加强政府投资项目预算管理的思考

张莎

近年来，许多地方政府因大量项目投资引起收支不平衡问题，因此，对财政资金进行科学、规范的预算管理就显得尤为必要。本文通过分析政府投资项目预算管理的特点及其存在的问题，论证研究政府财政的承受能力、提出建立政府投资预算项目库、构建政府投资项目信息管理平台等措施，强化政府对投资项目的预算管理权力，提高资金的使用效益和地方政府财政精细化的管理水平。

政府投资项目的盈利能力对于拉动内需、促进经济发展等方面起到了重要的作用。政府投资项目建设还可以提升城市综合功能，提高城市经济承载力，对经济社会发展发挥着重要的推动作用。然而，为了改善民生、刺激地方经济增长，地方政府不断增加投入，导致资金缺乏的问题越来越突出。作为一个资金筹集与分配职能部门，财政部门承受着巨大的压力。在当前我国政府融资渠道日益紧缩、财政收支矛盾尖锐的情况下，《政府投资条例》的实施对于发挥政府对投资项目的促进作用、提高政府资金的投资效益、规范政府投资行为、增强社会投资活力起到了积极的推动作用。该条例明确规定政府投资项目的决策应在前期充分完成风险评估后做出，并进一步强调预算安排和调整等与管理有关的问题应当严格按照规定进行。

一、政府投资项目预算管理的特点分析

（一）政府投资项目投资额大、建设周期长，预算安排要科学

政府投资兴建的工程项目多具有持续性且资金量大，这些项目既关系民生改善与经济可持续发展，又需要科学合理管理。政府投资建设工程项目作为一项重要的基础性项目，需求量大，项目规模大，经费投入可观。大型项目投资额动辄过亿元，政府在建设工程项目中投入的费用高于其他投资主体。政府投资建设工程项目执行过程中，要经过大范围的专家论证与批准，而且预算与建设项目进度要保持一致，同时还要经过申请、批准、监督管理与调控管理。而政府投资项目比其他类型非政府投资项目预算更严谨，时间周期更长。

（二）政府投资项目资金来源多元化、付款类型多样化，预算执行要谨慎

政府投资项目通常具有资金规模巨大、资金来源多样等特点。这些资金既可以来自同级公共预算，也可以来自上级财政补助以及地方政府通过发行债券等方式筹措，同时政府和社会资本合作模式也是一个可行的途径。财政部门应当根据全口径预算管理要求，对政府投资项目所使用的全部资金进行整合，并按照“多入口，多出口”的原则进行投入，及时了解预算执行的进展情况。此外，政府投资项目往往支付种类繁多、支付次数频繁且支付条件多样，因此在财政预算实施支付时，必须严格遵守合同规定的支付方式和时间。自国库集中支付改革以来，款项可直接由国库发放到施工单位或供货商手中，因此财政部门有责任把好支付这一最后关口，严格把关预算单位款项发放手续是否齐全，投资项目付款数额是否按照合同约定，以及有关部门报销单据是否完整、合法等事项。

二、当前政府投资项目预算管理存在的问题

（一）政府投资项目流程存在滞后性

1.前期预估不足。建设单位因政府投资项目前期策划与论证中存在严重不足，低估了后续预算申报审核流程所需时间，由此造成后续过程时间紧张，预算管理质量严重下降。尽管部分项目在申报时未能得到充分的准备，但是这并不意味着上级部门无法对其进行宏观协调控制，也不会影响到预算安排的有效性。为此，要在土地指标、环保、水保、政策处理上加强准备，及时发布地勘报告和设计方案，保证预算安排有效。

2.操作步骤不适应实际情况。与政府主管部门固定的经办人员相比，其他建设单位和中介机构的操作机会较少，两次操作的时间间隔也较长，这样就使预算管理流程中的操作步骤不能满足现实的需要。由于经办人员对这一过程没有充分了解，实际操作经验不足，就会疏于关注这一过程中应转交给自己的部分，或不能独立迅速地完成其所承担的预算管理工作而造成过程的时效性大打折扣。

3.系统流程单个环节的时效延长。由于建设单位负责人或经办人员不能及时提交每个环节的资料，导致整个政府投资项目的审批时间大大延长，从而影响了整个过程的效率。几十个环节的叠加作用使审批时间更长。

（二）政府投资预算管理不到位

首先是部分政府投资项目建设单位或者规划部门不注重前期研究，设计和其他准备管理工作仅停留在会审会商形式，而非真正意义上对项目可行性的深入探讨，只追求项目前期工作进展，缺乏足够的科学论证与方案比选。预算金额仅具有形式而不具有实际价值，从而不能对其实施有效管理。

其次，部分建设单位除了会忽视事先评估外，还可能会忽视项目建设内容变更和预算金额高于合同价等，造成项目预算金额高于概算的严重后果。由于专业性、规范性不强，工程变更备案中，上级主管部门常常忽视或者主观规避监管部门审查，不主动向财政部门申请变更备案，造成变更方案处理结算时才统一报告，使其丧失了本来用来管理控制工程的预算。

最后政府投资项目建设与监督管理都是由政府部门承担，但是存在这样的情况：建设单位与主管部门隶属同一上级单位，他们不仅要对工程建设负责，还要对项目进行监管，对监管工作提出了很大的挑战。在监管者与被监管者均为同一主体的情况下，监管中可能存在着潜在风险，而对其决策专业性的忽视则可能带来更多的改变内容、对工程设计进行调整，对预算管理疏于控制等。

（三）政府投资项目管理信息不对称

在政府投资项目管理中，信息不对称现象是普遍存在的，包括内生性和外生性。内生性信息不对称指的是项目管理方与施工单位之间的信息不对等，这种不平等会对工程的实施和进度产生负面影响。而外生性信息不对称指的是财政部门与承担项目管理工作部門之间的信息不对称，财政部门通常处于信息不利的地位，这将影响财政监督工作的强度和效果。由于信息不对称等问题，管理方与施工单位之间的博弈可能引发道德风险，导致工程建设领域中的腐败问题，并最终造成财政资金的浪费和流失。此外，地方政府投资的工程多分布于各个项目管理部门中，如工程指挥部、交通、水利、农业等，这些部门对工程的立项、招投标、合同签订以及工程变更、完成工程量、已付金额和应付未付金额等资料拥有不能共享，这也加剧了信息不对称。因此，政府有必要加强对投资项目管理的信息公开和监督，避免信息不对称，确保政府投资项目高效运作和有效执行。

由于工程分属于不同的管理部门，财政部门对工程管理信息的管理处于不利地位。对该地区正在建设和已经竣工的全部工程进行精确的统计和计算，应付工程款的计算是一项繁重的工作。必须对工程的设置、合同进行审查、变更，以及其他档案和付款资料在必要时需要与项目管理部门、施工單位、监理单位进行交流，核对账目。因此，政府如果不能充分把握以前年度对投资项目应付款情况，就会影响政府投资规模的计算，进而影响财政部门在政府投资项目决策中发挥参谋作用。

财政部门在支付环节的审核效率与质量都将受到影响。一方面，由于实施国库集中支付，各项款项的支付需通过项目管理部门递交支付申请并经财政部门审核后方可进行。但由于信息不对称等原因，加之审核工作量巨大，财政部门要求项目管理部门提供中标通知书、合同、变更手续和工程量确认书等资料、项目进度审核意见以及其他有关材料，并与前期支付情况进行比对，对支付申请进行审核。这样做将使得支付审核的效率大打折扣。另一方面，由于部门预算的实施，财政部门内各个项目管理部门被划归至不同的部门管理。然而，在取得中央或省级基本建设补助资金的情况下，这些资金将被划归至经建管理部门。由于经费投入渠道的差异，若财政部门内部各部门间缺乏信息共享或交流不及时等情况，项目管理部门的相关工作人员就会出现不负责任或者跨越道德底线的行为，极易引发后续支付审核环节的超支风险。

三、提高政府投资项目预算管理成效的建议

（一）优化流程，减少项目投资滞后性

为保证政府投资项目顺利进行，各级政府应强化前期工作，既需要建设单位负责，也需要政府部门通力合作，主动解决目前主要矛盾，以促进政府投资项目决策质量的提高。为更加有效地促进工程项目的发展，各级政府应健全“护城河”规章制度，并建立跨部门《联动机制》，要由被动审查向主动服务转变，要紧跟时间节点，主动提供优质服务，打击不作为和违法违纪行为，杜绝政府审批领域形式主义、官僚主义。

利用在线预算管理技术明显提高政府投资项目审核能力。该技术能够极大地缩短流程推送及材料移交的耗时，实现审核过程由串联式向并联式的过渡。同一环节中，几个部门可以同时对自己的工作内容进行处理，最后成果确定之后再提出审核意见。另外，该技术能够实现建设单位转交工程资料的共享。

通过对系统环节进行优化，可实现同步事项由串联改为并联，并增加短信功能，让每个单位经办人手机号都能输入，极大缓解了建设单位工作压力。流程启动后，会对当前环节经办人进行短信提醒，提示经办人已到对应位置，请经办人尽快办结相关事项，加快推送流程。

（二）落实管理，提升项目管理合理性

第一，在项目建设前期，需要控制投资规模，按照五年建设标准编制规划。要对工程进行较好的管理，必须建立可量化和定期的支出审核监督标准数据库和实施建设标准动态调整机制。中期实施阶段需强化招标控制价审核、设计变更审核备案等工作，主动上门服务，及时化解项目施工期间预算管理难题。工程结算预结算阶段要保证工程圆满完成。为保证项目预算管理效果，应强化现场踏勘、建设程序等环节的监管，把各级政府投资项目预算管理办法融入到日常预算管理工作之中，用科学的方法论来指导实际工作，制定出严格规范的要求，从而实现全面发展。

第二，为使预算监督管理制度得到更好执行，要继续按规定开展专项监督抽查工作，对简政放权工作开展情况进行检查。同时也要通过中介管理办法切实把限额内政府投资项目列入监督体系。瞄准“放权”底线，会同部门对限额以下工程项目进行更准确的年度专项督查抽查，并对项目审核督查办法进行改革，确保简政放权和职能归位，同时对建设主管部门管理能力进行考核与强化，掌握管理重点，增强项目预算管理规范性与制度性。通过联合审计和住建部门每年进行一次专项检查，强化政府投资限额下项目规范化管理，着力解决体系不健全和管理缺位问题，进一步提高监督管理水平。

第三，要对预算进行较好的管理，必须明确职责范围和强化处罚力量。在提倡服务型政府的潮流中，政府权力要精简，项目预算管理权力与经费要逐渐下放给基础政府部门。通过强化制约以下政府部门投资项目预算管理监督机制，积极推进项目管理计划资金升级，为基础政府部门增加资金支持等，促进经济社会可持续发展。

（三）改进系统，提升信息系统响应性

通过数据库系统的不断完善与升级，挖掘政府投资项目五年来的典型资料，并实现造价指标、质量控制、决策支持、统计分析等多种功能。为更好地解决现有系统出现的各种问题，与软件开发商达成补充服务协议、建立问题交流群等方式对问题进行重点反馈、纠正，以及在系统间跳转与推送的底层代码重构。软件更新时，要增强协同性，并及时下发通知与指令，保证系统稳定运行。另外，日常应用中如有偶发系统性问题要及时反馈到交流群，做到及时化解。在政府投资项目预算一体化系统建设的背景下，为适应今后工作的需要，同时也为实现多个部门、多个平台数据共享而将接轨工作提到了议事日程上来。在预算一体化系统中集成已有的政府投资项目前期预算管理系统，能够极大地降低建设单位运行难度与工作量，并提高预算管理效率。

（作者单位：山东云海国创云计算装备产业创新中心有限公司）