档案工作只是把文件封存，不能随意翻阅、外借，以免在使用中丢失、损毁。在文件材料收集方面，只注重单位下发的“红头文件”和“中央下发”的政策文件，“民生”方面的“文件”却很少。很多县、乡自然资源和规划档案管理员在工作中大多是被动等待资料上门，没有自觉地搜集、整理资料的概念，这一传统观念在新时期对档案管理工作产生了滞后作用。

3 自然资源档案信息化建设相关意见建议

3.1 加大自然资源和规划档案利用力度

自然资源和规划档案不仅要管好，更要用好，管理是手段，利用是目的。应当找准自然资源和规划档案工作服务全市和社会的切入点和突破口，为各项事业发展提供历史的真实档案资料，以宽广的视野审视自然资源和规划档案惠民助企工作。找准自然资源和规划档案与人民群众、市场主体现实需求的结合点，在不动产、土地规划、地籍管理、土地供应等方面强化制度供给和便民服务。比如，在民生建设方面，进一步完善土地规划、精准扶贫、乡村振兴等各个方面的档案管理服务，使档案工作赢得广大群众及各类市场主体的更多“点赞”。加快推动实现服务信息化、流程便捷化、方式多样化，切实提升服务群众效能，推行市、县、区自然资源和规划档案部门开展“异地查档、跨区域服务”“网上查档全天候”“预约查档无假日”等活动，发扬和改进档案服务模式，让自然资源和规划档案工作惠及更多人民群众。

3.2 加快自然资源和规划档案信息化建设进度

随着信息化进程的推进，人民的生活发生了巨大的变化，传统的纸质档案逐渐被网上的电子信息所取代，网上查询政府信息和工作进展，已成为当前民生工作中的一个重要渠道，信息化以成为档案事业转型发展的主要推手。市自然资源和规划局作为一个重要行政部门要抓住智慧城市、数字机关建设机遇，尽快融入全市信息化总体格局，开启“规划提档”新征程，以信息化赋能自然资源和规划档案工作，持续推进“存量档案数字化”，积极实施“增量档案电子化”，提高电子档案在自然资源和规划档案资源体系中的占比。继续推动自然资源和规划领域“微改革”“微创新”成果应用，实现市、县、乡区域共享和跨地区查询“一键通”，让广大群众和企业感受到更多实实在在的档案温度。

3.3 加强对自然资源和规划档案工作的领导

习近平总书记在对档案工作的重要批示中强调“加强党对档案工作的领导”，这是做好新时代档案工作的根本遵循。各级自然资源和规划档案部门应当把档案工作纳入单位工作的重要内容，与各项工作一体谋划、一体部署、一体推进，把档案工作纳入综合绩效考核范畴和督查事项，“一把手”应当亲自抓，亲自管，及时研究解决档案工作中遇到的困难和问题。注重与组织、编制、发改、财政、人社等部门的联系沟通，争取在队伍建设、机构设置、人员选配、经费保障、信息化建设等方面向档案工作倾斜。科学合理核定档案维护费用，特别是切实保障文件材料收集、档案信息化和馆库建设等方面的经费需要，切实把档案工作所需硬件、经费等纳入制度化轨道。加强档案工作人员的政治能力和业务能力建设，加大教育培训力度，弘扬工匠精神。科学核定人员编制方案，选优配强档案干部，建立档案人才专家库，为档案工作提供人才支撑。

（作者单位：日照市自然资源和规划局 日照黄海明珠广场置业有限公司）