论我国公共利益举报制度的构建

陈维君　刘蕴深

〔摘要〕 公共利益举报制度在发现社会风险、预防重大灾害等方面发挥着重要作用。2019年国务院已提出建立公共利益举报制度，但目前我国公共利益举报制度尚处于起步阶段，存在关于公共利益举报的法律规范缺乏统一性、举报保护主体和举报内容不明确、举报人身份信息未得到充分保护等不足。为此，应通过对公共利益举报进行统一立法、明确保护主体和保护范围、允许举报人匿名举报等路径构建公共利益举报制度。

〔关键词〕 公共利益举报；举报制度；举报人；保护主体；举报内容

〔中图分类号〕D921〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）01-0069-05

社会发展往往伴随着风险，当风险在不受控制的情况下发展到一定程度时，危害公共利益的事件就会发生，给人民的生命和财产带来重大损失。如果能在风险前期采取有效监管措施，把握抑制风险的有利条件，就可以将损失大幅降低，甚至避免事故的发生。在整个监管过程中，尽早获得涉及风险的真实信息就显得极为重要。这需要监管机关防患于未然，发现风险、抑制风险，也需要人们在发现社会异常和潜在风险时敢于举报。公共利益举报制度作为一种特殊信息传递制度和沟通渠道，在发现社会风险、加强组织的合规治理、实现社会综合监管等方面具有重要价值，是提升国家治理能力和治理水平的基础性制度之一，因此对其研究具有重要意义。

一、公共利益举报制度的特征与社会价值

公共利益举报是指由组织内部或外部成员主动向国家机关、社会公众等披露有关腐败或其他违法行为的重要信息，以保护社会公共利益的助法行为。因其所具有的公共利益立场，各国对公共利益举报冠以不同的称谓，使其区别于带有负面评价属性的“告密行为”，如美国称之为“吹哨人”，日本称之为“公益通报者”，韩国称之为“公益举报者”。与传统印象中的社会公众举报相比，公共利益举报的特征主要表现为四个方面：一是举报主体的内部性。公共利益举报人大多为机关或企业的工作人员，且大部分是专业人士，对所处领域的发展和存在的风险有比公众更高的敏感性。二是监督对象的专业性。公共利益举报人主要针对其所处行业的违法行为和可预见的风险进行举报，行业一般较为封闭，行业违法行为和潜在风险难以被公众所察觉〔1〕。三是举报信息的高价值性。公共利益举报人接触的大多是行业核心信息，涉及行业核心问题，因此举报的信息一般具有重要价值。四是受报复的高风险性。公共利益举报内容往往牵涉范围较广，加上举报人自我保护能力不足，易导致其因举报而受到报复。

实践和经验证明，公共利益举报制度在我国有存在的必要性和重要价值。近些年，社会运行呈现专业化、复杂化的趋势，尽管政府试图通过扩大监管范围、提高监管能力实现对社会的良好治理，但现有社会治理模式仍然存在漏洞：一方面，随着规模的不断扩大、专业化的不断发展、内部管理的持续强化，组织越来越趋向封闭和自治，跨组织边界的信息交流越来越困难。另一方面，政府完全介入监管对象的内部管理活动，发现各行各业隐藏的违法违规行为并作出适时、合理的规制，还存在一定难度。另外，由于掌握信息的不及时、不充分，政府基于信息收集整理所作出的相关决策就可能出现偏差甚至错误，造成不良后果和影响。而公共利益举报制度在某种程度上能够有效弥补这种社会治理的不足，其通过获取组织内部人员提供的信息，有助于解决政府治理、决策制定中的信息不对称问题，使管理、决策行为更加准确、科学。从社会治理成本的角度出发，公共利益举报人提供的信息能够帮助有关部门缩短调查问题的时间，提高办事效率，减少时间等无效支出，降低社会治理成本。此外，允许和鼓励公共利益举报人的存在，可倡导民众勇于捍卫行业规范，对破坏行业正常运行的行为进行正义举报，共同保护公共利益。

二、我国公共利益举报制度存在的不足

我国政府积极鼓励民众对违法犯罪行为敢于发声，且在食品安全、药品管理、金融保险等领域有一些关于举报人的立法①，但这些立法更多的是对民众道德层面的倡导性规定，可操作性较弱，实践中举报人遭受不同程度报复的现象仍然存在。2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，提出要“发挥社会监督作用。建立‘吹哨人、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护”〔2〕。这是我国首次在全国层面明确规定建立“吹哨人”制度。目前我国的举报制度主要是针对个人私益举报问题进行规定，且多为原则性规定，对举报人的保护力度不足，关于公共利益举报的立法更为空白，无法满足举报人的需求。

（一）关于公共利益举报的法律规范缺乏统一性

公共利益举报制度涉及很多方面，具体包括对举报人身份的认定、对举报内容的判断、对举报人的保护和奖励、对被报复举报人的赔偿等〔3〕。目前我国针对公共利益举报的法律大多是行业内碎片化、原则性的立法，散见于社會保险、工伤保险、女职工劳动保护等方面。同时，不同法律规范对举报人、举报内容、保护措施等的规定也存在明显差异：劳动法领域的立法重点是告发程序中的保护机制，如举报人的身份保密措施；金融法领域则对保障劳动者的工作权和限制雇主报复性措施作出了更细致的规定，如《中华人民共和国食品安全法》明确规定了侵犯劳动者工作权的违法责任，要求不得对举报人以解除、变更劳动合同或者其他方式打击报复。《中华人民共和国会计法》第46条规定，单位负责人对依法履行职责、抵制违法行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复，应当依法追究刑事责任或给予行政处分。由于不同部门法对举报人的保护程度、保护方式明显不同，很多时候举报人不清楚向谁举报、如何举报、自己是否受法律保护、被报复后如何寻求救济，因此有必要完善相关法律，对公共利益举报的各项制度进行系统化、具体化规定。

（二）公共利益举报保护主体和举报内容不明确

确定公共利益保护主体是将举报人纳入法律保护的第一步。美国法律规定吹哨劳动者为对违法行为有一定的了解并对此进行告发以避免危险结果发生和扩大的行为人。日本在2020年修订的《公益通报者保护法》中将公共利益举报主体由“仅限定为正式员工”扩大为劳动者、离职不超过一年的劳动者及管理人员。我国法律对何为公共利益举报主体无明确规定，造成实践中一些举报者在不清楚是否能够举报、向谁举报、如何举报的情况下放弃告发。此外，公共利益举报与一般举报在举报主体、举报对象、受报复风险等方面存在很大差异，有关法律需要作出相关规定。

（三）制度实施保障机制缺失

公共利益举报制度覆盖社会各个行业和领域，确保其实施是法律发挥作用的关键环节。美国、英国、日本等国家在对公共利益举报制度进行立法的同时，一般会要求相关部门和企业内部建立保障其实施的机构。目前我国并未规定在政府、企业内部建立相应的公共利益举报制度实施保障机构，举报人往往因没有举报途径而放弃或不敢举报。

（四）公共利益举报人奖励激励性不足

古语有言，“重赏之下，必有勇夫”。国外心理学研究也表明，金钱奖励是将偶然的举报行为转化成高效、值得信赖的公共利益举报行为的有效手段。从收益与风险的角度来看，只有当奖励具有激励性时，才可能达到鼓励举报人勇于举报、敢于举报，共同保护公共利益的效果。我国在一些领域规定了对公共利益举报人的奖励，但是奖励额度还不够大。以金融证券领域为例，美国证券交易委员会（SEC）在2020年向一位举报人发放了近5 000万美元，以奖励其对所在公司不当行为的举报。从2012至2020年，SEC已经向83人发放了超过5亿美元的奖励〔4〕。与之相比，我国《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》第13条规定，对于举报事实清楚、线索明确，经调查属实，已依法作出行政處罚且罚没款金额在10万元以上的，按罚没款金额的1%对举报人进行奖励；对于举报在全国有重大影响或涉案数额巨大的案件线索的，奖励金额最高不超过30万元；对于提供了重大违法案件线索的内部知情人员，最高奖励额度不超过60万元。按照这样的奖励规定，举报人冒着职业、家庭甚至个人生命安全的风险向有关部门提供重要信息，得到的回报与风险不相匹配。

（五）举报人身份信息未得到充分保护

在我国，目前举报人可获得的实质性保护不足，如举报人身份信息尚未得到充分保护。我国通常不允许匿名举报，在实践中甚至会出现“前脚举报，后脚电话就到”的现象，其中有监管部门工作人员违规泄露举报人身份信息的可能，也有举报人因缺乏保密意识被雇主发现或举报人因参与诉讼程序被发现等原因。举报人身份信息未得到充分保护的后果就是举报人直接暴露在被举报人的视野中，其生命、财产安全无法得到保障。

（六）举报人可能面临的违约责任风险和道德伦理风险

企业在劳动合同中通常设有保密忠实义务，举报行为和这些义务直接冲突，举报人随后可能会面临涉嫌损害企业商誉、泄露商业秘密等民事违约责任纠纷。另外，举报人也可能因为举报而面临道德伦理方面的谴责。因此，很多情况下举报内容即使被承认是有价值的，也无法确保举报人不遭受报复。在人们的潜意识里，员工同意在一个组织工作，不仅要受合同的约束，还要承担对组织和同事的忠诚义务。举报在很多情况下会被视为告密，举报人会被贴上泄密者、背叛者等负面标签，遭到不公平对待，在职场上处于不利境地。

（七）对报复举报人的行为未设置相应罚则，且举报人遭报复后缺乏救济

“治则刑重，乱则刑轻。”古往今来的经验表明，仅有保护而不设刑罚，保护往往沦为一纸空文。目前我国法律针对报复举报人行为仅笼统规定为“不得进行报复”“报复将受到处罚”，而未设置具体罚则。这样做，一方面不利于对举报人的保护和救济，另一方面会抑制举报人的举报热情和勇气。此外，举报人因举报行为遭受降薪、开除等不公正待遇甚至生命健康、财产或者亲属的有关权益遭受损害时，应当对其提供合理的救济，而我国目前几乎没有一项立法规定了对举报人遭受报复的事后救济，这是在往后立法中应当解决的问题。

三、我国公共利益举报制度的构建路径

（一）应对公共利益举报进行统一立法

综观世界各国公共利益举报制度的发展，可以发现通过统一立法保护举报人是各国的趋势和方向。在20世纪八九十年代发生“自由企业先驱”号翻船、北海石油平台爆炸等一系列事件后，英国政府发现举报信息所具有的重要价值，并于1998年通过《公益披露法》。《公益披露法》的主要目的在于改变英国过去视检举为职员违反组织保守商业秘密的传统价值观，规定雇主不得违反法律规定解雇职员。2013年英国企业和监管改革法生效，规定举报信息不是必须基于善意，但必须是与公共利益的保护有关。日本于2004年颁布了《公益通报者保护法》，并于2020年对其进行了修订。《公益通报者保护法》以禁止雇主滥用解雇权为主要途径，鼓励举报人勇于对不法行为进行举报。此外，美国作为最早探索建立公共利益举报制度的国家，在1989年出台了旨在保护联邦政府工作人员的《吹哨人保护法》，并于2002年通过了《萨班斯—奥克斯利法案》，规定举报人可以通过行政申诉与反报复民事索赔权捍卫自身权益，2010年生效的《多德—弗兰克法案》则对举报人的奖励等作出了更加详细的规定。尽管美国呈现出一种“拼接”型的多元立法状态，但其仍然形成了较为完善的公共利益举报人保护制度，维护了公共利益举报人的合法权益。各国不约而同采取统一立法形式的原因在于，公共利益举报涵盖的内容众多，零散立法的形式无法适应社会的发展，无法对公共利益举报人进行及时、适当的保护，也不便于执法机关和司法机关适用法律。目前我国关于公共利益举报的立法零散、缺乏统一性，有必要制定一部专门的法律，对公共利益举报的范围、举报主体的范围、举报受理机构、举报人的奖励、报复举报人行为的惩罚、举报人的救济等作出详细规定。

（二）明确保护主体和保护范围

第一，可以明确的是，企事业单位的内部员工属于公共利益举报主体范围。第二，借鉴日本的法律规定，对于离职不满一年的员工和管理人员，考虑到他们依然有较大可能掌握企业内部的重要信息，也应视为公共利益举报制度的保护主体。第三，在实践中，随着信息获取渠道的多样化和人们信息交流频率的增加，外部人员也有获取组织内部信息的可能性，所以可以适当放宽公共利益举报人的身份要求，使掌握重要信息的外部举报人同样可以受到法律保护。另外，为防止这样做可能导致公共利益举报制度成为个人或单位牟取私利或报复他人的工具，应当加强对举报信息的审查，对完全扭曲事实或故意捏造举报信息的个人和单位予以处罚。我国立法应将公共利益举报范围明确规定为与公共利益有关，如威胁公共生命、安全、财产或其他公共利益的事件。此外，如果对个人权益损害的同时也威胁到公共利益，同样应纳入公共利益举报制度的保护范围。

（三）明确公共利益举报的受理机关和在大型组织内部设置举报机构

1970年美国出台了《职业安全卫生法》，随后劳工部为了保障举报人的安全和工作不受影响，专门设置了受理举报人投诉的部门即OSHA。其后，为了保障举报人的劳动环境，其他行政机关在其部门法中也将OSHA制定为保护举报人的受理机构。日本《公益通报者保护法》在2020年修订时将内阁设置为最高主管机关，以督促行政机关高效履职。有鉴于此，我国可以在中央层面设立专门受理公共利益举报的机构，并实行垂直管理。考虑到举报人通常为企业职工或机构职员，可将主管机关规定为中央层面的人力资源和社会保障部，以及地方层面的各人力资源和社会保障厅、局。举报受理机关的职能应主要体现在两个方面：一是为举报人提供有关法律信息、推荐适当的纠纷解决途径。二是负有对企业、行政机关是否对举报采取适当应对措施的监督之责。

此外，可以在一些大型组织里设置内部举报机构，将其作为处理公共利益举报的一种手段，这样做能够减少受理机关的工作负担，同时遏制机构内部的不法行为，促进机构良好运行。例如英国的《公益披露法》规定了阶梯式举报程序：举报人首先可以在机构内部向上级或雇主进行举报，其次是向得到法律授权的指定人员举报，最后是向社会层面的机构举报。与英国相似，日本在综合考虑公益通报影响力、举报事项处理难易程度的基础上，将举报渠道从内而外分为“企事业单位内部通报”“行政机关通报”以及“第三方外部通报”，鼓励劳动者优先选择内部途径进行通报，在无法解决纠纷的情况下再循序往外部通报。美国《萨班斯—奥克斯利法案》则要求上市公司审计委员会建立举报接收程序，以便直接接收与会计、内部控制和审计事项相关的举报与调查。从我国的实际情况来看，设置内部举报机构需要经济和人力成本，中小型企业难以负担，因此不必强制要求。

（四）完善公共利益举报人奖励制度

如前所述，目前我国对公共利益举报人的奖励力度偏小、激励性不足。尽管很多领域都规定有关部门对举报有功的单位和个人给予奖励，但在具体奖励标准和数额上没有明确规定。如《突发公共卫生事件应急条例》第24条规定，县级以上各级人民政府及有关部门对举报突发事件并作出贡献的单位和个人予以奖励，但实践中因奖励标准和数额不明并未得到落实。举报人为保护公共利益将自己陷于危险之中，从保护公共利益的角度抑或鼓励举报人的角度，都应完善对举报人的奖励制度，提高对举报人的奖励标准，对具体奖励数额作出明确规定，使奖励制度能够得到落实。同时，为了避免恶意举报，可以借鉴日本《公益通报者保护法》，规定公益通报者有不得以敲诈勒索、故意损害企业名誉等“不正当目的”进行举报的义务，对于恶意举报可以依据《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国民法典》等法律予以行政、刑事、民事处罚。

（五）允许举报人匿名举报

出于防止举报泛滥、方便后续调查的原因，我国通常不允许匿名举报，但这种规定使一些举报人因考虑到人身和财产安全而选择了沉默。此外，有些单位认为举报会损害集体利益，因此会在事后对举报人进行不同程度的负面评价。匿名举报是保护公共利益举報人最直接的措施，也是鼓励举报人勇于发声的重要方式，因此我国应允许举报人匿名举报，并给予匿名举报人和实名举报人同样的保护手段和保护力度。

（六）规定举报人的免责条款

日本《公益通报者保护法》在修订后规定，经营者不得以因公益通报而遭受损失为由向举报人要求赔偿。我国可参考日本的做法，在相关法律中免除举报人与忠诚义务相关的违约责任，避免由于举报而遭到雇主的责任追究。另外，可以在举报信息属实的情况下，主张举证责任倒置，由企事业单位承担举证责任。

（七）严格限制对举报人的报复行为，并对举报人进行救济

公共利益举报人可能会因举报行为而受到降薪、调离岗位、解雇、职场欺凌等报复，这也成为阻碍人们举报的重要原因。从各国经验来看，在明确举报人的免责条款的同时，对实施报复行为的企事业单位设置惩罚制度，并给予举报人救济，是保障举报人权益、增强举报人信心的必要选择。美国《萨班斯—奥克斯利法案》明文禁止任何人对举报人进行干预，规定威胁侵害举报人财产安全或人身安全、杀害或企图杀害举报人以达到阻碍其作证、协助调查、提供其他相关文件等目的的行为人，将受到不超过30年的有期徒刑监禁；意图报复或干预举报人，采取任何对举报人不利的行动（包括干扰举报人合法就业或生计），依法处以罚款及低于10年的有期徒刑。同时美国法律规定，当报复行为被认定时，举报人可在诉讼中要求企事业单位为其恢复原职、赔偿补偿性赔偿金与惩罚性赔偿金。我国应明确规定对报复公共利益举报人行为的相应处罚，对于情节较轻的案件可以由对应的行政机关提出建议、指导纠正，对于情节较重伤害到举报人的人身、财产权益的，可以由举报人提起诉讼，追究相应的民事、行政乃至刑事责任〔5〕。

〔注 释〕

①具体如《中华人民共和国食品安全法》第12条规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。《中华人民共和国药品管理法》第106条规定，“药品监督管理部门应当公布本部门的电子邮件地址、电话，接受咨询、投诉、举报，并依法及时答复、核实、处理。对查证属实的举报，按照有关规定给予举报人奖励。药品监督管理部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在单位的，该单位不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复”。《中华人民共和国证券法》第176条规定，“对涉嫌证券违法、违规行为，任何单位和个人有权向国务院证券监督管理机构举报”。

〔参 考 文 献〕

〔1〕柴瑞娟.论我国公共利益举报法律制度的构建〔J〕.中国软科学，2021（04）：1-10.

〔2〕朱奇伟.企业“吹哨人”举报行为的刑法评价——以法域协调为视角〔J〕.法学，2022（04）：88-101.

〔3〕郝银钟，胡云红.域外公共举报人保护制度比较研究〔J〕.中国应用法学，2021（03）：112-136.

〔4〕孙宝玲.美国证券吹哨人制度改革展望与镜鉴〔J〕.证券市场导报，2021（11）：2-11.

〔5〕柴瑞娟，周建树.我国公共利益举报的制度现状与建构路径——日本《公益通报者保护法》的启示〔J〕.山东大学学报（哲学社会科学版），2022（03）：152-162.

责任编辑 梁华林