市域社会治理现代化背景下“城中村”社区治理的路径探讨

赵霞

摘要：市域社会治理现代化是推进国家治理能力现代化和治理体系现代化的“前哨”和基础。市域社会治理的范围既包括城市社区治理，也包括农村社区治理，不仅涵盖范围广、治理主体属性不同、治理体制机制差异大，而且在城乡融合发展过程中，“城中村”作为市域社会治理现代化城乡联动发展的纽带，其社区治理过程是长期而复杂的。“城中村”社区治理的路径探索对于市域社会治理矛盾的破解、城市精细化管理成效的提升和共建共治共享的市域治理主体关系的构建有着重要的作用。

关键词：市域社会治理；城中村；社区治理

“市域社会治理现代化” 是按照中央关于社会治理现代化的总体要求，以所设区市为主要治理载体，以城区为重点、覆盖农村、城乡联动[1]，充分发挥市级层面主导作用，以治理理念现代化、治理体系现代化、治理能力现代化为重点内容，[2]加快提升社會治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平的发展过程。[3]近年来，随着我国城市规模的迅速扩张，为解决用地需求，城市周边的村落被有序纳入城市行政规划体系和范围内，许多“城中村” 应运而生。随着全国市域社会治理现代化试点工作的不断推进，我们深刻认识到市域社会治理现代化是推进国家治理能力现代化和治理体系现代化的“前哨” 和基础。由于市域社会治理涵盖范围既包括城市社区治理，也包括农村社区治理，涵盖范围比较广，治理主体所属性质不同，治理的体制机制差异也很大。同时，在城乡融合发展过程中，由于主城区面积不断扩大，形成了以老城区为中心带动，新城区承载各项功能辐射延伸的城市化发展格局。这些“城中村” 属于城市规划行政区范围内完全失去或基本失去宅基地、耕地，原村居整体拆迁转移安置进城后，仍然施行以村民委员会领导下的村民自治模式和以社区居民委员会领导下的社区治理模式相结合的“城中村” 社区（不包含城区内因历史原因遗留下来的落后于新型城市规划、与现代城市治理步调不一致的老旧居民区）。甘州区“城中村” 主要有“撤村建居” 和正在“撤村建居” 两种类型。当然，在“城中村” 搬迁建造新社区中，还掺杂着一部分棚户区改造的居民区和城市老旧小区改造的居民区，这是没有办法避免和割裂出去的。

一、甘州区城市行政规划辖区“城中村”社区发展现状

甘州区辖区内共有18个乡镇，5个街道，内含245个行政村和23个社区。根据张掖市甘州区城市行政规划，纳入主城区建设的主要有城郊3个乡镇和21个行政村。分别是新墩镇11个行政村84个合作社，被分布规划在1个街道筹备组和三个街道辖区内的30个（含在建12个）小区内。累计征收土地37334亩，拆迁房屋3821院，安置“城中村” 融入城市规划区内的完全失地农民19581人；梁家墩镇辖10个村，已有2个行政村被纳入城市规划区内，统一规划在饮马桥社区；长安镇辖区的4个行政村；上秦镇辖区的2个行政村以及火车站街道的2个行政村分别被纳入不同的城市社区。纳入城区行政规划区的行政村，已经完成规划区社区建设，拥有独立办公场所，社区的办公面积达到220—300平方米。另外还有一部分“城中村” 安置小区分布在南街街道、北街街道、西街街道、东街街道、火车站街道等5个街道和滨河新区街道筹备组的辖区内。据统计，截至目前，甘州区整体完成“撤村建居” 的社区有8个，正在推进“撤村建居” 的有4个。另外还涉及村改社区的有饮马桥社区、祁连社区、下安社区、流泉社区、北关社区、青松社区、新墩社区、南华社区、西关社区、白塔社区等15个社区。所在社区内建有医院、学校、便民市场、商店及办公场所和相关服务用房，极大方便了居民生活。

二、甘州区“城中村”社区治理基本构架和新的属性

“城中村” 居民从农民变市民，虽然其身份发生了改变、生活环境发生了改变、社区（小区）成员组成发生了改变，但仍然具有独有特点，如原有农村主体成员基本不变、纳入城市建设圈后原有行政村村民委员会管理方式不变；农民就业以农业为主转变为以二三产业为主、行政村原有土地性质由农民集体所有转化为国家所有、社区管理模式具有城乡二元混合等特点。基于“城中村” 社区的这些独特性，在城市化进程中，尤其是推进市域社会治理现代化进程中，这些城市“新居民” 在社区治理中普遍存在就业难、管理乱、公共服务意识差、消防安全隐患大、社区管理体制机制不健全等问题，对市域社会治理现代化提出了新挑战。

三、甘州区“城中村”社区治理取得的初步成效

一是搭建了科学合理的社区治理载体。社区作为城市社会治理的基本单元，既是创建和谐社会的主阵地，也是构建平安中国的基础。甘州区老城区西郊借助滨河新区发展契机，把征地拆迁安置小区、“城中村” 社区、棚户区改造居民区按照城市功能定位，一并纳入城市行政规划区内，探索了建设与搬迁安置新路径，并进行了科学设计与规划。对于“城中村” 社区主要区域的滨河新区，主要发展模式为村委会与开发商联建，村民就地安置，辖区内30个“城中村” 安置小区及与此相关联的社区在2010—2017年已有8个全部完成了人居环境亮化美化；10年基本开发完毕的片区内，主要道路和设施及区政府、医院、学校、市场、影剧院、全民健身中心已融入了新区城市规划建设；尚在建设的业已完成规划设计，老城区南郊的迎恩社区，自2014年修建迎恩名苑小区以来，按照新时代、新社区、新生活的“三新” 要求，先后筹措资金300多万元，相继建成了迎恩社区便民服务中心、日间照料中心、青年之家、妇女之家、积分超市、新时代文明实践站、农家书屋、老年活动室等各类便民设施和1个室外体育场，并以此为载体，在康养结合、社区治理、党建引领方面走出了一条城乡融合发展富民强村之路，2020年被评为“全省农村社区建设示范社区”。

二是建立了组织健全的社区治理机构。完备的社区治理组织机构是推动社区开展有效治理的关键。健全的组织机构、合理的人员配备、科学的机构运行直接影响着社区的治理成效。甘州区城市行政规划区内的“城中村” 以原有镇政府为依托，通过村民（居民）依法选举产生村民委员会或社区居民委员会，进一步维护社区内的社会治安、服务辖区内的居民、向上传递居民意愿、组织村民（居民）实行自我管理。由各小区业主会议民主选举组成业主委员会，来修订小区内的管理公约、聘请及监督物业管理企业或人员、监督公共建筑和设施的正常使用等。成立了诸如村民“自乐班” 的休闲娱乐型组织、“四点半课堂” 的教育型组织、老年书画活动的技艺型组织、社会工作者服务站等村民（居民）自治性组织，为“城中村” 社区科学化、精准化治理发挥了自身的“造血” 功能。成立或引进物业管理公司，聘请专业的物业经理管理小区物业，选用踏实勤奋、有奉献精神的本小区村民（居民）做物业公司员工，为构建和谐小区保驾护航。

三是构建了党建引领“城中村” 社区治理新格局。“城中村” 社区作为一种从农村社区过渡到城市化社区的产物，既具有农村熟人社区治理的粗放性，又具有城市社区治理的规范性，相较于单一的城市社区治理或农村社区治理要复杂得多。[4]目前，甘州区“城中村” 社区采用“社区居民委员会+村民委员会” 并存的管理模式进行社会治理。新成立的部分社区采取“上级挂职委派+乡镇（街道）推选+社区（小区）配套” 的办法，精准选派能力强、影响力大的“头雁” 能人担任（村）社区书记，按照组织程序建立党支部，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员干部示范带头作用以推进社区治理。村委会和社区工作人员分工协作，通力合作解决“城中村” 社区的大小事宜。社区主要是对该辖区非本镇户籍的常住人口、流动人口进行管理，村委会主要是对原有户籍人口進行管理，同时社区和村委会在信息上实现共享，快速推进了农业转移人口市民化治理进程。新建立的“城中村” 社区以“党支部+” 的引领方式，推行“网格员+楼院长+先锋党员+党员中心户” 的网格化管理模式，把所有小区的楼栋都纳入网格化管理，切实实现了党组织引领社区治理“小事不出小区，大事不出社区” 的治理目标。

四是激活了“城中村” 村集体经济的新引擎。村级集体经济的发展壮大有利于增强党组织的凝聚力、提升党组织的号召力。2021年，甘州区村级集体经济收入人均在8万元以上，能够为村级发展提供一些必要的支撑。虽然“城中村” 社区已经纳入城市行政规划区，但在社区管理体制机制上并没有完全脱离村民委员会，是生活在城市里的“新型农民”。所以甘州区拆村建居的“城中村” 在初期建设时，规划保留了原来村级集体的30多亩村集体用地，以开发小区的合作社为主体，统一建设了一部分商业体。“建居” 以后，村民委员会代表原有的全体村民通过商铺出租、招商引资等方式，获取经济收入，积累了一定的村级集体资金。如南华村2021年村级集体经济收入达到19万元，这笔村级集体资金不仅可以维持村委会的日常运转，还可以为村民（居民）做扶危济困、集体经济收入分红、小区公共建设维修等用。西关村2021年村级集体经济收入结余高达64万元，为“城中村” 小区或社区组建的物业公司、人力资源公司劳务、办公费用支出、社区精细化管理等提供了保障，还为村民户均分红3000余元。这些“城中村” 社区既为本村所覆盖的安置小区提供了高质量的管理服务，又合理使用了村级集体资产；人力资源管理公司既发展了业务，又为本村和周边劳动力提供了就业渠道，极大增强了党组织的凝聚力。

五是筑牢了“城中村” 平安社区建设主阵地。由于“城中村” 安置区农民群众以抽签入住的方式确定楼栋、单元、楼层、户号，打破了原有的村（社）地域界限，由熟人村社群体演变成新的社区共同体，失去了原有农村社区多年来形成的和谐性，这就需要在新形成的“城中村” 社区治理体系建设中，重新打造“平安社区” 阵地。一是完善基础硬件建设。新建立的“城中村” 社区均设有社区居民委员会、党群服务中心、日间照料中心、社区卫生服务中心等基础民生服务场所，为居民提供了基本的服务阵地；二是大力推进村民自治，提高村民的自主能力。按照省、市《关于做好村规民约和居民公约工作的实施意见的通知》和“一居一约一章程” 的要求，各社区因地制宜制订、修订、完善了《居民公约》《居民自治章程》，[5]如迎恩村成立了红白理事会、协商议事会等5个村民议事组织，制订完善了《迎恩村村规民约》，村民关注的热点问题、实际困难、矛盾纠纷等都在协商民主中有了结果，切实保障了居民自治与社区服务工作的有机融合。

六是打造了“城中村” 大物业管理新模式。结合省级城市社区治理创新实验区工作经验，“城中村” 社区通过引进有实力的本地开发商实现了高效开发，商用物业分配资产补偿到户，为后续商业物业整体运营提供了便利条件，也为个人运营提供了可操作空间。如泰安社区依托“先锋物业” 打造惠民社区，提升治理能力和社区居民自治水平；西关社区推进“互联网+社区治理” 新模式，与张掖电信联手打造智慧社区云平台，着力打造“六微服务” 等特色化社区治理服务品牌；迎恩社区探索“红色物业” 工作模式，将文明实践、志愿服务与物业管理相结合，以促进基层治理体系和治理能力现代化为目标，按照“党建引领、市场运作、多方联动、多元共治” 的原则，将党建工作嵌入物业管理服务，推动“城中村” 社区化管理不断走向深入。

四、结束语

在市域社会治理现代化背景下，甘肃省张掖市甘州区在“城中村” 社区治理实践中，以党组织引领、党员带头、居民自治等各方力量推动形成社区共建共治共享新格局。以恢复“造血” 功能为目标，推动村委会、居委会、业主委员会、物业公司“合署办公”，让“四驾马车” 同向发力，有效破解了“城中村” 社区综合治理难题，提高了市域社会治理现代化水平和服务群众的能力。

参考文献：

[1]    姜坤.新时代市域社会治理现代化初探[J].行政与法，2019，（11）： 82-87.

[2]    中华人民共和国最高人民检察院.为推进市域社会治理现代化贡献检察力量[EB/OL].[2020-07-26].https：//www.spp.gov.cn/spp/llyj/202007/t20200726_473904.shtml-2020.

[3]    手机搜狐网.市域社会治理现代化到底是什么意思？[EB/OL].[2020-9-16].https：//m.sohu.com/a/410367009_120171113/？_trans_=000014_bdss_dkbjxgyq&pvid=000115_3w_a

[4]    社区治理的评价体系[EB/OL].[2021-05-18].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1631750845737392824&wfr=spider&for=pc

[5]    孙丽.市域社会治理现代化问题研究[J].现代交际，2021，（13）： 229-231.