征地补偿安置中农村集体经济组织成员资格认定问题研究

摘要：农村集体经济组织成员权是各类民事权利的整合，包括财产权和身份权。既有法院的相关行政判决表明，由于立法不明确、相关概念的混淆、裁量权行使不规范，在征地补偿安置中对是否给予成员资格和是否给予征地补偿安置权利的评价存在程序规则无秩序、认定标准不统一的情况。解决这一问题，需要在理念上遵循平等、民主、权利保护等基本原则，行政执法实务中综合考量多重因素，同时强化审判功能，对涉成员资格认定问题进行介入和评价，以实质解决争议。

关键词：征地补偿安置；农村集体经济组织；成员资格；认定

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）10-0084-04

随着城市化、城镇化步伐加快，征地补偿标准提高，集体土地征收补偿安置分配问题日益凸显，引发不少涉及“农村集体经济组织成员”资格问题的案件。本文以中国裁判文书网相关案例为研究对象，尝试探索分析当下征地补偿安置中农村集体经济组织成员资格认定存在的问题、原因及规制路径，以期为相关案件的理论研究与实务处理提供借鉴。

一、样本审视：当前征地补偿安置中农村集体经济组织成员资格认定的现状考察

以2022年10月19日为搜索日，在中国裁判文书网中选择“行政案件”，在高级检索中以“征地补偿安置”“农村集体经济组织成员”为关键词，筛选2017—2021年间的行政文书，共获得涉“农村集体经济组织成员”的行政判决1774份（其中2017年203件，2018年410件，2019年492件，2020年578件，2021年91件），在“农村集体经济组织成员”认定上呈现以下特点：

（一）行政机关不予认定，人民法院对此予以支持

在1774份行政诉讼文书中，共有1163份文书为行政机关不予认定农村集体经济组织成员，人民法院亦不予认可的情况，即行政与司法认识一致。主要包括以下情形：

1.在集体经济组织生活，但户口已轉为非农或迁出集体经济组织的，不具有成员资格，不享有征地补偿安置权利。

2.已享受职工（养老）待遇的，丧失农村集体经济组织成员资格，不享有征地补偿安置权利。

3.未在集体经济组织生产生活、无土地及房屋的，不具有成员资格，不享有征地补偿安置权利。

4.因婚姻、家庭迁出或外地迁入的，不具有成员资格，不享有征地补偿安置权利。

5.未按照村规民约组织章程规定等履行加入程序的，不具有成员资格，不享有征地补偿安置权利。

（二）行政机关不予认定，但人民法院对此不予认可

在611份行政案件中，有下列四种情形之一，行政机关不认定成员资格，人民法院对此不予认可，即行政与司法认识不一致。主要有：

1.未在集体经济组织生产生活，户籍未迁出原集体经济组织的，行政机关不予认可，但法院认为具有成员资格，享受征地补偿安置权利。

2.原集体经济组织成员迁出后又迁回，有承包地或房屋的，行政机关不予认可，但法院认为具有成员资格，享受征地补偿安置权利。

3.基于妇女权益保护，对“出嫁女”给予照顾，行政机关不予认可，但法院认为其具有成员资格，享受征地补偿安置权利。

4.外地迁入后与集体经济组织产生固定生产生活关系的，行政机关不予认可，但法院认定其具有成员资格，享受征地补偿安置权利。

二、现实反思：当前征地补偿安置中农村集体经济组织成员资格认定无序的主要原因

（一）立法上规定不明确

农村集体经济组织成员是独具中国特色的一类成员权，它随着20世纪农业社会主义改造的发展而发展。尽管国家自1955年开始陆续出台了一系列政策，但“集体经济组织成员”既没具体明确，也无标准依据。最高法院2005年3月发布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）时指出，根据《立法法》的规定，农村集体经济组织成员资格的解释权在全国人大常委会。然而，由于我国地域经济发展不一致，集体经济组织发展程度不同、资产价值不等，全国人大常委会对该问题至今没有解释。虽然我国《宪法》《民法总则》《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《妇女权益保障法》及新颁布的《民法典》中均出现了“农村集体经济组织成员”这一概念，但国家一直未出台统一立法，成员资格标准认定至今仍是法律上的空白、法学界长期争议未决的问题，缺乏健全的救济体系。由于各级法院对成员资格认定和权益保障的司法态度观点差异，此类案件的审理也因长期的混乱无序成为了重点与难点，很难做到“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

（二）村民自治和集体经济组织成员自治相混淆

基于地位与职能的不同，村民委员会与村集体经济组织是两个独立的主体，村民的范畴大于集体经济组织成员的范畴。《村民委员会组织法》虽赋予了村委会极大的自治权，但对于集体经济组织成员资格的认定并未明确。基于《民法典》第一百零一条代行职能的授权，相当一部分村委会用其法律地位去界定其与集体经济组织成员的关系，混淆村民自治和集体经济组织成员自治的法律性质，混同村民和集体经济组织成员的法律地位，错误固化村委会对集体经济组织成员的认定和集体财产权益的分配，将集体经济组织成员的认定错误导入《村民委员会组织法》的法律适用路径［1］。两者混同弊端凸显：一方面，村委会在缺乏正当程序与群众监督的情况下操控集体经济组织资产运作，极大可能以合法形式行非法分配利益之实，损害成员权益；另一方面，基于村民组成的大众性，这使得集体经济组织成员范畴由小增大，损害原本属于集体经济组织成员的利益。特别是在征地补偿安置分配上，村委会持有权力的人可以打着“合法”的旗号共同赋予或取消相关人员的成员资格，进而掌控安置补偿分配。在此情况下，将成员资格的认定仅作为村民自治的范畴必然导致概念外延上的不对等，违背现代议事程序规则及法治要求，引发现实矛盾。

（三）行政裁量行使的不规范

成员资格纠纷的村民自治应配套政府监管，采取集体自治与国家规定相结合的方式更为妥善。但目前，在认定农村集体经济组织成员资格上，行政机关尚无统一的法律、行政法规、部门规章可依。《村民委员会组织法》第二十七条仅授权基层行政机关对村规民约或自治决定中的不当行为有监督权，未给予成员资格认定的权力。部分地方政府制定了一些规范集体经济组织及成员认定的规定、办法、规范性文件等，但成员资格认定标准各有差异且界定规则模糊，具体处理上裁决余地很大。一些地方的部门人员对农村集体经济组织成员的概念、性质理解错位，处理结果发生偏颇；一些地方出现多数人打着“成员自治”“政府分配”等旗号，武断草率地否定少数人的合法权益的现象，不仅不能做到依法行政、以理服人，反而人为造成利益分配的不合理与不公正，导致广大农民未能享受改革发展的成果，甚至滋生腐败，催化社会不稳定因素［2］。

三、规制路径：当前法治背景下征地补偿安置中农村集体经济组织成员的认定

农村集体经济组织成员认定作为征地补偿安置的前提条件，目前存在价值取向不明确、程序规则无秩序、构成要件未细化、认定标准较混乱，司法途径解决该类纠纷不顺畅等问题［3］。我们认为，应从以下三方面改变这种现状。

（一）把握基本原则

1.平等原则。平等是社会主义制度的基本原则，主要包括地位平等和标准适用平等。地位平等是指集体经济组织成员资格认定不论年龄、性别、婚生或非婚生子女、外嫁女或入赘婿、收养子女等，均应受到平等对待。标准适用平等是指在认定成员资格时，任何当事人均应按明确统一的规定认定，所有成员应平等遵守相同规则，避免出现部分特权或侵害他人利益的现象。

2.民主原则。民主的基本原则是少数服从多数。目前我国实行村民自治的模式，认为只有通过村民民主的方式作出的决议才能得到广大村民的切实遵守。在此背景下，一是要避免民主暴力及错误习俗，防止村委會以“集中”之名对集体经济生活决议不当干预；二是要保障民主渠道通畅，避免相关主体的知情权、参与权、表达权和救济权等民主权利受到多数人民主的侵害；三是要因地制宜，根据不同地区不同特点在法律范围内灵活变通，尊重村规民约和良善风俗。

3.程序公开原则。农村集体经济组织内部进行资格认定应公开透明，按照既定程序进行，成员资格名单应予公示。应当允许集体经济组织成员对资格认定中的每一环节及适用规定进行监督与异议，建立权力机制，避免程序流于形式，并可以通过法定途径寻求救济。成员资格的司法认定应明确可依据及具备可操作性的法律法规及司法解释，并严格按照相应规定程序进行。

（二）多重因素考量

目前，对农村集体经济组织成员资格认定尚无明确法律或司法解释的规定，相关规定只散见于部分地区的规范性文件或答复、意见中。在农村集体经济组织成员资格认定无法定标准的情况下，仅以单一标准进行认定将会引起各种争议问题。因此，行政补偿安置部门处理时，应在综合考虑各种因素的基础上审慎作出认定。

1.将是否长期在农村集体经济组织内生产生活作为首要考量因素。

从集体经济组织成员的历史演进看，集体经济组织的土地承载着社会保障功能，在未取得其他社会保障的情况下，一般不宜认定丧失农村集体经济组织成员资格。但如果该成员不再以集体经济组织的土地为其生活保障，不在该集体经济组织内部生产生活，则不应当再享有集体经济组织成员资格。这一要求在最高法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》中得到进一步重申，审理土地补偿费分配纠纷时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。因此，只有真正在集体经济组织内生产生活的人才具有被认定为集体经济组织成员的资格，成为能否补偿安置的考量前提。

2.将是否承担集体经济组织义务、享有集体经济组织权利作为关键考量因素。

在任何情况下，权责一致，权利与义务不可分割。生产生活在农村集体经济组织的主体通过该组织获得各项权利的同时，应当承担相应的义务，不能承担集体经济组织义务的人员不应在已享有集体经济组织诸多权益的同时，再加持补偿安置权利，这将会造成对集体经济组织内其他成员的不公平，伤害其他集体经济组织成员的朴素感情。实践中，不少原告提起诉讼要求对其履行补偿安置职责，但在是否已承担相应义务上不能提交任何证据予以证明。基于“价值平衡”等考量，没有承担集体经济组织内义务的人员即使享受了诸多集体经济组织的权利，也不能获得补偿安置权利。因此，从一定意义上看，义务履行情况可以解决“人户分离”的问题，有利于对成员身份做出更科学精准的认定，有利于实现分配的合理性与公平性［4］。

3.将是否具有农业户口作为重要参考依据。

基于目前城乡人口流动加快，户籍变动相对便利，单一的户籍因素认定标准无法将真实的土地权益享有者与名义上的享有者进行科学区分，进而造成利益分配上的错位和不公。但户籍能够从历史的角度确定成员资格的产生时间，能够发现有关人员是否已经取得其他替代性的社会保障，不再将集体经济组织土地作为生活来源。例如，出生时父母双方或一方是本集体经济组织成员，或因婚姻、收养及其他政策性原因，在集体经济组织所在地生产生活并依法登记了农业户口的，此时，可以结合其他因素来判断其是否具有集体经济组织成员资格。但任一主体一旦取得另一个集体经济组织的成员资格，则原农村集体经济组织成员资格应予终止。在这一问题上，既要避免少数主体“两头空”，又要避免有的人“两头占”。

4.将是否经过村民会议、村民代表会议议定、是否符合村规民约的程序性规定作为程序性参考依据。

成员构成团体，其目的是在合作、互助的基础上扩展生活和发展的空间，满足个人及团体不同层次的需求，达到个人与团体的共赢［5］。因此，从某种层面上说，成为某农村集体经济组织成员具有一定的人合性①。在不与宪法、法律、法规及国家政策相抵触的情况下，议定是否具有成员资格应当遵循村民自治章程、村规民约的规定，并由村民代表会议公开、民主讨论决定。在进行成员资格认定时，执法机关应当依据现有法律法规，尊重不违反法律禁止性规定的村民章程、村规民约及公序良俗的程序性要求，结合生产生活实际，综合判断是否具有集体经济组织成员资格，并严格落实集体经济组织成员的诉权。

（三）强化审判功能

法院和行政机关是两个性质不同的国家机关，行使国家权力的目的、功能和程序各不相同。法院恪守判断的中立，行政机关则更加注重行政目标的实现和效率的提升［6］。农村集体经济组织成员资格是征地补偿安置的前提条件，这其中村民自治权、行政裁决权与司法裁量权碰撞明显。虽然行政机关对此具有首次判断权，但由于没有法律法规及司法解释对农村集体经济组织成员认定标准做出规定，从而在补偿安置案件中屡屡发生“同案不同判”的情况，影响司法公信力。在此背景下，司法介入资格认定具有现实合理性，且目前学界的主流观点主张司法应当介入成员资格认定［7］，无救济则无权利，当正当权利受到损害，司法机关不能提供最后的保护，将导致特殊农民群体陷入“救济无门”的窘境。对此，最高法院于2021年7月出台《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》认为，法院审理涉农案件时有权对涉成员资格认定问题进行介入和评价，防止简单以村民自治为由驳回起诉，使案件陷入被动，加大当事人诉讼成本。可以说，将成员资格认定诉诸法院以寻求公平公正对待是司法审查的发展趋势。实践中，基于行政审判是对行政行为的合法性审查，人民法院经审理认为行政机关对有关农村集体经济组织成员资格的认定不正确的，原则上应以“行政行为认定的事实主要证据不足或适用法律错误”为由，撤销相应的安置补偿决定后责令重作，或责令限期给付；经审理查明行政机关已没有裁量余地的，可以考虑直接认定，以节约行政和社会资源，实质解决行政争议。

结语

农村集体经济组织成员权是各类民事权利的整合，包括财产权和身份权。征地补偿安置中农村集体经济组织成员资格认定事关农村集体经济组织成员的生活保障，妥善处理好征地补偿安置中农村集体经济组织成员认定，既是补偿安置的重点和难点，也是实现稳定、构建和谐社会的重要方面。这就需要准确理解已有法律规定的内涵和外延，弥补既定规则的缺失，在实践中进一步改革创新审判方式，探索和总结征地补偿安置中农村集体经济组织成员认定的司法路径，从而发挥保障行政相对人合法权益、实质化解相关争议的司法功能。

注释：

①人合性：指在有限责任公司的成员之间，存在着某种个人关系，这种关系很像合伙成员之间的那种相互关系。表现在法律规则上，人合性具有股东人数的最高限额、禁止公开募集、股权转让限制、股东之间关系更多靠内部契约进行约束、所有权与经营权并未完全分离等特点。

参考文献：

［1］江晓华.农村集体经济组织成员资格的司法认定——基于372份裁判文书的整理与研究［J］.中国农村观察，2017（6）.

［2］刘大海，宁新海，李白平.集体经济组织成员权利的司法保护［J］.人民司法（应用），2017（28）.

［3］刘高勇，高圣平.论基于司法途径的农村集体经济组织成员资格认定［J］.南京社会科学，2020（6）.

［4］林苇.论农村集体经济组织成员资格的界定——以征地款分配纠纷为视角［J］.湖北行政学院学报，2008（3）.

［5］陈小君.我国农民集体成员权的立法抉择［J］.清华法学，2017（2）.

［6］张坤世.司法权与行政权：中国法治语境下的关系定位［J］.社科纵横，2020（7）.

［7］房绍坤，任怡多.“嫁出去的女儿，泼出去的水？”——从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定［J］.探索与争鸣，2021（7）.

作者简介：李俊颖（1985—），女，回族，湖南常德人，单位为湖南大学法学院，湖南省高级人民法院四級高级法官，研究方向为民商法、行政法。

（责任编辑：张震）