检察机关案件质量评价指标体系的应用与思考

王天保　赵子慧

摘      要：作为衡量检察机关案件办理质量的重要标准，案件质量评价指标体现着办案中执行法律和政策的精准性，是整体国家治理的重要组成部分，反映了国家治理的现代化水平。检察机关的案件质量评价指标经历了一个渐进式的发展，对提升案件质量起到一定的引导性作用。但由于理念以及技术性原因，案件质量评价指标体系还存在指标设置与评价方式不科学、单纯将指标应用于业务考评以及系统智能化低等问题。故本文通过对实践中存在问题进行深入分析，建议应遵循司法规律进一步强化指标体系的系统性，淡化案件质量评价指标的考评功能，将案件质量评价指标体系与其他考评内容和措施有机地结合起来，全面、综合地反映案件办理质量和效果。

关  键  词：案件管理；案件质量；评价指标；司法规律

中图分类号：D926.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2023）03-0119-11

收稿日期：2023-02-03

作者简介：王天保，吉林大学司法文明协同创新中心博士研究生，长春经济技术开发区人民检察院常务副检察长，研究方向为司法制度；赵子慧，长春经济技术开发区人民检察院检察官助理，研究方向为案件管理。

案件质量是检察机关办案的生命线，科学设置案件质量评价指标能够更好发挥考核指挥棒作用，促进检察官提高自身素质，提升办案质量。案件管理作为一项独立的检察业务，从无到有，从内设机构、组织人员和工作程序规定等全方位进行了建设和发展。案件质量评价作为案件管理业务的一项重要内容也随之走向科学和规范。2020年，最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》，形成了以“案—件比”为核心的案件质量主要评价指标体系。所谓“案—件比”为核心，其内容是将进入司法程序的“案”与进入司法程序经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比，形成对比关系计算出来的比率。［1］这一比率反映了一个案件经历的诉讼环节可能为当事人带来的诉累以及可能耗费诉讼资源的多少，是办案效率和效果的一个集中体现指标，这是最高人民检察院近年来在检察业务管理上的一个创新。此外，该指标体系在一定程度上能够反映案件办理中的一些重要环节的状态。如刑事案件抗诉率、刑事抗诉采纳率、刑事抗诉撤回率这一组指标集中反映检察机关对法院判决裁定的审查和开展审判监督的质效，目的是引导检察官注重对法院判决、裁定的审查，提升审判监督的主动性，有效纠正错误裁判。同时，这一组指标也能够反映某一检察院或某一地区检察机关抗诉工作的基本情况。但由于指标体系建立时间较短，在应用中仍然存在一些问题，如从宏观上考察，有些指标设置系统性考量不够精准；有的指标设置不尽合理，无法科学反映办案质效；从微观上考察，该业务系统智能化水平相对较低，统计数据失真的情况还一定程度存在。故本文针对这些问题分析原因，提出相关解决对策。

一、检察机关案件质量评价指标体系简述

（一）检察机关案件质量评价指标体系的演进

司法办案是检察机关工作的核心业务，办案质量是检察业务的根本。纵观检察机关全面恢复重建以来的发展，可以看到检察机关对案件办理质量的重视不断深化，检察业务管理越来越趋于精细化和规范化。首先，严谨的案件审批程序是案件质量的重要保障。现代法治国家都普遍重视程序正当性以及程序对于正义的保障作用。例如，美国前联邦最高法院大法官杰克逊认为：“程序的公正、合理是自由的内在本质”，如果有可能的话，人们宁肯选择通过公正的程序实施一项暴戾的实体法，也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。［2］刑事案件中的程序往往对惩罚犯罪和人权保障影响更大。所以在决定触犯刑法之人应当受到何种惩罚的审批程序也应当慎重考虑。检察机关通过内部的三级办理和审批模式，即办案人——部门负责人——分管检察长对案件进行把关。在过去较长的时间里，部门的审核还广泛地采取集体讨论的形式，一般尊重多数人的意见。在此之上，特别重大、复杂、疑难的案件还会向检察长报告，由检察长来决定；檢察长根据案件具体情况，既可以自行决定，也可以将案件提交检察委员会审议决定，这都是对案件质量进行管控的有效程序和办法。其次，刑事和民事两大诉讼法的修订以及相关诉讼规则出台和不断发展完善，为案件质量的提升提供了规范的程序保障。最高人民检察院在《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》修订后迅速出台相关刑事诉讼规则和民事诉讼规则，细化办案程序，形成办案的基本遵循。诉讼规则一方面对于办案程序进行规范，另一方面明确了权力与责任的边界，规范司法行为，提升办案质量。最后，错案责任（司法责任）追究制度的不断完善为提升案件办理质量提供了底线性保障。检察机关相继出台了一系列司法责任追究相关规定，对于办案中出现的故意和重大过失、监督管理失责造成错案进行严厉追责。同时，检察机关通过不定期开展教育整顿、案件质量检查等专项活动，对于促进办案能力水平提升和办案质量提升也起到了很大作用。另外，上级检察机关对口业务部门对下加强业务培训、指导和检查考核也是保证案件办理质量的有效办法之一。二十一世纪以来，检察机关对于案件质量的管理越来越重视，全国各地检察机关围绕如何提高办案质量进行了一系列的改革探索，提出了建立案件质量保障制度的组织架构系统、案件质量评价标准系统、案件质量控制系统、案件质量信息汇总处理系统、案件质量检查考核系统、案件质量督查问题反馈解决系统以及其他辅助支持系统七大系统的初步构想。在探索中，各地相继成立类似于案件管理办公室的内设机构，开发案件管理的程序，对案件的受理、流转和质量监督进行规范化管理，但尚未形成对案件质量管理的体系性指标设计。各地检察机关根据经验对各项业务进行管理，对某些特殊的节点或办案环节进行管控，如对不起诉的比率进行评价，通过控制不起诉案件的数量，提升不起诉案件的质量。

直到2011年，最高人民检察院案件管理办公室成立，各地检察机关迅速进行了内设机构的改革，标志全国检察机关案件管理走向了全面正规化和规范化。案件质量管理作为案件管理办公室的主要工作内容之一，成为新机构的职责。回顾2010年前后至今案件质量管理工作的发展，大致有四个阶段：一是2009至2010年的“1000分量化考评阶段”，由最高人民检察院制度检察业务项目及计分规则组成，包括四大类工作47项指标，总计1000分，形成了一整套业务考评体系。二是2011年到2013年，由于中央政法委不主张业务考评，1000分考评不再实行，改为定期通报业务数据，包括五大类79项指标。三是2014年至2019年，最高人民检察院再次出台《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》，79项业务数据精简为26项检察业务核心数据，强调定量评价与定性评价相结合。四是2020年至今建立的案件质量评价指标体系。2010年1月最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》，建立了以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系，以促进和引导全国检察机关提高办案质量。2021年对《检察机关案件质量主要评价指标》进行了修订，从87项精简为60项。［3］

从以上四个阶段的发展来看，案件质量管理的发展进程显示出两个主要特征：一是案件质量管理与考评密不可分。从1000分量化考评到最高人民检察院出台的《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》，我们都可以看出案件质量管理的出发点基本建立在形成业务考评体系上。虽然管理者也意识到这种考评并不完全科学，将数据考评改为数据通报，但数据通报在某种意义上也被下级院视作考评，因为即使是通报也必然会有数值上的排位先后，而这种排位先后所形成的业务比拼，正是管理者所希望运用评价指标所达到的“指挥棒”作用。二是案件质量管理的数据化倾向非常明显。这是新时代检察工作的特点之一。无论是四大类47项指标，还是五大类79项指标，抑或是精简的60项指标，都是检察业务运行的数据。进入新时代，习近平总书记强调：“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。”［4］“对检察机关而言，数字化时代的到来，为法律监督模式深层次变革提供了重大机遇，为检察机关契合新时代高质效履职开辟全新路径。”［5］在这一大形势下，管理者希望通过数据的分析和变化推演，对当前业务进展情况有全面准确客观的了解，对未来的发展趋势有较为清晰的预判。

（二）建立和完善检察机关案件质量评价指标体系的重要意义

检察机关的案件质量评价体系的建立初衷是要通过数据指标的呈现反映出办案质量的变化规律，是对办案质量的评估，是对检察业务“生命线”的檢验，因此案件质量评价具有“抓根本”的重要意义。总体上看，建立和完善检察机关案件质量评价指标体系具有以下三个方面的积极意义：一是运用大数据提升国家治理现代化水平。习近平总书记指出：要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。在检察机关年复一年办理的大量各类案件中，隐藏着诸多倾向性的问题和演化规律。如贯彻落实“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策，要求尽可能少捕，能不捕的不捕，这在数据上就应反映出逮捕比例较大幅度下降，也就是不逮捕率大幅度上升；而“慎押”则应在审前羁押率这一数据上有所体现，审前羁押率居高不下说明“慎押”的刑事司法政策执行不到位。因此，在大量案件的基础上形成的海量数据，反映出的是办案中执行法律和政策的精准性，这种法律和政策执行精准性从宏观上讲是整体国家治理的重要组成部分，反映了国家治理的现代化水平。“从案件到数据，再从数据到案件”的过程，从表象上看是一种量化的数据化模型构造，［6］实质能够反映出决策是否正确，机制是否健全，程序是否正当，能力是否适应。二是进行宏观业务调控的重要依据和手段。案件质量评价指标从整体上看体现出来的是一个系统，具有整体性、关联性、可预测性和智能性等特性。通过对某一地区动态的实时的办案数据监测，可以掌握该地区案件办理的总体情况，有助于及时发现工作中的短板弱项，及时采取有效措施有针对性地解决问题。案件质量评价指标体系涵盖了“四大检察”“十项业务”，可以较为全面地对检察业务运行情况进行评估。同时，对海量检察数据的高效精准分析可以促进优化检察履职、服务领导决策、促进社会治理。三是进一步落实司法责任制改革的重要措施。司法责任制改革带来了检察业务管理方式的重大变化。行政化的层层审批不符合司法规律，无法落实“由审理者决定、让决定者负责”和“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制。而在新的司法责任制建立之后，开始出现了对审理者、决定者的监督问题。由于缺乏有效的监督制约机制以及部分办案人员的能力素质尚未达到相应水准，完全放权后案件质量容易出现下滑的情形。为了更好地落实司法责任制，有必要对案件办案的质量进行全面监控。

（三）对于检察机关案件质量评价指标体系的实践和学理评价

检察机关较为系统的案件质量评价指标体系建立较晚，还处于摸索实践中。对于目前的案件质量评价指标体系而言，实践和理论上的评价总体上是积极的，作为新的检察管理手段，案件质量评价指标体系宏观上有利于推动检务管理体系发展，微观上有利于督导检察官办案能力提升，有助于实现检察工作高质量发展。［7］但由于指标体系本身的科学性、系统性、关联性还需要进一步研究，其完善之路还较为漫长。新的案件质量评价指标体系虽然以“案—件比”为核心，但在提升司法效率的同时，司法规律同时要求办案人在办案过程中不能一味求快造成草率结案、草率起诉，对于重大、复杂、疑难案件仍然要以质量为根本。因此在案件质量评价指标体系实施中要注意处理好放权、监督、人权司法保障等要素之间的关系。［8］

二、案件质量评价指标体系及应用存在的问题

（一）指标设置及评价方式不合理，不能科学评价办案质效

⒈评价指标存在机械量化和唯结果导向问题。案件质量评价指标的设置均表现为各项数据，如不捕率、不诉率、无罪判决率和捕后轻缓刑率等。而这些数据本身多体现某种结果，仅以数据高低来衡量办案质量，所谓的量化评价方式过于机械。以不捕率为例，为贯彻“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，检察机关积极追求提高不捕率。但任何事物都是辩证的，由于影响比率的因素较多，不捕率并非越高越好，而是应有合理阈值。影响不捕率的因素既有办案理念、刑事司法政策因素，还有案件本身质量、性质等因素。当报捕案件质量较高时，不批准逮捕自然成为例外，不捕率就接近0%，反之不捕率则会升高。当前以不捕率高低排序来评价此项工作，是以公安机关报捕质量低为前提预设或者仅以当前轻刑刑事案件占比大为前提预设，然而实际各地、各不同时期案件情况都有所不同。如J检察院2021年下半年不捕率为35.68%，2022年上半年不捕率降为29.79%。经相关调研，这一变化是由于该检察院与公安机关进行充分沟通，要求公安机关提高报捕案件质量，对不符合逮捕条件的，建议直接采取取保候审或监视居住的强制措施。由于报捕案件质量的提高，不捕率自然下降。这一做法更能减少逮捕数量，有利于节约司法资源和保障人权，但客观上不捕率降低，造成该检察院在该项指标评价上的劣势。

“案—件比”是指一个具体案件与进入诉讼程序所经历的诉讼环节司法之间的比值关系。从逻辑上讲，诉讼环节增多，案件办理周期拉长，案件办理效率下降。司法实践中，检察人员通过减少退查、延期减少办案环节来降低“案—件比”，但该指标更多是效率指标，不能机械化解读，比值的降低不等同于案件质量的提升，追求过低的比值容易带来一定的负面效应。因此，“案—件比”应当有合理阈值。全国平均“案—件比”大约在1：1.33，而目前多数检察院因为争夺排名，将“案—件比”推向“极致”，达到1：1.1以下。如果数据比拼走向极端，受损的是司法办案的质量与效果。迫于数据评比的压力，人为追求减少诉讼环节，案件不退不延，导致一些案件在事实不清、证据不足的情况下移送至法院。有些案件在法院审理期间仍在不断补充证据，司法办案效果较差。

指标设置及应用呈现结果导向，仅对数据高低做出评价（进行排名），单纯截取某一节点作为评价指标，没有综合考量个案性质和办案效果，缺少案件办理质量综合评价，无法全面科学评价办案质效。案件评价指标体系作为新型的案件管理手段，具有宏观指导、综合评价、辅助决策等功能，具有一定科学性和先进性，但由于检察业务工作的特殊性和复杂性，仅靠评价指标体系并不能精准反映案件的办理质量。指标数据的变化只是某类或某组案件质量的表象或趋势反映。因此，评价指标体系的评价结果不能作为评判案件质量的唯一标准，仍需要综合其他方面的情况对案件质量做具体分析。［9］

⒉将超出检察人员控制的因素纳入评价指标体系。评价指标体系所涉及的评价内容应当在检察人员控制范围内方能激励其发挥主观能动性。“有所为”能带来一定效果，才具有可评判性，如果最终结果与检察人员“为”或“不为”没有必然联系，那么评价指标便不是合理的。如认罪认罚适用率设置的初衷是引导检察官在审查起诉环节加强释法说理，推动认罪认罚从宽制度的适用。但“认”罚的前提是被告人“认”罪，即便根据检察人员已经做到了释法说理，被告人依然有“不认”罪的权利，或者即使“认罪”也可以自由意志随时反悔。检察人员既不能强迫被告人“认”罪，也不能像美国的诉辩交易一样与被告人“讨价还价”。不能片面地认为案件未能适用认罪认罚就是检察人员工作不到位，案件性质不同以及当事人对案件认识差异或出于自身利益的考量，可能会作出何种选择并不以检察人员意志为转移。只要认罪认罚适用率在相对合理的阈值区间（如60%-80%①），就应当认为检察人员在落实此项刑事司法政策中已尽职。这个合理区间必须考虑案件的特殊性、重案的比例、见证（值班）律师的配备及见证费用的保障等客观因素②。如果没有考虑这些因素，不能设置合理的阈值，进行无上限的内卷式数据比拼，带来的往往是数据背后的“水份”。

⒊以后一诉讼阶段结果为基准的指标评价设置并不完全科学。案件质量评价指标中除捕后不诉率、不捕（不诉）复议复核改变率是检察机关内部后一环节对前一环节的评价外，指标中有很多项是以法院裁判为标准进行评价的，如确定刑量刑建议采纳率、审查起诉案件改变定性率、捕后轻缓刑率、判处免予刑事处罚率等。上述指标的共性特征是后一环节与前一环节一致，即对前一环节办案作出正面评价，不一致则对前一环节作出负面评价。可见，这一指标设置模式不尽科学。首先，司法权是一种判断权，无论检察官还是法官，对案件都会作出自己的判断。在这一判断中，检察官与法官都有自由裁量的权力。在法律规定的范围内进行自由裁量是司法人员的权力，后一诉讼阶段的结果不能成为评判前一诉讼阶段办案质效的依据或标准。［10］其次，这种评价方式使检察人员在对法院行使监督权时“畏首畏尾”，影响监督权的行使。由于多数指标标准以法院裁判结果为基准，检察机关在与法院沟通中处于被动局面，即使作为法律监督机关，在行使监督权时也会有所忌惮。如量刑建议采纳率，为了提高采纳率就要加强与法院工作人员沟通，这种为了数据而“加强”的沟通，有损检察机关监督权的尊严。

（二）将指标应用于检察机关考评对司法权运行有负面影响

应当承认，将评价指标作为业绩考评的依据，在一定程度上具有激励功能，但由于指标设置的系统性考量不足、指标的科学性有欠缺，单纯以数据指标排名作为评价标准，造成案件质量评价与业务考评的唯数据论、数據竞赛现象，这种异化激励与司法精神相违背。为了完成目标，检察人员在办案过程中更加关注指标的指向，将其作为“风向标”来调整司法行为。有的受指标及排名的影响、相关利益的驱使，司法行为发生了异化。有的办案人员有选择性地积极主动协调、处理某些案件以达到“趋利避害”。这种唯数据的指标考评模式不能有效衡量司法办案的准确性、公正性和廉洁性，使法律和案件本身变得不重要，无限满足指标及评比要求变得有意义，最终背离法律精神，损害司法公信力和司法权威，毕竟“司法依赖于民众的信赖而存在”。［11］如有的检察机关为了检察建议的数据排名，竟因同一事实向相关人员逐人发出多份内容相同的检察建议；有的为了提高检察建议的采纳率，采取事前与检察建议发送单位沟通的做法，如果该单位同意接受就发，可见，发不发检察建议不是依法进行，而是按照考评的排名要求进行。事实上，检察办案质量评价指标的功能及优化后的原因都是错综复杂的，有些对办案人员来讲，确实是不可控的，如有些案件确实疑难、复杂，在正常期限内无法办结；有些被害人不好沟通，难以满足其要求，申诉在所难免；有些案件由于侦查人员未及时取证致使关键证据灭失，或证据“先天”不足等。 除此之外，部分地区由于案多人少，办案人员确实存在办不过来的情况。［12］因此，数据不良的背后原因主客观掺杂。

（三）业务系统智能化水平低，统计存在漏洞，数据易失真

一是检察业务系统中各项指标数据是通过手动填录案卡采集的，存在错填、漏填、乱填等问题。手工录入的准确性直接影响统计数据中大部分信息采集的准确性。检察业务系统还不能智能地自动从案件法律文书中提取关键字信息以完成统计或智能进行校验提示。二是以数据指标为核心的考核体系易导致功利性填录导向，使业务系统数据失真。如案件流程监控中就发现有的立案监督案件，公安机关于当日接到报案，检察机关于次日便要求公安机关说明不立案理由，公安机关予以立案，办案人在检察业务应用系统中录入立案监督案件，生成立案监督数据，该数据为指标考核项目之一。然而，根据《公安部关于改革完善受立案制度的意见》规定，刑事案件立案审查原则上不超过3日，涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日。检察机关在报案的次日便发出《要求说明不立案理由通知书》，没有真正起到立案监督的作用。

三、案件质量评价指标体系及应用中存在问题的原因剖析

（一）司法評价与行政化考核的内在冲突

案件质量评价，从根本上讲是司法评价。司法评价应当遵循司法的规律。首先，作为司法机关的检察机关与行政机关不同，在价值追求上更加注重公正，然后才是效率。法治的高效运行，保障权力有效率地运作，并推动社会生产力发展。实现高效运行的法律是法律正义价值的重要体现。维护公正是法律的追求。刑事诉讼中，程序公正和实体真实的价值目标需要兼顾，实体真实与诉讼效率二者要平衡。［13］当二者相冲突时，其他价值追求都要为公正让路。而“运用指标化和数字化的管理方式高度契合科层式行政管控所偏好的管道式视野。”［14］行政化管理和评价，更多是通过层级（科层）管理，强调上级对下级的控制，追求效率指标。因此，司法评价与行政化考核存在着内在冲突。当一个案件面临着是否通过退补进一步完善证据以实现公平正义和“案—件比”数据评价的冲突时，毫无疑问需要退补。司法工作本身的特殊性及复杂性，很难用数字去衡量，一旦有数据的影响，很容易导致向数据倾斜，难以保持原有的价值追求。如监督立案率和监督撤案率，这两个比率与公安机关刑事案件的立案和撤案相关工作的情况密切相关，对于反映监督公安机关立、撤案质量有明示性作用。但如果公安机关立案与撤案越依法办理，这两个监督比率就越应下降。然而，数据通报只是简单以比率高低确定排名，比率越高就认为是工作开展的好，完全忽视可能存在的客观情况。其次，司法权包含着自由裁量权，即使是基于同一事实和法律作出的判断，也存在个体认识不同，依靠指标考评来限制自由裁量权的行使，显然是违反规律的。如对于刑事抗诉案件，既要提高抗诉的数量又要控制抗诉的质量，因此从抗诉率和抗诉采纳率两个方面进行评价。当然，能够做到二者兼顾是理想状态。但抗诉案件一般在认识上都有较大分歧。而对认识上有较大分歧的案件能否提出抗诉，同时又保证能够抗赢，这对办案人员来说是极大挑战。在是否提出抗诉时，如果给予要保证抗赢的压力，那么办案人员从数据考评的角度更可能会作出保守的选择。因为抗诉的越多，越可能导致抗诉采纳率降低。单纯从数据上分析，对于两个比率都高或都低，尚有评价意义，而对于抗诉率低而抗诉采纳率高与抗诉率高而抗诉采纳率低哪一组更具有考核上的比较意义，同样的问题在确定刑量刑建议提出率和采纳率等比率上也存在。最后，从人性角度分析，检察官作为理性人，在考核面前易作出利己选择，结果所产出的司法产品会更符合指标评价，而非更符合法律精神。由于指标是具体的，完成即可见，检察官作为理性人，自然会以指标为出发点，尽全力地去完成各项指标，如下大力气“劝说”犯罪嫌疑人认罪认罚、积极与法院“协调”确定具体量刑等，这些行为均已背离检察职责本身，异化为对指标负责，而不是对法律负责，结果很容易偏离司法公正的轨道。

（二）评价指标设置和应用缺乏系统性、科学性

一是评价指标设置方式单一化。现有的指标仅分为通用指标和条线指标两大部分，未将指标进行评价意义上的分类设置。有些指标具有比较价值，通过这些指标的设定和考核可以激励主观能动性，进而提升办案质效。如自行补充侦查率，是对退回补充侦查工作的有益补充，是检察机关履行法律监督职责的必然要求，是检察官主动作为可以生成的数据，只要在上面下功夫，便会取得较好的效果。有些指标不具备考核价值，即便通过检察官努力也未必起到决定性作用，甚至起到反向激励的作用，如不捕率、不诉率、监督立案率、监督撤案率等。对于此类指标，可以进行统计分析，但不宜作为评比考核的内容。二是评价指标的唯结果性较强。目前评价指标的落脚点都体现在具体数值上，如同一个个的“点”，从纵向看每一个“点”的背后都应当有一条“线”，它代表着这个“点”的来源，是形成这个“点”的依据。每一个“点”代表着每一种结果，而“线”代表着过程。从价值取向来看，倾向于把精力更多放在了比率的结果上，而忽视其背后的过程，而过程才是司法价值的真正体现。三是单纯比率形式的指标设置方式存在评价上的不公平性。当前的指标多以比率的形式设置，这在很大程度上考虑了大小地区、大小检察院的业务量差异，是为了让业绩比较更具有公平性。如果单纯以数量进行比较，业务量的自然差异使比较失去意义。但在业务指标以比率形式比较时，也存在类似问题。如一个业务量小的检查院提起刑事抗诉1件，被法院采纳，其抗诉采纳率为100%。而在业务量大的检察院可能提起刑事抗诉10件，被法院采纳8件，其抗诉采纳率为80%。也就是干得越多，出错几率越大，指标反而下降，这对大地区或业务量大的检察院并不公平。

（三）检察业务系统智能化不足，不能准确有效采集案件信息

目前，应用的检察业务系统智能化不足，案卡均为人工填录，不能通过从案件材料以及法律文书中进行智能化识别、筛选和直接映射案卡。办案人对于办案的同时还要填录案卡等工作从心理到行动还有所抵触，这反映在相关案卡填录不全面、不准确等问题上。当然也有一些办案人粗心大意，导致案卡填录有错误或疏漏。由于人工填录是数据生成的基础，在数据比拼的大环境下，为了考核排名，数据填录存在投机空间。此外，由于缺乏大数据融合应用，公安、法院等机关的办案数据不能有机整合，对数据造假等问题只能通过人工监控才能发现，工作难度较大。对此，监督立案数据造假完全可以通过连接公安机关办案系统，设定案卡信息填录验证程序，即可有效制约。

四、完善案件质量评价指标体系的路径

（一）辩证看待案件质量评价指标的作用

案件质量评价指标体系如同检察工作的“指挥棒”，引导各级检察院不断向前推进工作。数字化的指标使相关工作的评价更加明晰，更相对客观和直观。但过于执着于数字和排名，使工作演化为无上限的内卷，却产生很大的负作用。过度依赖数字化指标，使案件质量评价趋于僵化，不能全面客观反映办案质效。因此，必须辩证地客观地看待评价指标体系。无论是上级检察院，还是负责相关考核评价的职能部门，更希望评价的内容以数字形式清楚地展现出来。但由于司法工作是社会和人文属性工作，具有主观性、复杂性和多面性等特点，在评价指标只是若干个“点”的情况下，评价的结果不会准确和科学。既然评价指标不能全面反映案件办理的质效，那么完全依赖这一体系就不能很好地完成案件质量评价任务。但案件质量评价指标体系在一些节点上能够客观反映一些情况，仍然是案件质量评价的重要参考。只有把评价指标体系与其他考评內容和措施有机地结合起来，才能综合、全面地反映案件办理质量和效果。

（二）科学设置案件质量评价指标体系

鉴于案件质量评价的司法属性与行政化考核制度存在内在冲突，应当考虑分类设置评价指标。在评价指标体系的运用中，有必要将部分评价指标的考核功能转向预警提示功能，这样既能有效推动主要检察业务的运行，又能避免唯数据论的弊端。从总体上应区分哪些指标是引导性（提示性）的，哪些指标是竞争性（可考评）的。对于具有引导性的办案数据，可以设定参考阈值，只要在合理阈值范围内即认为“达标”。引导性指标更多的是让检察办案人员理解其指标的引导属性，而不需把精力过多的放在指标数字的高低，如此可以去除指标的功利性，增强其包容性。如“案—件比”、不捕率、不诉率和认罪认罚适用率，不再做高低比较，达到相对合理的区间即可，无需再进行数据评比。在此基础上，区别大、中、小地区或单位，综合考虑业务量的差异，既考察业务指标比率，又兼顾业务量充分保证评价的公平性。

对于需要检察人员通过不懈努力积极履职以不断提升办案质效的，可以设定为考评性指标。考评性的指标不仅需要检察人员办案达到基本标准，还要进一步发挥主观能动性不断提升办案质量和效果。该类指标具有功能性导向，可以督促检察官更加积极履职，可以相对反映履职主动程度和办案质效。如自行补充侦查率、开展追赃挽损率等，该类数据的高低可以作为评比标准，以此来激励检察官更好履职。

（三）探索完善符合司法规律的案件质量综合评价体系

首先，将数据指标与案件质量评查有机结合，健全全流程案件质量评价体系。数据反映的是总体趋势和问题，但在数据趋于中位数或平稳时，趋势和问题也被掩盖。只有在数据大幅变化或持续较大程度落后，问题才能显露出来。因办案活动具有一定的复杂性，单凭数据指标无法准确评判案件质量。为了避免过度依赖指标以及减少指标应用中的误差及偏离，对于异常指标应当结合案件质量评查进行评价。一方面，可以对指标数据进行校正，做到具体案件具体分析，另一方面，也可以弥补单纯数据指标评价的不足，更完整呈现出案件的真实办理情况。以公诉案件为例，既要参考不诉率、抗诉率等数据，更要对案件的审查报告、法律文书、法庭表现、释法说理等进行客观评价，综合评价案件办理质量。目前的案件质量评价指标功能是有较大局限性的。因为数据所反映的更多是宏观现象，而被掩盖更多的是具体的问题。案件办理的质量反映在多个方面，如刑事案件中提讯被告人就需要仔细阅卷，形成全面而又重点突出的阅卷笔录，认真准备讯问提纲，制作详实准确的讯问笔录。有很多办案人在案件阅卷审查、笔录制作方面都应付了事，这些在数据上是看不出来的，只有深入到案件办理所形成的文书、材料等，就会真正发现案件办理质量方面是否有问题。因此，只有建立全流程的案件质量评价体系，对案件办理质量进行全面评价。目前，由于人员配备和能力等问题，对于案件进行全面质量评查是不现实的。故应当建立相应的机制，如异地交叉评查、随机抽查以及评查结果的复核等机制，尽可能对案件质量的评价客观、准确、全面。

其次，强化内外部相关信息的收集整合。建立全面的外部评价信息收集系统，对于收到的群众举报及信访投诉信息，当事人、律师反映的案件办理情况进行综合研判，研判结果作为案件质量评价的依据。案件质量出现问题，最直接的反映是可能对当事人利益产生影响。因此，当事人及其代理人或辩护人所反映的问题，恰恰是问题的核心。当然，反映可能既包括案件本身可能存在的问题，也可能包括办案人员的行为问题。从国外发达国家相关司法官评价方式来看，并不对案件本身进行评价，而是侧重对司法官行为的评价，如在接待当事人、出席法庭、释法说理过程中的行为是否规范、专业、公正。我国的司法实践具有中国特色，不仅要对案件本身质量进行评价，还要对办案人员的行为进行评价。当然，考虑到我国的司法环境，对案件本身质量的评价和办案人员行为的评价要综合考量，特别是对办案人员行为的评价，不能单纯依靠外部信息，还要注意对司法人员利益的保护。

最后，强化案件相关数据的采集，筑牢案件质量评价的基础。一是依托科技力量，利用大数据和智能化，完善案件质量评价体系。在检察业务应用系统引入人工智能，实现案件信息的自动识别、提示和辅助录入。在不能对案件进行全面进行人工智能辅助的当下，至少要实现智能辅助案卡信息填录。此外，通过政法大数据内外联动，将公安、法院、看守所、监狱、司法局、社区等与检察机关有关的数据联通进行智慧云处理，实现大数据全面融合。通过大数据联通，消除信息壁垒，依托大数据及人工智能对案件办理质效进行综合分析评判。二是建立案件数据采集督查机制。案件管理部门通过流程监控、数据核查等方式审核数据，发现问题及时通知相关办案部门和办案人。对于办案人因过失导致的错填、漏填进行相应的否定评价机制，对于故意乱填、弄虚作假、篡改统计数据的予以取消评优评先资格，情节严重的严肃追究责任。三是在检察办案人员选任上，可考虑招收部分复合型人才，尤其是计算机技术和法学的复合型人员，这样不仅有助于数据平台建设，而且在运用上也能够增加能动性和准确性。［15］

【参考文獻】

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（责任编辑：赵静姝）

Application and Consideration of Case Quality Evaluation

Indicators in Procuratorial Organs

Wang Tianbao，Zhao Zihui

Abstract：As an important standard to measure the quality of case handling in procuratorates，the Case Quality Evaluation Index（CQEI）reflects the precision of the implementation of laws and policies，is an important part of the overall national governance，and reflects the modernization level of national governance.The CQEI has been developing gradually，and plays a guidance role to promote case quality.However，due to conceptual and technical reasons，there are still some problems in CQEI system，such as the index settings and evaluation methods are not scientific，the CQEI is simply applied to professional evaluation，and the CQEI system is still not intelligent，etc.Thus，through in-depth analysis of the existing problems in practice，this paper believes that the systematic nature of the indicator system should be further strengthened，the professional evaluation function of the CQEI should be weakened，and the CQEI system should be organically integrated with other evaluation contents and measures to comprehensively reflect the quality and effect of case handling.

Key words：case management；case quality；the Case Quality Evaluation Index；judicial law