构建社区治理共同体的现实问题与路径选择

陆家炜

摘   要：社区是社会治理的基本单元、国家治理的神经末梢，是研究中国社会治理的重要场域。构建社区治理共同体是实现社会有效治理的重要议题，而重塑由政府介入、市场参与、组织发展与居民集体行动构成的社区治理新结构则是其要点。政府是引导者、服务者与监管者，提供基础性社区服务;市场是资源的主要供应者，满足社区居民日常多样化的物质与精神需求;社会组织是政府与市场的补充者与调节器，通过公益服务实现社会效益最大化;社区居民是社区事务的参与者，通过集体行动维护自身权益。在多方参与、良性互动的新治理结构下，依靠法治保障与科技支撑，多元主体民主协商、通力合作，进而建成共建共治共享的社区治理共同体。

关键词：社区治理;共同体;多方参与;良性互动

中图分类号：D669.3        文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.011

文章编号：1009-6922（2023）02-87-06

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度   推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精細化服务。”[1]社区建设既是社会治理的重要内容，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。随着改革开放以来的经济体制转轨与社会系统重构，我国社会的组织架构与运行机制发生了巨大变化，传统的“行政主导”社区治理模式愈发难以有效解决社会转型过程中的不确定性问题，社区治理转型迫在眉睫。因此，要通过构建社区治理共同体来强化党建引领、多元参与的社区治理体系，在党、政、社会多方行动推动下解决社区治理碎片化问题，进而实现共建共治共享的社会善治目标，推进国家治理体系与治理能力现代化。

一、关于构建社区治理共同体的论述

构建社区治理共同体是一个脱嵌—再嵌入的过程，即重构政府、市场、社会组织与社区居民治理框架，从传统的“行政主导”模式向“一核多元”治理模式转变。在党建引领下多元主体运用法治化、智能化、专业化手段，实现平等参与、民主决策、资源合理配置的目标，进而构建起一个协调互动、合理高效的社区有机系统。

（一）社区治理共同体的结构分层与责任边界

社区治理共同体包括政府、市场、社会组织和社区居民等多元主体，依据内在利益导向而遵循不同运行逻辑与责任定位，采取多样策略以达成其“实然”功能（见表1）。

从社区治理结构框架来看，第一，党组织是领导核心，政府、公众、社会力量是重要的共同参与主体，民主协商、法治保障、科技支撑是运作和保障机制[2]。第二，政府通过意识形态、规章制度、管理组织介入社会，代表国家与社会进行互动，深刻影响社区治理结构的形态[3]。一方面，政府依托科层制的行政链条将社区纳入国家治理体系。通过行政命令与政策手段为社区完善公共服务设施和优化公共活动空间提供有效的制度性、经济性保障，在社区设施规划、社区空间管理、社区组织培育等方面做出制度性安排[4]，以此形成社区治理架构;同时，保留公共空间的所有权与监管权，让渡公共基础设施的使用权与经营权，给予市场、社会组织和民众参与社区公共活动的空间。另一方面，政府掌握资源配置的权力。行政体制影响下的社区活动资金与公共资源服务大多由政府提供，这保障了社区居民的基本生活需求。第三，自改革开放以来，市场逐渐在资源配置中发挥决定性作用。具体到社区治理过程中，市场组织基于经济利益导向，通过自由竞争方式有效地为社区内不同社会群体提供有针对性的服务与产品，较大限度地利用社会资源，提升社区治理效能。如物业、安保等在竞价投标后作为第三方参与到社区治理过程中，在社区安全与规划建设等方面发挥了重要作用。第四，社会组织是社区治理的调和剂，通过与其他主体的协调合作，为社区居民提供公益性服务。在政府的兜底式基本公共服务与市场供给服务之外，社会组织还可以通过承接政府购买服务项目资金、获取公益基金（市场）和接受居民捐款等方式组织公益慈善服务，提供养老服务、青少年教育、环境保护等服务与产品。这样既能整合社区闲散人力与闲置资源，健全志愿服务体系与社会工作服务体系，用专业的社会工作方法有效解决社区矛盾问题，也能通过与社区外部资源合作弥补内在不足，形成资源内外双循环系统，推动社区发展。第五，社区居民通常出于维护自身利益诉求的目的参与到社区治理过程中，在政府引导、市场选择与社会组织激励下行使自治权利，成为社区治理的重要力量。

从各治理主体责任边界来看，第一，党组织是社区治理的决定性力量。第二，政府是规则与制度的制定者、维护者与监管者，负责提供兜底式的基本服务。政府在参与社区治理中应当减少行政介入，做好宏观调控工作，通过政府购买公共服务提升管理水平，利用政策驱动方式激励市场、社会组织与社区居民参与社区治理。第三，市场组织作为社区服务的主要供应商，应向居民提供优质的服务与产品，不断满足人民群众对美好生活的需要，同时积极接受政府监管与民众监督，在获取经济利益的基础上保障社会效益。第四，社会组织是社区治理的重要力量，它既是对政府与市场服务供给的补充，也是连接政府、社会与居民的关键节点。社会组织应与政府建立良好的互信互赖关系，在社会福利、社区养护等方面发挥作用，在政府制定相应公共政策时参与协商讨论;应与社区居民建立紧密联系，为居民参与社区志愿活动提供咨询等服务，并及时、准确地帮助民众向政府反映其诉求。第五，社区居民是治理的重要参与者，应以“积极公民”的姿态参与到自下而上的互动协同机制中，积极反映社区居民的公共利益诉求，并监督各主体的社区服务供给。

（二）治理主体的价值耦合与情感认同

“人民至上”是社区治理共同体的核心价值导向，它决定了社区治理发展的重心。就社区治理现实而言，比如所提供的服务与居民的需求不相匹配、治理与服务不够精准、居民参与性不足等诸多问题的出现，在很大程度上是因为“人民至上”理念践行不实不细，从而出现了社区治理实践的走样[5]。“人民至上”理念既强调了社区居民对于优质社区服务需要的合理性，也突出了民众在社区治理中的主体地位，各治理主体的价值诉求也被统合在这一理念中：政府维护社会稳定与推动经济发展，市场受居民购买服务的利益驱动，社会组织旨在协调民众与政府、市场之间的互动合作关系，满足居民公益性需求。

情感认同是社区治理共同体的重要内核，是实现多元主体协同合作的关键前提。英国和美国曾发起的社区“睦邻组织运动”（the social settlement movement & neighborhood centers），旨在通过社会组织的参与整合社区内外资源，激发居民自主自立精神，协助社区内的弱势群体[6]。在我国，睦邻友好、守望相助也一直都是中华传统美德。爱茨尼提出，社区具有两个特征：一是必须要有一个个体之间充满感情的关系网络，而且彼此之间是相互强化的关系;二是要有一套共享的价值、规范和意义及对一种共享的历史和认同的承诺[7]。在治理实践中，情感认同意味着居民的归属感与幸福感，需要各治理主体协同合作，共同打造和谐美好新家园。

二、构建社区治理共同体的现实问题剖析

（一）社區治理行政化倾向明显

一方面，政府通过“行政主导”模式将社区自治组织实质上转变为“第六级行政机关”，依靠纵向的行政命令实现对社区自治组织及民众的管理，形成隐形的“委托—代理”关系。社区人事、规章和经费等全由街道安排，居民也将社区视作行政机关，最终导致社区组织结构科层化。另一方面，尽管近年来党和政府不断采取新的政策来减轻社区行政化倾向，但社区自治组织承担了过多的行政任务，组织功能存在行政化倾向。

（二）社区服务供需失衡问题凸显

随着城市化的发展，社区规模不断扩大，所需公共服务数量与内容都呈增加趋势，政府财政投入也在不断增加，这在一定程度上形成冗员冗政的恶性循环，导致出现社区治理体系高成本运转而公共服务供给状况无改善的问题。而由于市场的趋利性，市场在缺乏强有力监管的情形下无序发展、野蛮生长，无良者为牟取利益刻意降低服务水平与产品质量，社区治理框架下的“市场失灵”现象不同程度地存在，居民的多项利益诉求无法得到充分满足，满意度和幸福感减弱，对社区建设造成负面影响。

（三）社会组织参与程度偏低

社会组织的培育与发展是一个内外联动、多维向度的问题。长期以来，我国社会组织的发展面临准入门槛高、缺乏资源支持等问题，其在发展过程中存在较为突出的不平衡不充分矛盾[8]。一是地区间发展不平衡。由于我国经济发展的差序格局，全国范围内的社会组织在质量、数量、效能等方面千差万别，甚至同一地区不同基层的社会组织发展也存在较大差距，如高收入城区社会组织数量与繁荣度远高于低收入郊区。二是发展程度不充分。一方面，社会组织并不能有效满足社区居民日益增长的精神生活与物质生活需求。居民参与广场舞团、健步团等生活娱乐性组织较多，而参与社区养老、社区福利等公共事务组织偏少，养老等社会压力仍只能由居民与政府承担，服务供给存在较大缺口。另一方面，社会组织与社区之间可能存在的利益冲突问题也使得社会组织对参与社区治理持观望态度。社会组织介入社区牵扯了多方利益，因缺乏中立合规的第三方监督与评估机构参与，服务规模、资金来源、服务人员资质等问题影响了政府、市场、居民与社会组织利益的有效平衡。三是社会组织行政依赖倾向严重。我国的社会组织发展较晚，大多是在政府扶持下成立的，其主要资金来源是政府购买服务的专项资金，这使得社会组织不自觉地向政府靠拢。

（四）居民参与行为呈现选择性

现代城市社区人口密度大、流动性高，社区结构高度异质化、复杂化，从传统的“熟人社会”向“陌生人社区”转变，血缘关系和地缘关系也被全新的利益关系所取代。在多种因素的影响下，社区居民自治程度低于预期。一是居民自治意识淡薄。改革开放后我国的大规模城市化破坏了原有的以血缘、文化为纽带的“熟人社区”，来自天南海北的居民由于家庭结构、生活习惯、文化习俗等不同，对社区集体的归属感也大相径庭，使得社区仅成为了物理意义上的居住地而非精神意义上的家园，最终造成了居民自治意识日趋式微的现状。二是居民参与社区治理的积极性不一。实践表明，受教育程度高的群体更愿意投入时间、金钱与精力参与社区治理，而普通居民更热衷于选择性地参与同自身利益相关的活动，社区内部少数积极分子与“沉默的大多数”共存。三是社区居民人际交往呈碎片化、表面化。社区内部不同群体的交往存在复杂的利益博弈与交往成本，快节奏的工作与生活使人际交往趋于表面性与短暂性，邻里关系淡漠化，物质利益割裂了传统社区的情感认同，影响了居民参与公共事务的积极性，进一步破坏了本就脆弱的居民内部联系。

（五）技术伦理问题初显

政府通过高效率的信息化手段实现了基层职能部门的下沉，依托社区网格加强了动态管理与精细化管理，减轻了基层负担，缓解了治理压力，但也需警惕技术治理可能带来的危害。一是居民自治弱化的可能性。政府依靠科技力量提高了其基层管理能力，这可能使政府重新走上全能主义的治理道路：盲目信任科技手段，不断通过增加治理成本来提升技术能力，形成对技术治理的路径依赖，过于强调“冷冰冰的机器治理”而忽视人的参与，破坏了社区治理的情感基础。二是居民隐私信息泄漏的可能性。近年来，关于社区安装摄像头的争议屡见不鲜，居民信息泄露也时有发生，这些使得民众对于数据化管理带来的伦理风险与信息安全问题愈发重视，如何利用好数据化网络化体系这把“双刃剑”值得深思。

三、构建社区治理共同体的路径选择

社区治理本质上是一种利益相关者的集体选择过程，是政府、市场、社会组织、社区居民等通过协同、互动、合作等实现社区治理耦合同步与社区自治的过程[9]。面对复杂的社区事务，多元主体应当克服传统社区治理的碎片化倾向，明晰各自的主体责任，构建基于互动参与机制的多元共治网络，优化社会服务以增强居民的幸福感。

（一）党建引领政府统筹，以制度化建设实现规范治理

在社区治理共同体的构建中，党组织处于核心地位。基层党组织覆盖面广、影响力大，有着深厚的群众基础与认同效应，能够有效协同多方主体参与社区治理实践。党组织要充分发挥引领作用，一是坚持政治引领，发挥自身政治功能，引导市场、社会多元主体将党的政治主张转变为其自觉行动，增强其政治责任感与历史使命感;二是加强组织建设，依托党员群众服务网络搭建多层次、立体化社区服务平台，团结各类组织与民众协同参与，优化资源配置，实现条块间的高效联动，为社区治理增添合力。

政府是社区治理的服务者与监管者，应更新其治理理念，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，明确政府、市场、社会组织与社区居民各自的权责边界，建立扁平化、网格化治理结构。一是要鼓励和支持市场主体参与社区服务供给，同时加强监督评估工作，规范主体行为，如在社区实践中引入优质物业、安保公司等提供便民服务。二是支持和推动社会组织的孵化与培育，健全社会组织工作管理与运行机制，让渡部分权力空间，推动社会组织自主参与社区治理，如吸引社会力量与资源加强社区养老服务供给。三是构建高效信息网络，更好识别、整合及传递居民需求，集合各主体力量精准满足居民的需求，同时减少对居委会等自治组织的行政干预，保障居民参与社区公共事务的权利。

（二）授权赋能激发活力，以市场化力量助推服务供给

随着社区公共服务需求的扩大化、多样化与分层化，政府的单向供给不能更好地满足人民日益增长的物质文化需求，因此必须激活市场与社会组织提供差异化公共服务，由市场作为社区服务的首要供应者，社会组织承担公益性补充。政府主要提供社保、医疗、养老等基础性服务，而市场主体凭借其灵敏性更积极地服务居民[10]。趋利性引导着市场主体承接有相当经济效益的服务项目，并为不同群体提供个性化服务，如物业提供社区日常管理服务、安保公司负责社区日常安全等。市场机制的引入极大满足了居民的物质生活和精神文化需求，克服了“行政管理社会”的缺陷，有效解決了社会服务供需失衡问题。对于社会效益显著的服务项目，如老年人安养、青少年教育等，政府应通过购买服务的方式吸引市场与社会组织参与，进行“政社合作”，既能妥善解决此类服务的供给问题，增强居民的幸福感和满意度;也能更好地培育社会组织，支持社会公益事业发展，优化和完善社区服务体系，增加社区社会资本存量。

（三）协商互动多方参与，以主体性构建完善自治体系

社区首先是居民的生活共同体，需要居民具备主人翁精神，积极构建与维护社区家园。民众应当主动参与居委会、业委会等社区自治组织，行使法定权利监督政府、市场和社会组织行为，自我管理、自我服务，切实增强社区情感认同，推动社区团结稳定。社区也是多元主体协同有机体，需要政府、市场、社会组织与社区居民多向协商互动，打破过去自上而下的行政命令传导模式，借助信息化网络平台畅通民意表达渠道，依托大数据云计算等技术提升公共决策的科学性与时效性，打造智慧社区，优化整体服务水平。

四、结语

构建社区治理共同体是国家治理体系与治理能力现代化的重要子项目，是我国社会转型过程中多元力量相互碰撞融合的重要产物。社区治理需要从单一走向多元，只有政府、市场、社会组织与社区居民多方参与、凝聚共识，才能建立一套多主体利益相容、责任共担、成果共享的制度体系。但值得注意的是，多元参与并不只能合作共赢，也会产生利益冲突。行政导向的政府、利益导向的市场、发展迟缓的社会组织与被动参与的社区居民，如何将不同价值追求的治理主体统合到社区治理共同体的构建道路上来，仍是今后研究的重要内容。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度   推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019：112.

[2]曹海军，鲍操.社区治理共同体建设：新时代社区治理制度化的理论逻辑与实现路径[J].理论探讨，2020（1）：14.

[3]许宝君.我国城市社区治理结构转换路径及发展趋向[J].求实，2021（5）：60.

[4]李永娜，袁校卫.新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径[J].云南社会科学，2020（1）：19.

[5]任克强，胡鹏辉.社会治理共同体视角下社区治理体系的建构[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2020，22（5）：100.

[6]徐震.台湾社区发展与社区营造的异同：论社区工作中微视与巨视面的两条路线[J].社区发展季刊，2004（107）：203.

[7]ETZIONI A.The Responsive Community：A Communitarian Perspective[J].American Sociological Review，1996，61（1）：1-11.

[8]孟晓玲，冯燕梅.我国社会组织参与社区治理的模式、困境与路径[J].西安财经大学学报，2021，34（3）：113.

[9]范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014（4）：107.

[10]陈友华，夏梦凡.社区治理现代化：概念、问题与路径选择[J].学习与探索，2020（6）：39.

责任编辑：秦利民