城市老旧三无小区议事协商治理的实践研究

胡婧

摘要：随着社会经济的发展，我国城市社会管理由单位制向社区制转换，城市管理的基本单位变为社区，这表明我国的基层治理也迈入了新阶段，城市社区管理进入了党建引领下的“自治”阶段。由单位制转变为社区制的城市老旧小区和三无小区的治理难题不断显现出来并引起了广泛关注。

为了响应和贯彻国家创新基层治理要求，J市将B小区作为老旧和三无小区治理试点，以赋权理论为依据，以地区发展模式为基础，通过引导居民建立议事会来推动居民议事协商，从而让居民“自治”。社工按照居民参与议事协商的五个流程来引导居民针对小区存在的问题开展议事协商并力求将问题解决。尽管如此，J市B小区的议事协商实践仍然存在一些不足。本文的研究结果将对其他城市老旧和三无小区开展议事协商治理实践提供必要的参考与借鉴。

关键词：三无老旧小区；居民议事协商；城市社区治理

一、J市B小区开展议事协商的研究背景

（一）政策背景

在传统的社区治理体系中，中央和地方形成了自上而下的管理模式，随着社会经济的发展，这种治理模式的弊端也渐显，国家和政府对此开始探索新的治理方式。中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出“提高社区居民议事协商能力”“关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，组织居民群众协商解决”。这表明政府与社区、社区和居民之间的关系发生了良性改变，社区治理方式逐步从“自上而下” 转变为“自下而上”。[1]

（二）实践背景

社区协商议事是通过广泛的社区居民参与，搭建社区协商议事制度与平台，针对社区中现存的各种类型的问题展开充分讨论与分析，并提出解决策略，整合社区资源，利用群策群力的方式达到问题解决的具有广泛群众代表性的一种社区居民议事机制。

（三）小区背景

J市B小区经历了单位制到社区制的转变。近些年来，小区内的居民成分和结构发生了较大的变化。经过走访调研可知，这些不同层级的居民生活习惯大相径庭且日常相处不太融洽；B小区的楼栋修建有先后之别，其中有两栋楼修建年代较为久远，已有楼房接近危楼标准；一楼居民和外围商户都开始大规模地私搭乱建，以获取更多发展空间，这导致小区公共范围大幅缩小，部分餐饮商户的经营导致下水道排泄不通，每到春夏季节气味难闻，又加之没有物业，小区环境面临着脏、乱、差的情况。在这样的大环境下，小区的常住居民一直都有希望社区和政府部门出面改善小区现状的强烈意愿和诉求，就小区问题多次反映到所在的社区和街道。社区和街道也多次出面解决，但总是由于居民之间、居民和社区之间意见不能完全统一而被搁置，加之该街道和社区是J市老旧三无小区数量最多的区域，所以街道和社区也是有心无力。面对着人力资源和资金短缺的双重困难，最终社区响应国家政策号召与社区治理创新发展要求，决定在街道和社区的指导和引领下，通过购买R社工中心社会服务并开展社区协商议事来帮助居民进行自治。

二、J市B小区开展议事协商的具体实践

（一）关注社区：居民通过关注社区，发现社区问题

居民在日常生活中对社区生活、事务等表现出“关心” 是一种良性改变，表现了居民有参与社区事务的意愿，这也与地区发展模式的假设相符合，居民对于社区事务的“关心” 有利于其发现社区的问题并在此基础上采取行动。

针对B小区的现状，社会工作者联合街道负责人和社区书记先后进行了两次实地调研。第一次调研过程中，居民的关注点基本都侧重于描述小区内哪一个角落的问题或者某一部分人不好的行为和习惯给其他居民及其生活带来了什么样的影响和影响有多大。社会工作者进入小区开展第二次调研，在前期社区宣传和教育的前提下，第二次调研有了质的提升，居民与社会工作者之间的信任度也逐步提升，居民开始向社会工作者一行人讲述小区目前存在的问题及其历史渊源；对于存在的问题居民表示，不仅仅是希望问题得到解决，更多的是想建设自己宜居、美好的家园环境，这是居民对社区问题事实的阐述以及对解决问题的期待，这种期待在后期可以转化成有力的行动。

（二）描述社区：鼓励居民提出问题，侧重描述问题事实

社区居民直接反馈社区问题，或通过居民代表、楼栋长等社区核心力量间接陈述事实的过程。

基于B小区“三无” 的现实情况，当务之急是组建一支强有力的居民自治队伍—临时居民议事会。在社会工作者的组织下，B小区居民开展了第一次居民大会并从中遴选出临时居民议事会成员。遴选步骤安排为：在街道和社区负责人的带领下，第一步：居民可以利用自身的地缘关系来进行民主选举、推荐或者自荐有能力、有担当、有资源的人作为B小区各楼栋的楼栋长；第二步，再从楼栋长、小区热心志愿者、基层老党员和普通居民中确定临时居民议事会成员。

针对社区現存的一些问题，首先楼栋长的确定应该涉及居民中的每一类人，因为需要小区居民共谋，不同利益代表者需要共同参与；其次就是目前小区问题的主要涉及成员，如外围商户和违建住户，必须也要参与到议事会中，以防解决问题时发生不必要的矛盾；最后就是小区中的很多有过社区工作经验的下沉党员也必须参与进来，因为他们有着与社区居民不一样的思维方式和治理资源。至此，B小区遵循公开、公平和民主的原则，确定了小区各楼栋的楼栋长并据此组建了临时居民议事会。

（三）讨论社区：协助居民分析问题，排列问题先后次序

社区工作者在此阶段要协助议事会成员和社区居民进行个人和社区能力评估，包括社区和自身人力、财力、物力配置是否合理；是否能够支撑问题得到及时解决。

问题解决是一个持续性的过程，所以社区工作者要引导居民对社区问题进行合理排序，排序时应遵循以下两个原则：先易后难原则；先紧急后持续的原则。

B小区临时议事会成立后，召开了居民议事协商会议，由议事会商议决定应该如何统计小区现存的具体问题并排序，议事会通过协商，一致决定采用问卷调查的方法进行调查。经过问卷调查和根据问题的重要程度、难易程度及通过对社区目前财力和物力配置的评估，确定了小区需要按顺序解决以下几大问题：小区下水道治理问题；小区违建房屋拆除问题；小区停车问题；小区环境卫生问题。

（四）贡献社区：整合社区有效资源，群策群力解决问题

针对小区现存的下水管道、停车、拆违和环境卫生问题，先后多次召开了居民议事协商会议，并交给议事会成员和居民开展讨论、商议，每个居民要说出自己的想法，提出自己的建议和分享自己为解决小区问题可以争取到的有效资源。此阶段重点在于全民参与，提高居民参与社区日常事务的能力，明确自己的主体责任。关于拆违，由社区和社工中心对接住建部，居民议事会对接天然气跟自来水公司；关于停车问题，由居民议事会统筹居民召开大会并筹措资金，资金用来购买门房智能系统及小区内部车位画线；关于下水道问题，由社区和B小区所在社区人大代表牵头，和居民议事会成员及居民代表一起对接城管部门，进行下水道清理和拓宽整治。

（五）发展社区：积极维护议事效果，实现成果积极转化

B小区居民在自发处理小区事务并享受治理成果的条件下，加之有效的社区宣传与教育，小区居民当前的议事协商参与度较高，议事协商能力也有了显著提升；在该项目持续时间内，街道、社区、社区人大及社会工作者全程参与小区有关居民自治的所有议事协商会议及决策和执行过程，这有利于维护议事效果并对其提供资源和技术支持，可以积极促进成果转化。

在B小区社区治理过程中，社会工作者考虑到小区的长期发展，在街道和社区的协助下，帮助议事会组建了小区志愿服务队伍，主要涉及文娱和安全方面；与此同时，社会工作者通过开展小组工作，对不同的志愿服务队成员进行教育与培训，这些志愿服务队后续将是社区社会组织培育和孵化过程中的主力军。

三、J市B小区开展议事协商的经验与不足

（一）J市B小区开展议事协商的经验

1.由“自上而下” 的治理方式转变为“自下而上” 的治理方式

J市B小区通过建立多元主体参与的议事协商模式，将社区共治和居民自治有机结合，很大程度上解决了社区居民参与不足的问题，基本上达成了“共谋” 与“共建”。B小区在开展小区议事协商的实践过程中，积极融入“自治” 理念，把小区居民作为小区治理的主力军，以小区居民议事会为平台，以楼栋长和热心志愿者为切入点，此外还有社会工作者介入及问题解决过程中的各部门参与，建立了多元主体参与的议事协商与合作共赢机制。B小区建立楼栋长和临时居民议事会，实际上是对小区居民的一种赋权，这区别于传统的小区管治方式，即由“自上而下” 的治理方式转变为“自下而上” 的治理方式。

2.保证不同利益主体共同参与

由于“老旧” 和“三无” 小区自身的特殊性质，这类小区问题多样化是必然的，所以社区的治理必然涉及到不同的利益群体，造成了社区利益关系的复杂化，常态化的议事协商机制难以满足老旧小区的治理需求。[2]所以在确定楼栋长及议事会成员的时候，务必要将其特殊性质纳入考虑中，即楼栋长和议事会成员需要从小区内不同类型与层次的居民中选出，这就意味着他们代表着不同的利益群体。这些不同利益群体的代表可以为其所代表的居民群体实现有效的上传和下达，有利于小区问题的协商解决和矛盾的合理规避。

3.建立较为完善的监督管理机制

B小区的议事协商虽说是政府购买的社会化服务，但是社会工作者在其中也发挥着重要作用。社会工作者在整个小区议事协商过程中也是一方主体的代表，但是更多时候发挥的都是协调者的作用，但是在整个社区议事协商开始之后，社会工作者和街道、社区就一起发挥着监督者的作用，主要体现在小区居民开展议事协商过程是否合理的监督、议事协商结果是否可行的监督及最终决策是否执行到位的监督上。

（二）J市B小区开展议事协商的不足

B小区开展社区协商还面临很多问题，主要体现在以下几个方面：

1.居民在参与中的角色和定位不清晰[3]

B小区的居民在接触议事协商和发挥自己主体作用时，传统本位思想比较严重，社区参与意识和责任意识不够强，导致其参与社区协商缺乏足够的主动性，面临最多的疑问便是“这不是社区领导该做的事情吗？为什么要我们来做？我们也不会做啊！” 导致议事协商难以形成完整有效的参与机制，居民参与社区协商的主体作用也就不能很好发挥出来，甚至部分居民的主体作用根本没有发挥。

此外，社区议事协商其他参与主体对自己在协商中的议题也不够明确，很多事务经常性混合在一起协商，不同层次的服务之间没有明确的区分，社区居民需求很难得到有效满足。

2.多元治理主体资源占有差异影响了议事协商的公平性

议事协商治理强调参与治理的主体在协商过程中的公平性，并保证其得到公平的对待，自由参与讨论和表达诉求。然而，各治理主体由于自身经济、文化和社会等因素的限制，在协商和治理资源方面存在着较大差异，如有的居民能够链接到内外部资源，而有的居民只能提供微薄的人力支持，所以在议事协商过程中，可能存在弱势居民的发声被边缘化或忽视的可能，而资源占有优势的那部分居民则拥有更多的话语权，进而影响到了议事协商的公平性。

3.社会工作者参与社区议事协商的方式和角色定位有待明确

目前，还没有形成社会工作者参与社区议事协商的有效方式，就算社会工作者参与了社区议事协商，其角色定位也不明确，容易越界。且上级对社会工作的定位和使用也没有统一标准，使得社会工作者自我角色定位不明确。B小区的社会工作者在社区议事协商过程中更多扮演了一种协调者和资源整合者的角色，根本没有多余空间供其发挥专业作用并为之带来更多福利，进而社会工作者的发声也容易被边缘化和忽视。[4]

四、结束语

在推进社区治理和基层民主建设过程中，社区议事协商发挥了不可替代的作用，不仅使社区治理发展越来越精细化，而且也促进了政府和公民“自上而下” 的良性互动。在面对各种类型的社区时，开展议事协商也需要找准自身定位，明确每个社区的独特性，据实探索与本社区治理路径相匹配的协商议事体系，从而更好地实现居民自治和推进社区基层治理现代化。

参考文献：

[1]    王升平.我国城市社区治理机制创新的模式、逻辑及趋势：一种中观视角的考察[J].长白学刊，2017，（1）：119-125.

[2]    崔佳慧.城市社区治理中利益冲突问题研究：以R市G社区为例[D].曲阜：曲阜师范大学，2019.

[3]    宋利.城市社區开展社区协商实践的探索研究：以北京市西城区为例[D].北京：中国青年政治学院，2018.

[4]    秦巾杰.社工参与社区治理角色困境研究：以Y县“爱满荆楚”服务项目为例[D].黄石：湖北师范大学，2022.