“双碳”目标下生态城市高质量发展路径探析

薛秀茹　李敏琪

摘要：合肥市在聚力打造“优质优良生态名城”中进行了多年探索并取得显著成效，但仍存在生态环境持续改善难度加大、城市治理现代化水平有待提升等困难与挑战，亟需系统厘清工作重点，创新工作思路，推进精准治污。因此，“双碳”目标下，合肥市全力推进生态城市高质量发展，需推进精准治污，筑牢城市“底色”；坚持绿色经济，彰显城市“气质”；优化空间格局，提升城市“颜值”；统筹多元共治，赋能城市“品质”。

关键词：合肥市；“双碳”；生态城市

中图分类号：F124.5；F127

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.01.009

作为地处中部的内陆城市，如何提升内陆城市的开放气质是合肥市实现高质量发展的重要一环。从国家战略发展视角看，合肥市是综合性国家科学中心、长三角城市群副中心、“一带一路”和长江经济带战略“双节点”城市，在国家区域发展和对外开放格局中具有重要作用。如何在生态理念优先、生态技术创新和绿色产业、绿色消费、绿色治理等方面抢占国际市场，变创新优势为竞争优势，不断增强国际竞争力，是国际型内陆开放高地建设的现实需要。

一、“双碳”目标下合肥市着力推动生态城市高质量发展的实践探索

（一）强化责任，高位推动，生态环境持续优化

一是碧水保卫战迎来蝶变。全面落实“水十条”，重点推进巢湖综合治理，城湖共生的和谐景象正在形成；持续推进基础设施建设，实现85个乡镇政府驻地、530个省市级美丽乡村中心村污水处理设施全覆盖，农村生活污水管理经验已形成合肥特色并在全省推广。二是蓝天保卫战成效显著。强化控煤、控气、控尘、控车、控烧“五控”措施，3座储油库、283家加油站、239台油罐车全部完成回收改造；开展露天矿山综合整治，7家绿色矿山达标；加强扬尘综合治理，划定并公布禁用区域；修订《合肥市重污染天气应急预案》，空气预测时效性、精准性同步增强，重度及以上污染天数清零。三是净土保卫战扎实推进。全面完成农用地及重点行业用地土壤污染状况调查，污染地块土壤污染风险管控取得实效；建立涉及重金属企业清单，开展重金属重点行业隐患排查并完成问题整改；建立固体废物污染防控长效机制，集中开展“清废行动”。四是治理体系迈上新台阶。贯彻落实“党政同责、一岗双责”责任制，建立起市委领导、市人大市政协督导、市政府实施的生态文明建设机制，构建“职责-考核-问责”闭环工作机制；修订《合肥市大气污染防治条例》，创新实施十五里河流域生态补偿机制；推行“河长制+”工作模式，在全省率先实现“河湖长+排长+民间河长+警长+检察长”五长联动的河湖管理模式；基本搭建完成环境监测管理和制度体系的“四梁八柱”，现已涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射、生态六大要素；成立环境应急管理中心，市县两级均制定《突发环境事件应急预案》，环境应急预案体系初步形成。

（二）坚持绿色发展理念，引领经济高速增长

一是绿色经济格局加速形成。加快构建“绿色设计-绿色产品-绿色工厂-绿色供应链-绿色园区”制造体系，十年来，合肥市规模以上工业增加值能耗累计下降38.9%，降幅明显高于全国平均水平；有序引导光伏新能源产业发展，全市累计并网各类光伏电站超2.02万个。二是传统产业加速升级改造。围绕家用电器、汽车及零部件等传统优势产业，以智能化为主攻方向，持续推进传统产业转型升级，重点打造制造业高质量发展国家级示范区；出台“万家企业上云”行动计划，打造工业互联网创新发展“新模板”，目前已有华为、腾讯等58家成员单位参与其中，持续推动企业一站式“上云”服务；全市已建成合力叉车、安泰科技等一批有影响力的工业互联网平台，传统产业正逐步向“高端化、绿色化、智能化、融合化”方向发展。三是新兴产业发展势头强劲。战略性新兴产业领跑全国，新型显示器件、集成电路、人工智能入选首批国家战略性新兴产业集群；以阳光电源为龙头的光伏产业集群，已形成从原料、电池、集成组件到发电工程的一条龙产业链；以蔚来为代表的新能源汽车产业集群，涵盖整车、电池、充电站（桩）开发以及建设管理、金融投资等领域。四是科技创新成为城市气质。合肥国家实验室即将启用，聚变堆主机关键系统、未来网络实验设施等加快建设，中科大先研院、合肥创新院等极速成果转化创新平台高速运转；量子计算原型机“九章”在合肥问世，热核聚变等一批国际领先成果不断涌现；首轮“全创改”顺利完成，合肥滨湖科学城设立运行，安徽创新馆启动运营。

（三）加快基础设施建设，助力城市品质提升

一是国土空间开发格局初显。合肥市积极探索“城湖共生、转型创新”的新型生态发展模式，提炼“大湖名城、创新高地”总体发展目标，突出“人与自然和谐相处”的一条主线，强调“国家意志+城市发展+人民向往”三个导向，谋划“高质量发展+高品质生活+高效能治理+高水平开放+高标准环境”的“五高”追求；城市空间发展战略有效实施，主体功能区规划深入落实，新一轮国土空间规划启动编制，现代化都市框架加速形成。二是绿色交通体系持续完善。围绕“国家交通枢纽、区域交通门户、品质交通标杆”三大战略方向，着力构建“开放、生态、协同、高效”的大合肥现代综合交通体系，从“谋大事、抓急事、解难事、打基础”入手开展了一系列工作，完成《合肥市市区停车设施普查及停车数据库建设》和《合肥市城区公共停车场规划与整合》编制工作，圆满完成慢行系统完善工程三年建设计划，轨道交通迈入网络时代。三是规划引领城市品质提升。以“拉高标杆，量质并重，更加注重提升城市品质、彰显城市特色”为目标，大力推进城市景观规划，实现空间环境舒适、街道整洁有序、文化特色鲜明、商业业态繁荣景象；编制完成《合肥市城市公共空间规划设计导则》，从城市公共空间、建筑层面分别提出设计要求，细化管控措施；在项目督导方面，确立路长负责制，发现问题，及时解决。四是生态保护体系有序推进。划定生态保护红线、环境质量底线，制定生态环境准入清单，构建环境分区管控体系；深入推进生态保护修复工程，建设修复湿地6.2万亩，完成矿山地质环境治理修复年度任务；通过大数据平台进行顶层设计，环境信息化工作有序推進；建成由环境突发事故应急反应信息系统、环巢湖水质监测应急指挥系统等数十个业务系统组成的智慧环保框架。

（四）创新城市管理模式，提升城市治理水平

一是城市综合治理成效显著。作为生活垃圾分类试点城市，合肥市从分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四个方面打造全链条分类体系；坚持“减量、规范、提档”主基调，推动编制户外广告设置详细规划，修订《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》，出台户外广告和招牌设置技术规范；保持“零容忍”高压严打态势，对违法建设开展专项整治，城市人居环境明显改善。二是推进垃圾分类工作的落实。坚持生活垃圾分类试点先行，完善收运体系，不断形成垃圾分类“闭环”模式，生活垃圾分类形成较为完善的处理体系，可回收物由回收企业通过“互联网+”回收、智能自助回收及电话预约回收等等，及时收运至再生资源分拣中心，进行资源化利用；持续宣传发动，形成垃圾分类浓厚氛围；建成全国首座垃圾分类知识展馆，进行流动式展出。三是交通治堵多措并举，综合施策。大力发展公共交通，创建“公交/地铁都市”；持续优化路网规划，采用两环多射网格快速路网，提高通行效率；同步加大交通违法处罚力度，采取措施，整治车辆乱停乱放行为，积极探索交通治理数字化转型升级。四是数字城管加速智慧城市建设。数字城管市县一体化平台建成运行，覆盖范围1065平方公里，通过“全市一张图，全域一张网”，推动市县无缝对接；出台道路清扫保洁技术导则和作业规范，市区道路保洁范围不断扩大；错时监管，延时服务，强化夜间、高峰时段街面管控，对全市早餐车及西瓜临时销售点进行规范管理，有力推动机动车停车场管理和渣土运输管理。

二、“双碳”目标下合肥市着力推动生态城市高质量发展的困难与挑战

（一）生态环境持续改善难度加大

一是污染总量刚性增加趋势不变。随着社会的快速发展，合肥中心城市的地位凸显，人口快速集聚现象仍在持续，常住人口由2012年的757万增至2022年的946万，水资源消费和污水排放量均大幅增加，流域水环境压力巨大；机动车保有量从2012年的98万辆增至2022年的300万辆，随着合肥都市圈、长三角城市群副中心加快建设和合肥市向千万人口特大城市迈进，人水矛盾、人地矛盾更加突出。二是市场化环境组织发育不健全。组织管理和监督体系不完善，针对社会化环境监测机构的相应管理办法，缺乏持续正常运转的综合评估监督机制，机构人员素质有待提高，专业人员短缺、规范化培训缺失、兼职挂靠等成为常态；组织内部管理不规范，原始记录、样品交接单不完整。三是环境治理工作机制尚不完善。日常管护机制不完善，基层管护力量薄弱，管护网络覆盖不全，管护成效难以保持；联动监管机制尚未形成，多部门联防联控模式未能有效实施，协同推进、联合执法、信息共享不能有效落实；信息共享平台整合不足，共享机制不平衡不充分。

（二）绿色生产生活尚未真正形成

一是经济发展与生态保护矛盾仍然存在。当前合肥市仍处于工业化加速发展时期，能源的刚性需求增长态势近期难以改变，产业结构虽然有所优化但布局规划不尽合理，污染防治设施欠缺或运行不正常、环保管理不规范、绿色升级意愿不强等问题依然存在。二是工业资源综合利用问题依然严峻。与北京、绍兴相比，产业链上下协同不足，科研机构与企业、企业与企业之间尚未形成联动发展；高附加值细分领域不多，市场仍以低端产品为主，部分高附加值产品存在技术瓶颈；部分行业秩序不够规范，废旧动力蓄电池、废旧电子产品回收利用缺少行业规范和标准，产业发展环境有待优化；从政策环境看，缺少省级层面支持，缺少顶层设计和统一规划，产废信息、利废企业、利用技术等无法有效衔接。三是公众绿色低碳生活方式尚未形成。公众的绿色低碳生活意识有待提升，在垃圾分类、低碳出行、绿色消费等方面践行不足。四是交通运输体系发展短板依旧明显。对比长三角，合肥市航空客运量、货运量以及高速公路里程、密度差距明显，以对内快速路为主体的骨架道路网尚不成体系，联通功能较弱，贯通性较差。

（三）国土空间规划和保护碎片化

一是城鎮功能区规划布局不合理。教育、医疗、商贸等优势资源主要集中在老城区、政务区、滨湖新区等重点发展区域，人口相对集中，严重影响区域生活质量，资源分布不平衡问题严峻。二是生态系统保护面临巨大压力。动植物生态系统趋于碎片化、斑块化，自然保护地之间分散分布，缺乏连通“绿道”；自然保护地内违法整改工作推进难度大，天然水系因历史原因遭到人为破坏情况严重，水域岸线缺乏生态缓冲带，恢复成本高；生态修复效果评价体系不明确，缺乏基础数据支撑。三是卫星城镇规划发展建设滞后。就业岗位有限、居住条件不均衡、配套设施不完善等问题突出，部分小镇出现衰落迹象，对城市人口分流能力有限，不利于生态城市协调发展。四是城市空间规划矛盾冲突依旧。低碳规划未引入城市空间规划，或因局部利益条块分割，无法统一实施，或反复修改，延续性、严肃性不能保证，重经济发展、轻生态保护的现象依然存在。

（四）城市治理现代化水平有待提升

一是环境保护数据平台尚未建成。覆盖城乡的大气监测网络和覆盖全流域的地表水监测网络尚未建成，治污精准度不高，部分数据尚未接入统一的大数据平台；以排污许可制为核心的固定污染源监管监督体系未完全建立，“一证式”管理还未真正实现，排污权、用水权、用能权、碳排放交易尚未破题。二是环境保护法规体系仍需完善。司法保障存在短板，生态环境常态化公益诉讼尚未形成，生态环境损害赔偿案件数量偏少；区域环境治理法规体系、环境保护标准与长三角其他地区有明显差距；绿水青山与金山银山的转化渠道不畅，创新理念落地存在困难；绿色金融服务供给不足，环境监测、污水处理、垃圾处理等设施向公众开放不足；综合行政执法改革后管理体制尚未完全理顺，市县两级职能配置尚需完善。三是交通拥堵治理手段单一。交通智能化程度和大数据处理分析应用能力亟待提高，信号灯配时调整、市民出行绕行提示等智能化应用场景还未铺开。四是垃圾分类短板依旧突出。厨余垃圾末端处理能力不足，2022年合肥市日产餐厨垃圾日处理需求约700吨、家庭厨余垃圾日处理需求约900吨，合计1600吨，而当前每日处理最高仅200吨，日均处理能力严重不足，缺口巨大，集中投放点硬件设施亟待建设，收集投放点比例较低；垃圾中转设施亟待升级改造，部分设备过于陈旧故障频出，部分中转站无厨余垃圾处置设备和污水处置系统，大件垃圾处理场、装修垃圾处理场等配套设施不足，处理能力严重滞后。

三、“双碳”目标下合肥市着力推动生态城市高质量发展的路径选择

（一）生态环境——推进精准治污，筑牢城市“底色”

一是以巢湖综合治理为核心，持续打好碧水攻坚战。以点源、面源、线源、内源为抓手，持续推进流域污染治理和生态修复工作，实施巢湖碧水、安澜和富民工程。二是科学落实“双碳”目标，持续打好蓝天保卫战。落实重大战略，扎实推进碳达峰碳中和；优化产业结构，严格落实以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系；优化能源结构，合理控制煤炭消费总量，加快提升清洁能源消费比例；调整运输结构，加快发展多式联运；改善用地结构，加强面源污染防治。三是以全域普查为起点，深入开展净土保卫战。开展全域普查监测，推进污染土壤治理修复；引导农民科学施肥用药，加大农村人居环境整治力度；全面提升农村污水治理水平，推广专业化运维模式；完成大规模养殖场粪污治理设施建设，持续推进化肥农药减量增效，扩大测土配方施肥技术覆盖率。

（二）经济发展——坚持绿色经济，彰显城市“气质”

一是調整产业结构，走绿色发展之路。在战略性新兴产业培育上，重点打造人工智能、光伏、新能源等低能耗和低污染产业集群，坚持新兴产业绿色化发展；在传统产业转型升级上，突出“绿色化、智能化、高端化、融合化”，加快构建“绿色产品-绿色工厂-绿色供应链-绿色园区”的现代化体系，推动产业绿色升级；在园区建设上，全面推行工业园区和企业用地集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化、技术集约化，综合提升工艺技术水平和环保效能。二是优化能源结构，提升资源利用效率。加大能源结构调整，减少煤炭消费量，增加天然气、电力和清洁能源的使用量；大力发展可再生能源，力争生物质能、太阳能等清洁能源使用比例在“十四五”末达到10%以上；加快绿色化建筑业企业发展壮大，加快绿色照明推广应用，提升商贸物流业技术改造及资源循环利用能力。三是提升运输结构，鼓励绿色健康出行。加快城际铁路、市郊铁路、高速公路等快速通道建设，着力打造“轨道上的都市圈”；大力提升始发港和目的港的服务能力，积极推进与宁波舟山港、上海港的联运合作，大幅提升区域水运能力；加强物流运输组织管理，加快建设公共信息平台，加快建立信息共享机制；着力推广绿色低碳运输工具，加快新能源汽车充电桩建设，鼓励绿色健康出行。四是优化农业结构，推进农业强国建设。鼓励发展生态农业、循环农业，大力延伸“种养加”产业链条；持续开展化肥、农药减量化，提高农民科学素养；优化水产养殖空间布局，依法加强养殖水域滩涂统一规划；大力发展虾稻综合种养等共生立体种养模式，提高稻田综合效益；优化种植结构，积极改进育种耕作技术，高水平推进农业强国建设。

（三）基础设施——优化空间格局，提升城市“颜值”

一是加快统筹开发保护新格局。统筹山水林田湖草系统，优化整合现有自然保护地，完成勘界定标；以构建“中心引领、两翼齐飞、多极支撑、岭湖辉映”空间新格局为轴心，以提高发展活力、塑造生态引力、彰显文化魅力、增强辐射能力为目标，着力构建城市开发保护安全屏障。二是加快构建绿色生态新格局。按照“基质-斑块-廊道”生态格局，构建合肥市域生态空间；突出“一湖一岭”为基础的山水林田生态基础（一湖：巢湖；一岭：江淮分水岭），囊括城市公园、董铺水库、大蜀山等绿岛建设，高标准建设环湖十大湿地，争创国际湿地城市；建设以巢湖为核心的放射状水系廊道，以城市地质结构带为基础的生态廊道，如贯穿城市的景观活动轴——南淝河廊道，利用廊道疏通城市生态流，形成城湖共生的绿色生态新格局。三是加快构建宜居宜业新格局。以国家生态园林城市建设为抓手，突出城市公园绿地基础性配置要素作用，构筑“森林绿地-城市公园-街景花园-社区游园”城市绿地体系；高质量推进骆岗生态公园等重大工程建设，高标准举办第十四届中国（合肥）国际园林博览会；加快完善“小公园小游园”城市绿道系统，丰富城市绿化空间；全面拓展绿地空间功能内涵，满足多样化生活休闲需求；加快绿地提品提质，优化提升公园、道路、滨河、街头绿地景观，着力实现宜居宜业新格局。四是加快生物多样性保护新格局。以构建完整的生物循环链为原则，健全管理体制机制，加强生物多样性保护；以巢湖为重点区域，重点调查鱼类、底栖生物、藻类现状，加大对野生动植物及其栖息地、原生境的保护力度；加强对外来物种入侵机理、扩散途径、应对措施和开发利用途径的研究工作，构建完善的风险预警检测体系。

（四）城市治理——统筹多元共治，赋能城市“品质”

一是加快垃圾分类，提升处置能力。按照“适当超前、多点布局、就近处理、互为补充”的原则，优化《合肥市餐饮及厨余垃圾、装修及大件垃圾处理设施规划选址方案》，推进终端处理设施建设；借鉴上海、厦门经验，科学推进垃圾集中投放点建设，采用“关停一批、改造一批、新建一批”的原则，加快推进垃圾转运设施升级改造，在资金保障、用地指标等方面多部门协作，各司其职做好监管、服务、保障工作。二是治理交通拥堵，强化智能应用。开展ETC智慧停车试点，提升交通管理智慧化水平和交通运行服务品质；优化交通治理硬件基础设施，提升交通数据采集效率，充分利用交通运营大数据平台，提升数据分析应用能力，为数字化治理提供科学依据；坚持问题导向，深度挖掘数据价值，打出交通治理“组合拳”；注重完善信息系统和数据资源整合共享机制，坚持“取之于民，用之于民”。三是加强城市治理，构建长效机制。树立全周期城市管理意识，下足功夫，提升城市科学化、精细化、智能化治理水平；巩固全国文明城市建设成果，持续优化环境洁净、设施完好、景观清爽、秩序规范的城市治理标准；更新城市管理理念，完善“执法+管理+服务”工作体系，推广“大共治”模式；落实城市管理主体责任，理顺部门职责分工，深化街道体制改革，科学划分专业职能，推进城市治理进社区，提升城市治理现代化水平。四是加强风险防控，提升应急能力。完善环境风险防控体系，开展区域环境风险评估，形成风险源清单，明确绘制重点区域、重点流域环境风险“一张图”，有针对性地制定风险管控措施；强化环境监管、利用处置和风险防范“三个能力”建设，实现源头管控精细、贮存转运规范、处置能力匹配、监控手段高效；加强环境应急能力提升，增强风险评估和应急演练的针对性，激发全员风险评估和应急演练意识；推进区域间信息共享和环境应急协作联动机制建设，着力解决环境应急管理“最后一公里”问题，确保横向到边、纵向到底。

基金项目

中共合肥市委党校（合肥行政学院）应急课题《合肥打造优质优良宜居宜业的生态高地研究》（202005）阶段性成果。

作者简介

薛秀茹，中共合肥市委党校（合肥行政学院）马克思主义基本理论教研部讲师，理学博士。研究方向：区域经济；产业经济。

李敏琪，中共合肥市委党校（合肥行政学院）马克思主义理论教研部副教授。研究方向：区域经济；生态经济。

责任编辑 王宝珍