党建引领基层治理现代化的实践：问题与推进途径

任春香

摘 要：目前，党建引领基层治理现代化已经取得明显实绩，但也存在少量问题：基层党组织的人员结构不合理，人才保障缺乏有力支持；引领过程中面临职能部门定位问题；公共能力失衡降低党建引领效能。这些问题主要归因于：党员队伍建设有待强化；政府职能转变缓慢；党建引领的法治环境有待进一步改善。提升党建引领基层治理现代化效能的途径主要有：优化培训机制；有效推进政府职能转变；优化法治环境。

关键词：党建引领 基层治理现代化 治理

中图分类号：D630  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）03-033-03

导言

城乡二元结构长期存在于我国，这种治理环境给党建引领基层治理现代化带来很多挑战，尤其是基层治理主体在公共服务和人员配置等方面面临一些困难，影响了党建引领效能，阻滞了基层治理现代化进程。从已有的研究成果来看，以“基层治理现代化”为主题并含“党建”一词的文献较多，但绝大部分是刊发于报刊上的实例文献，学术研究成果较少，具有代表性的为：第一，对党建引领基层治理现代化实例展开理论分析。张文君以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例撰文分析了党建引领基层治理创新的情况。[1]第二，党建引领基层治理现代化的优势。韩志明认为面向治理碎片化的再组织化是基层党建引领治理的优势。[2]第三，党建引领基层治理现代化的途径。郎帅认为途径主要有凝聚共识、平衡结构、厘清定位、夯实功能和机制制度化。[3]郭淳认为需要着力于强化基层党组织队伍建设、推动建立健全社区治理民主协商制度和领导社区治理建设实践。[4]这些研究成果均有一定的学术价值，但并未基于宏观视角分析治理实例，探究党建引领基层治理现代化过程中存在的问题及成因，进而寻获提升党建引领基层治理现代化效能的途径。当前，我国正在稳步推进基层治理现代化进程，在这一宏观环境中，以福建省建瓯市T镇的治理实践为实例，分析党建引领基层治理现代化的现状、存在的问题、问题的成因及对策，能够为我国各地的基层治理现代化提供典型借鉴。

一、党建引领基层治理现代化：现状与问题

（一）现状

1.有效引领“两不愁”政策全覆盖。基层党组织有效引领“两不愁”政策的实施，其中最为重要的是引领政府等主体稳步展开精准扶贫工作，有效消除该镇的绝对贫困现象，并在医疗、就业和教育等领域有效推进治理现代化进程，防止脱贫群众受各种因素影响返贫，夯实党建引领基层治理现代化的基础。

2.引领治理主体稳步落实“三保障”政策。基层党组织是引领农村治理的领导者，需要引领组织政府和学校等主体有效强化义务教育保障，此外，基层党组织还引领政府和企业等主体强化医疗保障，贫困人口参保率达100%，卫生室达标率达到100%，做到科学合理分配和切实落实保障村一级公益专项资金的惠农补助，全面加强社会保障和民生保障，推进基层治理现代化的进程。

3.引领治理主体稳步推进其他保障措施。在基层党组织的引领下，政府和企业等主体持续开展饮水建设工程，基层党组织还引领政府尤其是基层自治组织切实解决贫困村通电问题，强化村（社区）道路硬化、污水管道埋设等农村的基础建设，改善农村生活和生产条件。

（二）问题

1.基层党组织的人员结构不合理，人才保障缺乏有力支持。第一，截至2021年7月底，T鎮的基层党组织中共有90位干部，其中年轻干部占比相对较小，而且这些干部的平均学历不高，只有部分干部拥有本科以上学历，一些干部甚至只拥有大专或高中学历，学历不高影响了这些干部在党建引领基层治理现代化过程中展开治理的能力。第二，村党组织在农村具体工作中事务繁忙，但有极少一部分经济效益不佳的村在村干部的各项待遇上缺乏基本保障，导致优秀人才流失。第三，村党组织干部的自我成长及晋升空间都比较有限，缺少较大的个人成长和进步空间，有能力的年轻人不愿意留在村党组织内工作，大量流入城市中创业打工，村党组织在人才保障上缺少强有力支持，阻滞了党建引领基层治理现代化的效能提升。

2.引领过程中面临职能部门定位问题。乡镇是政府机构的最低层次，引领基层治理现代化的过程中，T镇党委的作用未能凸显，尤其是近年T镇机构改革的效果不佳，降低了党建引领基层治理现代化的效能。如：T镇党组织未能充分发挥组织体系合力，未能充分利用组织资源优势，没有形成一级一级抓部署、一层一层抓落实的工作格局；某些公务员认为本部门无须从事“三定”方案未明确列出的工作，导致党建引领基层治理现代化过程中部分工作无人负责，未能解决党建引领基层治理现代化过程中职能部门定位问题。

3.公共能力失衡降低党建引领效能。财政投入不足降低党建引领效能。近年来，T镇经济社会获得明显发展，但财政收入、公共服务领域的投入并未明显增加，有的村党组织至今没有固定的活动场所或者场所不达标，有的村党组织缺少活动经费或者活动经费有限，导致这些村党组织无法组织党员开展活动。比如有极少一部分村党组织遇到拆迁，因为资金未及时到位或者工程进展问题目前还没有回迁安置，没有办公室场所和党员活动室，无法组织党员开展活动。这些公共产品的供给明显不足，阻滞了基层治理现代化进程。

二、党建引领基层治理现代化：问题的成因

（一）党员队伍建设有待强化

1.部分党员的综合素质有待进一步提升。党建引领基层治理现代化过程中，大量党员直接面对群众，党员具有的综合素质是党建有效引领基层治理现代化的重要基础，T镇在这一方面的不足阻滞了党建引领基层治理现代化进程。第一，党建引领基层治理现代化过程中，党员素质高低直接影响群众对党建引领基层治理现代化进程的认可程度。值得注意的是：T镇部分党员的综合素质有待进一步提升，尤其是有的党员政治信仰不坚定，导致党建引领基层治理现代化过程受到严重的阻碍。第二，T镇党员内部的学习氛围有待进一步优化，尤其表现为对党建引领基层治理现代化的知识学习不够，导致服务群众的本领弱化，而随着农村生活水平的提高使得农民群众的需求变得多样化，这样在服务群众的过程中与部分群众之间出现矛盾，影响了党建引领基层治理现代化的效能。

2.某些党员的知识结构偏虚。一方面T镇的党组织中的“60后”“70后”干部较多，这些干部的治理理念相对陈旧、工作热情不够高，关心农民群众的生产和生活认可度不高。而另一方面随着农村经济的不断发展导致农村各种利益纠纷排解难度日渐增大，对农村干部统筹协调能力提出更高要求。这些“60后”“70后”干部在实际工作中只满足于上传下达，没有切实回应农村群众的各种需求，使党群干群关系进一步疏远，难以有效助力党建引领基层治理现代化进程。同时繁杂的工作耗费了党组织里年轻干部的大量精力，其中一些年轻干部尽管出现了知识恐慌，但这些人员在空闲时间未进一步展开学习，导致对各项政策的把握不准确，影响到各项政策在基层的贯彻落实效果。一些年轻干部宣传政策的意识不够强，不能积极主动地配合推动各项政策在基层的贯彻落实，在一定程度上造成党建引领基层治理现代化过程中出现公共能力失衡问题。

3.某些党员的法治意识和服务意识淡薄，缺少法治观念和服务观念。法治意识、服务意识以及对应的法治观念的情况如何，对党建引领基层治理现代化进程的效能具有重要影响。从T镇的治理实践来看，依法治理的基础有待夯实，党员干部法治理念有待提升，党员干部法治意识有待强化，乡镇缺乏一批高素质的法律专业知识人才和参与人才。除此之外，一些党员为人民服务的精神不强，无益于推进党建引领基层治理现代化进程。

（二）政府职能转变缓慢

1.部门衔接程度不高。机构改革后，“三定”方案已进一步明确部门的责任，但T镇尚未有效理顺部门工作职责，没有形成一套行之有效的党建工作机制和监督考核机制，各部门缺乏角色定位，部门之间工作衔接程度不高，未能充分发挥各部门在农村治理现代化中的引领推动和服务保障等功能，导致党建引领基层治理现代化过程中出现分工不明、相互推诿等现象，对党建引领基层治理现代化形成一定负面影响。

2.服务职能弱化。一方面，党建引领基层治理现代化过程中，治理主体的工作增多，尤其是脱贫攻坚、生态环保、乡村振兴等重点工作增多，导致政府服务职能发挥有限。上级部门到乡镇调研各类工作，为准备调研，基层需要提前布置，准备汇报材料，安排调研过程的每个环节。某些调研如果对工作了解不够深入、信息把握不够准确，就不能为上级作出科学的决策提供有效信息。另一方面，T镇政府在对农民的农业生产、技能培训、政策引导、信息提供以及社会化服务等方面，基本依赖相关部门完成日常工作，整体思考和全局统筹仍然不足，未能有效引领相关部门形成合力从而强化整体服务职能，对党建引领基层治理现代化产生一定负面影响。

（三）党建引领的法治环境有待进一步改善

1.领导干部对进一步改善党建引领的法治环境的重视程度不高。党建引领的法治环境情况如何，对党建引领基层治理现代化具有重要影响。从当前的情况来看，党建引领的法治环境有待进一步改善，法治环境的重视程度不高在很大程度上影响了党建引领基层治理现代化的效能，这一情况很大程度上归因于一些领导干部对进一步改善党建引领的法治环境的认识程度不高。

2.司法机关队伍建设薄弱。党建引领基层治理现代化并非在党组织的引领下多元主体有效施力即可，也需要建设情况良好的司法机关队伍加以支撑，T镇司法机关队伍建设还比较薄弱，导致党建引领基层治理现代化过程中的某些工作还不够深入、不够彻底，难以准确到位执行“谁执法、谁普法”的原则，在一定程度上导致党建引领基层治理现代化过程中出现公共能力失衡问题。

三、党建引领基层治理现代化：途径

（一）优化培训机制

创造一体化在线培训系统，完善全方位的培训体系。党建引领基层治理现代化过程中，为了提升培训效能，有必要创造一体化在线培训系统，完善全方位的培训体系，创造和完善这种系统、体系的本质其实是针对党建引领基层治理现代化涉及的从省到村五个级别的党委以及部门、单位等展开科学化、规范化的培训。创造和完善这种系统、体系的过程中，必须遵循“应进必进”这种准则，使这种系统、体系能够全面覆盖党建引领基层治理现代化过程中涉及的人员，而且在完善这种系统和体系的过程中，必须严格参照高层次标准进行，有效推进培训机制的一体化建设进程。这一过程中尤其要重视优化培训领域的移动平台建设。建设并优化培训领域的移动平台，能够有效体现大数据时代的政务互联网思维，这类移动平台的建设和优化能够在党建引领基层治理现代化过程中汇聚民意，使这一过程中的培训实现线上展开，有效减少一些主体受时间和空间限制而难以有效展开培训这种现象，以此助力提升党建引领基层治理现代化过程中的培训效能。培训领域的移动平台不仅必须与党建引领基层治理现代化过程涉及的政府部门对接，而且必须能够支持公民的在线身份认证，党建引领基层治理现代化涉及的每个主体能够实名认证而且设置密码，以完成身份认证以及核验，实现党建引领基层治理现代化过程中个人身份信息与培训事项密切关联。

（二）有效推进政府职能转变

一方面，优化统筹协调机制。党建引领基层治理现代化过程中，有必要根据党委的宏观规划、顶层设计，优化政府中的统筹协调机制。实施这一举措的过程中，首先需要统一思想、治理理念，积极改变党建引领基层治理现代化过程中传统落后的参与观念，在党建引领基层治理现代化过程中切实贯彻互联互通理念，有效践行协同治理理念，进一步深化多元参与，实现多元主体有效参与党建引领基层治理现代化过程。优化统筹协调机制的过程中，多元主体尤其是政府部门有必要根据协同治理观念展开系统化、全面化的探索，及时把握新时代的革新机遇，建立健全一套行之有效的党建工作机制和监督考核机制，基于机制革新有效助力党建引领基层治理现代化过程。

另一方面，进一步强化多元主体协同参与基础。党建引领基层治理现代化过程中的各参与主体尤其是各级政府必须注意建立统一的信息资源庫，而且这些信息资源库必须及时更新信息，在这一基础上有效收集最新数据，为这些数据的真正、有效共享创造条件；构建信息资源库之后，要注意提高数据共享互动水平，全面消除党建引领基层治理现代化过程中存在于不同主体之间尤其是不同政府部门之间和政民之间的数据壁垒，使可以共享的数据全部实现及时、全面共享；切实完善虚拟空间和实体空间中多元主体参与平台的建设，使多元主体参与党建引领基层治理现代化过程中能够快速明白这些参与平台是如何运行的、自己应该如何操作程序才能够有效参与党建引领基层治理现代化。

（三）优化法治环境

在提升领导干部对进一步改善党建引领的法治环境重视程度的基础上，强化司法机关队伍建设。党建引领基层治理现代化过程中，必须强化司法机关队伍建设，严格遵守“培育和提拔人才、淘汰庸才”的准则，构建良好的司法机关队伍建设机制，这种人才队伍包括专业人才和参与人才，专业人才能够提升党建引领基层治理现代化效能，参与人才则能够强化对党建引领基层治理现代化的监督。党委有必要引领各主体在基层治理现代化过程中有效提高司法机关队伍的积极性，促使这些主体愿意提升自身水平成为高层次人才，而且必须在党建引领基层治理现代化过程中注意强化政务云平台建设，借助这些政务云平台有效宣传司法机关队伍建设政策，并强化司法机关队伍学习考察的效能，强化司法机关队伍提升自身水平以有效助力党建引领基层治理现代化的积极性。

参考文献：

[1] 张文君.由“点”到“面”：党建引领的基层治理创新——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”案例的分析[J].新视野，2021（05）：89-95.

[2] 韩志明.面向治理碎片化的再组织化——基层党建引领的治理优势及其效能[J].治理现代化研究，2021（05）：80-89.

[3] 郎帅.党建引领城市基层治理的优化路径[J].人民论坛，2021（25）：71-73.

[4] 郭淳.社区治理现代化过程中的基层党建：价值、挑战与引领路径[J].长白学刊，2021（05）：133-140.

（作者单位：中共建瓯市委党校 福建建瓯 353100）

（责编：若佳）