基层治理中的“跑偏”与矫正

王慧军

党的二十大报告要求完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。当前，面对千头万绪的各种基层治理问题，基层政府必须打通治理的 “最后一公里”。基层政府的治理行为决定着治理的效果，但在实践中基层政府治理中还存在一些过度重视某些方面而忽略其他的“跑偏”问题，必须予以矫正。

一、过度偏重数字指标的片面治理

基层治理必须参照治理目标，治理效能的评估也应以目标为标准。基层政府面对着治理的众多数字指标，这些数字指标是基层政府治理的遵循。但基层治理既是技术层面的精准也是价值层面的正确，基层政府治理不能仅仅局限于各种治理的数字指标，更要高度关注治理整体原则指导下的治理的精准以及在治理体系中各单项治理行为整体效能的发挥。

基层治理既有数字指标也包含非数字指标，基层政府不能因过度关注数字指标导致对非数字指标产生挤出效应。基层政府在治理中由于对数字指标的过度偏重，就会发生对治理原则和治理关键点缺乏全面而深入解读的现象。在数字指标和非数字指标之间，基层政府往往更愿意选择执行数字指标。但治理多维度指标（数字指标和非数字指标）的实现是基层治理发挥效能的保障，忽视非数字指标而偏重数字指标会扭曲基层治理，导致治理陷入困境，治理效果偏離治理的初衷。

过度解读数字指标会扭曲基层治理并产生片面现象，即由于治理资源不足诱发基层政府的变通性治理。资源状况影响着基层政府治理的力度，其中财务状况的约束是最基本的。基层政府在治理时往往面对有事权无财权或财权不充足的问题，还要承受自上而下的各种压力，在压力与绩效双重作用下，基层政府会使用向下再摊派的变通性治理方式。这种向下再摊派的任务对具体执行者来说，由于资源能力的约束，几乎不可能完成预期的治理绩效，就会用形式主义去应付。

二、“过度规范化”的机械治理

在基层政府治理过程中，为了提高基层治理效果，需要用规范来指引、规定和约束治理的流程，但这种规范化必须做到讲科学重实际，否则就会产生“过度规范化”问题，其治理规范和标准危害性很大。

导致“过度规范化”的深层原因是官僚体制的缺陷，其目标层级系统，是一个连续的目标—手段链，目标—手段形成一个有机的体系。在基层政府治理实践中，目标和手段二者的关系有时会含混不清，难以完全分开，为了实现某一目标而采取的特定手段可能产生许多始料未及的其他后果，其中之一就是“过度规范化”。治理目标往往是抽象而概括的，为了治理落实到位，基层政府就要对治理目标进行分解，分解后的治理目标是一些具体规范的量化指标。但这些指标不能代替治理效果，而基层政府的“过度规范化”是基层政府过度追求那些具体规范的量化指标而忽视并替代了复杂的治理过程与治理效果。“过度规范化”源于少数领导干部简单化的治理思维。基层政府有限的注意力只容许其关注到治理中一些关键性特征并使之更容易被度量和计算。这种简单化政策思维体现在三个方面：一是“一刀切”，即采取相对单一的治理标准进而达成某种脱离实际的预期治理效果；二是“一锅煮”，即将各地各部门都放在同一盘子里进行比较，忽视他们在治理中面对的不同实际状况；三是“拍脑袋”，即在出台各种治理规范之前缺乏民主程序，长官意志。上级政府对基层政府不健全的考核体系更加剧了基层政府治理中的“过度规范化”问题，一些地方对基层政府治理的考核，不是考核实际治理效果而是考核是否合规。从这个意义上讲，“过度规范化”也与上级考核方式有着密切关联，上级那种重形式、轻实质的简单粗暴的考核方式促使基层政府在治理中注重文件、台账、表格等形式上的东西，进而忽视了治理过程与解决问题的成效。

三、“玩概念”的伪创新式虚假治理

基层政府治理要创新，但不能为了创新而创新。一些基层政府凡治理行为必举创新之大旗，这些创新中很多有名无实，以“玩概念”代替创新，是伪创新。一是面子华丽、里子苍白的伪创新。一些基层政府抓材料，玩“文字游戏”，用新概念包装没有真正落实的政策执行方式，将“穿新鞋走老路”称之为创新；或者走形式地搞几个表面上的活动，然后就虚张声势地总结提炼，大张旗鼓地推广这些创新经验。二是崇尚空谈、缺少实干的伪创新。在基层政府治理中，创新必须同时具备新颖和有用两个特征，二者间有用更为重要。一些基层政府在治理中片面追求标新立异和轰动效应，有想法而没做法，把想法当行动，缺少实际效果检验。三是虚张声势、虎头蛇尾的伪创新。基层治理要有系统性、长期性、预见性，不能浮皮潦草，不能只追求短期目标。但一些基层政府为追求政绩，缺少深入实际的调研和扎实耐心的政策推广，热衷于“浅表式”创新，这种创新在治理中多半是半途而废。四是只见微缩盆景却无大片风景的小景观亮点伪创新。基层治理中的创新应该是有助于治理问题解决的创新，这有别于一些基层政府热衷搞的“盆景式”创新，这些亮点盆景往往用的都是“全国首创”“某某模式”等字眼，实际上都是过度粉饰出来的，不存在推广的可能。

这些“玩概念”式的伪创新大行其道的原因，一方面是上级政府用错了创新这个“指挥棒”。创新是解决问题的手段而非治理的最终目的，上级不应看搞了多少名目的“创新”，而应看治理效果，解决了多少实际问题，否则基层政府只能应付上级强加的创新要求。另一方面是一些基层政府“政绩观”走偏，不是针对基层治理中的痛点难点下功夫，而是用一些“应景工程”图彩头、争风头，最终结果也只能是“概念第一、亮点至上”的伪创新。

四、只强调“力度”而忽视“温度”的刻板治理

基层政府在治理中既要把握治理的“力度”，同时还要兼顾治理的“温度”，让治理符合社会公众预期。基层政府治理应根据执行中基层实际情况进行不断调整，而不是把政策当成绝对化的政令以及考核数字。基层政府政策的推动和执行是循序渐进的过程，政策的推进力度是基层政府要不断反复审视的问题。政策推进力度太小，社会公众不能及早享受治理成果，政策时效性会因此大打折扣；政策推进力度太大，忽略社会公众的心理承受力，会使社会公众感到利益受损或产生各种疑惑，同样会出现各种问题。基层政府在治理中应时时注意政策执行力度问题，不能只有力度，还必须具备暖人心的“温度”。基层政府要根据“温度”不断调整政策执行的力度。力度大固然执行的快，但缺少执行“温度”也会适得其反。

基层政府治理必须要保证在获得社会公众认可的前提下达成共识。基层政府必须与社会公众沟通和协调，如果沟通协调不畅， 缺少必要的“温度”，就不能形成统一的政策共识和相互合作的规范，政策执行力度必然受到影响。目前，基层政府由于政策执行过程的公开透明程度不高，基层政府的沟通渠道，如信访、政府热线、政府信箱、政务微博、微信等渠道发挥功用有限。有些基层政府仍然使用传统的政策动员方式推进治理，这种治理的推进方式忽视了社会公众的真实需求表达，也就不能很好地整合不同的利益诉求，因此难以形成政策动员的社会基础和社会整合条件， 政策执行往往有力度少“温度”，最终导致政策执行不能得到社会公众的支持和反馈。在政策实践中具体体现为：一是缺乏深入实际了解情况，不能结合具体情况调整政策执行方式；二是缺乏必要的定力和耐心，急于求成，急于出政绩；三是不作为、慢作为、不担当，对政策执行持消极、敷衍态度，不积极解决问题。

五、对“跑偏”问题的矫正

基层治理中存在的以上“跑偏”问题，部分是基层政府自身的原因，因此解决上述问题基层政府要不断端正自身执政理念，提高治理水平，坚决反对各种形式主义，真正为广大人民群众解决各种实际问题。

一是加大向基层资源配置力度，夯实基层政府治理中实现非数字指标的物质基础。社会治理重心下移，使得横向的协同治理机制将治理的重心引向基层，为了避免“最后一公里”现象，确保协同机制良性和有效运转，必须高度重视向基层下沉相应的人、财、物等资源，进而夯实国家治理体系的社会治理基础。在基层缺乏有效资源条件时，基层政府治理中的一些非数字指标设置的弹性化程度高，容易被刚性的数字指标挤出，从而使基层政府无法持续保证和提升治理能力。因此要重视资源下沉基层，做到事权与财权相匹配。

二是明确基层政府治理的权责清单，不能“下面一颗钉，上面千把锤”。权责共担使基层政府治理缺少明确的责任分工，少数上级部门向基层政府推卸责任。肩负各种不合理责任的基层政府在治理中为了应付和规避责任，不可避免地会出现上述偏重数字指标、“过度规范化”“玩概念”创新和只重视政策执行力度而忽视温度等问题。因此要明晰基层政府治理的职责权限，上级职能部门下沉基层政府的治理事项要有明确的准入机制，不能不加拆解、事无巨细地进行下沉，要明确权责清单之外的事项不作为基层政府治理范畴。

三是要完善对基层政府治理的考核机制。考核连接著激励，要实施多元化的激励机制，避免基层政府治理过程失衡，推动治理的非量化指标的实施，比如对一些痛点难点问题，治理应更重视过程和质量而非数量。针对“过度规范化”和“玩概念”的伪创新，既要杜绝过分统一僵化的考核要求，具体问题具体分析，也要明确结果导向，而不是“唯规范唯标准是举”，还要在考核中注重基层老百姓的评价与感受，不给各种形式主义的东西留有余地。

作者系中共天津市委党校公共管理教研部副主任、教授

责任编辑：双艳珍