试析敏捷治理理念下的在线政务服务

庞宇　张玲

摘      要：在线政务服务是数字政府建设的重要组成部分。目前，传统“瀑布模式”的在线政务服务呈现出“孤岛式”数据、“条块式”管理、“分散式”服务的特点，难以适应技术和用户需求快速变化所带来的新挑战。因此，需要一种新的方法支持治理的多样化和有效性，在这种情况下，敏捷治理理念应运而生。敏捷治理提供了政府数字化转型的新思路，改变“竖井”结构的内在制约，形成敏捷治理理念下在线政务服务四大优化路径，以推动政府数字治理和服务范式的转变。

关  键  词：在线政务服务；敏捷治理；运行模式

中图分类号：D63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2023）03-0021-10

收稿日期：2022-05-12

作者简介：庞宇，中共北京市委党校领导科学教研部教授，研究方向为政府治理；张玲，中共北京市委党校公共管理教研部教授，研究方向为数字治理。

基金项目：本文系北京市自然科学基金面上项目“‘互联网+首都行政审批服务的新模式研究”的阶段性成果，项目编号：16I10113。

引  言

随着数字技术的迅猛发展及广泛应用，为应对社会不断变化的需求，各个国家纷纷推行政府数字化转型，致力于改变政务服务范式，从而使政府管理与社会治理进入“数字常态”阶段。2022年4月19日中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过的《关于加强数字政府建设的指导意见》，首次对加强数字政府建设作出重大部署。習近平总书记强调，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。2016年，我国首次将“互联网+政务服务”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措写入政府工作报告，而后国家也推出一系列相关政策，国家和地方层面加快构建一体化在线政务服务平台并取得较好成绩。全国一体化在线政务服务平台自上线以来不断优化完善，各地涌现出多种在线政务服务创新模式，使我国在线服务指数国际最新排名跃升至第9位。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“提高数字化政务服务效能”，这对在线政务服务的服务方式、服务能力、服务效果不断向纵深推进指明了方向。提升在线政务服务效能，既要在效率层面提升处理速度与便利性，也要从机制层面保障个人和企业需求能够被有效回应和妥善解决，从而提高公众的获得感和满意度。然而，现实中政务服务标准不统一、线上线下服务不协同、数据共享不充分、区域和城乡政务服务发展不平衡等问题仍然存在。［1］有的地方在线政务服务仍采用传统“瀑布模式”，无法快速响应变化的需求，进而难以实现服务系统的快速迭代、及时提供整体性服务供给，最终容易导致无法适应政府新型数字化服务转型的局面。

敏捷治理作为一种新的治理理念引起各国政府的关注，一些政府致力于探索如何将其运用到改进政府绩效管理和提升公共服务质量上。敏捷治理理念下的在线政务服务是治理思维变革引领治理机制与治理文化转变，从顶层设计的路径指引和机制优化来提升政务效能，既能为用户提供更好的公共服务体验，也能促进公共服务组织内外部环境的有机整合，从内部导向的、功能性的形态向外部导向的、整体性服务主导的形态转变，［2］真正提升在线政务服务的效率和效能。

一、传统“瀑布模式”在线政务服务

传统的政府业务通常分散在不同部门，存在程序复杂、手续繁琐、各自为政、多头管理等问题。许多公共部门组织均采用传统“瀑布模式”在线政务服务方法简化工作流程。这种在线政务服务模式虽然一定程度上打破了原有的业务流程，但部门业务信息系统建设仍以满足单一部门应用为主，建立的是政府各条块职能的信息化支撑，因此在一定程度上呈现出“竖井”（筒仓）结构，即各自拥有相对独立的进出系统，是一种静态的治理模式。这种筒仓结构以牺牲横向协调为代价，妨碍了在线政务服务的整体性和一致性服务的有效便捷供给，没有实现实际使用的服务价值。

（一）传统“瀑布模式”在线政务服务运行模式

在线政务服务系统开发方法和服务模式多采用与传统的政府内部信息化建设相同的瀑布（Water Fall）模式，即公共部门的大多数信息技术合同和软件开发模式都采用顺序流程，这种进展像瀑布一样从上到下流动，［3］是一种刚性垂直结构和流程模式（见图1）。传统“瀑布模式”在线政务服务平台的生命周期是政府各业务部门根据自身的审批事项依次进行项目申报、项目审核、政府审批、初设编制、项目招标、项目建设、项目验收、项目维护等过程，最后由政府业务部门汇集到在线政务服务平台并提供给用户。传统“瀑布模式”在线政务服务在一定程度上推动了政府数字化转型，实现了线上线下融合和有效衔接，但却无法满足以用户需求为中心的网络空间的服务供给，导致其网上办事效率不高，与用户数字化服务需求存在显著差距。具言之，第一，组织架构条块分割、各自为政。传统“瀑布模式”在线政务服务政府部门对于信息技术的理解仍处于工具支撑阶段，仅将线下政府的业务流程进行简单的无纸化改造，未能将技术与业务管理进行有效结合，跨部门、跨层级协同联动组合应用较少，更无法将各职能部门的系统进行整合。第二，系统开发过程僵化且周期长。传统“瀑布模式”采用标准化模式，有着严格的先后次序之分，且开发流程周期较长，与数字服务需要快速响应和交付形成矛盾。第三，服务客体参与度较低。传统“瀑布模式”系统设计在开发过程中缺乏与用户沟通，使用过程中缺乏用户评价参与，其主要倾向于最终产品的合规性，而不是用户的需求和最终产品的实用性，这样容易导致平台建设使用与公众真实需求存在差距，难以为公众提供精细化与专业化的政务服务。

（二）在线政务服务建设的制约因素

一是缺乏顶层设计与高位统筹。在线政务服务是一个庞大且复杂的体系，涉及政务服务需求的精准供给、政府内部资源的有效整合、服务平台建设的便利安全等多方面。同时，公共行政组织的沟通方式具有特殊性，内部沟通是自上而下和分层的，组织间的外部沟通是集中的、分级且正式的。［4］在线政务服务项目建设中，领导者承担着传播和整合信息的关键角色，成为不同部门、不同单位之间的关键“边界跨越者”。然而，现实中领导层往往认为在线政务服务属于技术工作，因此很少介入其中，导致在线政务服务难以高效协调整合内外部资源，阻滞系统建设进度与升级。

二是政府内部惯性思维束缚及管理压力。政府运作长期遵循单一工作流程已形成惯性，使在线政务服务无法摆脱传统业务电子化的束缚。同时，各单位之间缺乏沟通协调和统筹管理，易造成项目重复建设。同时，在电子政务发展过程中存在包括强制压力、模仿压力和规范压力的三种力量，［5］会传导至组织内部转化为组织内部压力，影响在线政务服务发展。

三是绩效评价机制制约。在线政务服务平台绩效评估是促进其完善发展的重要手段之一，各地政府对评估结果和排名都给予高度重视。然而，目前大部分的绩效评估都是从供给角度进行的，由政府内部开展评估，基于政府自身视角建立评价指标体系，缺乏公众有效参与，导致在线政务服务评估结果和用户实际感受之间存在很大差异。［6］同时现存公众参与评价的方式是笼统简单的“好差评”，会导致用户参与积极性不足以及被评价对象“注水”等现象的产生。

四是公共组织文化障碍。文化是公共部门发展电子政务的一个关键挑战，组织文化是一组共享的基本假设和共同价值观，它决定了个人行为和组织对外部环境作出的集体反应，因此组织文化对工作场所的行为产生强大的影响。换言之，组织文化是指导组织成员行动的规则和价值。［7］因此，当面对数字服务建设复杂过程时，现有的规则将对其进程产生重大影响。然而，因信息技术对组织的资源和权力的分配产生了重要影响，涉及利益时通常排斥技术带来的重大变革。

二、敏捷治理理念下在线政务服务的特征

敏捷概念源自于20世纪90年代敏捷软件开发（Agile Software Development），通过程序设计师、项目管理者、业务代表、客户等参与者紧密的沟通与协作，以响应快速变化需求的方法。敏捷方法可定义为快速和响应式流程，其核心价值是通过改变软件生产方式，实现跨领域、跨部门的有效协调、分工，并通过重复检验、修正来提升完成任务的时效性。这种开发方法在面对问题时，对于需求的界定以及解决方案的建构更快速与灵活，并鼓励持续性开发。将敏捷方法引入数字政府建设中，能够快速、及时地对环境变化、用户需求做出反应。其包含了4个维度：响应性（Responsiveness），识别变化和快速反应并从中获益；能力（Competency），实现组织目标和意图；灵活性（Flexibility），具备兼容性，实现多目标统一平台；速度（Speed），尽快完成任务。［8］可见，敏捷治理是一个综合框架，旨在快速响应在线政务服务系统开发与应用中的变化和实际需求，是涉及项目管理和软件开发流程、结合人力资源政策以及支持政府创新数字服务交付的组织和管理方法。使用敏捷方法是更具适应性的治理，有利于提高应对变化的灵活性和解决运行过程中可能出现的问题，而不是预测和规定结果。［9］敏捷治理理念下在线政务服务，在服务对象需求、服务内容提供、服务平台建设和服务效果反馈等方面提供了一种新方式，回答了建设数字服务型政府“谁来服务，为谁服务，服务什么、在哪服务、服务效果”的基本问题，具体特征体现在以下五个方面。

（一）顶层设计，各方协同

敏捷治理强调领导层注重战略规划、统筹协调，整合数字服务团队、软件开发人员和各机构相关人员，开展自上而下的高效协同，在价值观塑造、流程优化、政策更新、團队实验、对外协调等方面提供支持。相比传统机构而言，组织体系层级分明，管理层与工作团队形成管控结构。敏捷治理是应对不确定性、不可预测环境的一种策略以及在管理系统内培养应对变化的一种能力。

（二）用户思维，回应变化

敏捷治理以用户为中心，建立以人为本的行政价值，关注所有用户体验过程。“用户”是一个宽泛的概念，为了提高效率，任何与之相关的人员都可以成为敏捷治理的目标，既包括在线政务服务的使用者（公众或企业），也包括提供者（政府或技术工作人员）。敏捷治理秉持设计者思维，强调在政策、服务或产品的计划、设计、开发、使用等所有阶段均需要用户参与并得到持续反馈和改进。相比传统“瀑布模式”，敏捷治理从小处着手开始用户间的沟通反馈，对项目管理漏洞进行及时调整，响应不断变化的需求、不断变化的技术和不断变化的形势，能够有效降低成本和投入。

（三）内容实用，满足期待

电子政务服务内容的实用性是便民利企的前提，也是各级政府构建一体化在线政务平台的保障。当用户对电子政务服务内容产生期望时，他们会赋予电子政务以情感上的意义，并保持对电子政务服务内容有用性的认知。可见，服务内容的实用性直接影响公众对电子政务服务的感知和满意度。敏捷治理意味着响应公共价值，不断调整政府部门发现并整合公众不断变化的需求，丰富服务场景，实现公众满意，增强获得感。

（四）触手可及，快速迭代

便于理解、易于操作是影响公众是否愿意使用在线政务服务的重要因素。［10］根据创新扩散理论，相容性是影响一项新技术或系统普及应用的关键因素。相容性主要是指在线政务服务与公众自身生活方式、信息获取方式和人际交流方式的匹配程度。［11］在线政务服务平台是复杂的并且很难提前预测，敏捷治理认识到初始方案的不完善，这种方法会在实施阶段根据不断变化的情况下持续做出动态调整，完成每一个“冲刺”（sprint）进行系统快速迭代，最终不断满足服务对象的动态需求和要求。

（五）及时反馈，体验舒适

公众对在线政务服务的期待随着对日益增长的美好生活需求而不断上升，从最初的“能用”和“可用”到“易用”和“好用”。随着新的信息、约束条件或机会的出现，敏捷治理要求修改和更新早期的版本，改进包括交付速度、产品或服务质量，或程序本身。在传统的治理中，回应变化的“结果”通常是以向上级提交“报告”的方式，但是敏捷治理强调压缩决策链条，了解事情发生变化原因，在问题完全暴露之前，更早期、更迅速地反应，即以一种更灵活的流程来提高对问题的敏感度，提升治理效能。从实践角度来看，当用户使用在线政务服务遇到问题时，敏捷治理能够作出回应和调整，进行反馈和互动，使公众在最短时间内感受到政府的努力，极大增强了用户体验和获得感，有利于吸引和留住用户。

三、敏捷治理在线政务服务模式的构建

敏捷治理在线政务服务模式不是简单机械地将政务服务“搬运”到互联网，而是以用户为中心，通过应用互联、数据互联与服务互联打通政府部门间数据壁垒，实现业务协同，创建一站式政务服务新形态，真正让公众用得了、用得好。敏捷治理在线政务服务重组和转变政府部门长期根深蒂固的业务流程，从根本上改变产生和提供公共服务的生产过程，从而改变公共机构与公众、企业和其他政府部门的整个关系范畴。敏捷治理形成了在线服务系统生命周期重复迭代、组织架构顶层设计、技术基础集约建设、部门业务开放协作的以人为本、需求驱动的矩阵结构，以“一件事”服务架构运行体系推进一体化在线政务服务平台建设（见图2）。

（一）组织架构

在线政务服务平台不仅是政务服务的空间集成，更是政府部门的业务集成，是将一个个孤立和分散的系统在政务前端与后端集成管理，形成相互关联、统一协调的一体化服务平台。［12］敏捷治理强调政府高位推动，协同多方力量共同参与在线服务系统设计、立项、建设、评估、反馈、调整等全生命周期过程。其中，顶层组织架构中领导小组负责统筹协调设计和推进平台建设，破除政府部门组织壁垒、资源分散和自我封闭，平衡多元利益主体，促进部门间信息共享、功能整合与协调合作。通过“一件事一次办”将多个跨部门相关联政务服务事项，整合为用户需求的“一件事”。每项办事主题式服务的“一件事”全流程系统开发成熟后即可放到政务服务平台，实现了敏捷开发与使用。

（二）技术基础

敏捷在线政务服务的技术架构在顶层组织领导小组统一领导下建设，包括基础支撑、应用管理、服务提供等，形成统一平台架构，统一标准规范，实现了数据汇集共享。对于相同的“一件事”，采取统一设计和集约建设，下级平台不再分头建设，以此降低行政成本的同时规范服务标准。敏捷方法强调将大系统分解成小的组件，这些组件可以一次构建和实施，并迅速推向市场，缩短了业务响应周期。例如，丹麦商业管理局采用敏捷方法构建注册系统，只建设一个数据库，将IT架构分为30多个组件，新功能开发成熟后随即实施，而不是一次全部推出，降低了系统变更的风险和复杂性。正如敏捷一体化在线政务平台“一件事”系统开发分批交付，成熟一件上线“一件事”，兼顾复杂用户需求合理分割与总体统一的快速功能展现。

（三）运行模式

敏捷治理整合政府各部门资源，聚焦业务协同与数据共享，注重整体繁荣、开放协作和制度创新，形成一个高效、协作的治理体系。以群众和企业需求的“一件事”为导向，相关部门对工作流程进行梳理，明确不同部门的主要责任和协同责任，形成“矩阵式”分布，将各自的审批事项实现聚合优化，集成跨部门跨层级跨领域的“一件事”办事流程，破解传统服务“竖井”式分类体系与层级划分难以满足办事需求的难题，形成政府数字化服务新供给、群众数字化满足新需求，政府数字化治理新环境，实现政务办事从“找部门”到“找政府”的转变，整体推进政府数字化转型。

（四）效果评价

敏捷治理在线政务服务为了更好地适应用户需求变化，在设计阶段，邀请用户协会为代表进行公众参与，做好“事前需求服務”；在完成阶段，让用户进行系统服务能力测试，用户能够顺利完成“一件事”办理后，才交付使用；在使用阶段，对在线服务平台的绩效评价不局限于政府内部，而是更加注重用户网上双向互动与意见反馈，很好地回应了用户需求，从而迅速调整优化平台功能，快速迭代推进项目开发。

四、敏捷治理思路下在线政务服务的优化路径

在线政务服务是便民利企、优化营商环境，构建新发展格局的重要支撑，是建设服务型政府的重要表现，是加强数字政府建设和推进数字治理能力的内在要求。敏捷治理理念下的在线政务服务立足公共需求和公共价值，适应不断变化的环境，高度重视组织内部各层级相互协调、共商采纳成功的改革要素，创造更广范围的开放性，［13］改善行政权力的运行机制，提供更优质更便利的服务，为实现政府治理现代化提供了创新路径。

（一）打造全周期“一网统管”组织架构

第一，以整体性治理为指导，加强战略规划能力。敏捷治理倡导建立政府主导集约建设，破解跨组织边界的主体、数据、业务协同的难题，结束各自为战、由企业技术牵引建设系统平台的局面。为此，应从全局角度构建在线政务服务领导小组，强化顶层设计，总体设计建设规划和方案、行动计划和任务分工，形成以领导小组为牵引，下设设计院、政务服务局、用户协会以及建设运营企业四位一体的组织架构，解决传统方式建设周期长、流程慢、效率低、经费不足等问题，确保在线政务服务建设的前瞻性、整体性和系统性。

第二，以数字化思维为基础，构建共性支撑能力。2018年国务院《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》的出台，为国家平台、国务院部门平台和各省级平台的对接提供了指导，精准聚焦政务业务、关键技术和保障制度的一体化建设。为了实现一体化在线政务服务的大集成，需要以数字化思维全面梳理业务领域底层逻辑，建立数字化生产关系运行机制，通过高位推动打通业务系统条块分割，构建从需求调研、设计立项、建设服务、测试修正、评估反馈、调整迭代等全周期的业务融合、技术融合和数据融合的在线政务服务组织体系。

第三，以敏捷领导方法为引领，提高回应变化能力。在传统的官僚机构中，组织体系层级分明，管理层与工作团队形成管控结构，面对变化反应迟滞。敏捷是应对不确定性、不可预测环境的一种策略，以及在管理系统内培养应对变化的一种能力。敏捷领导方法强调整合数字服务团队、软件开发人员和各机构相关人员，开展自上而下的高效协同，在价值观塑造、流程优化、政策更新、团队实验、对外协调等方面提供支持。

（二）构建全场景的“一网通办”服务方式

数字政府是服务场景的聚合，多样化的场景需要政府数据由单一来源向多源异构转变，形成感知用户需求的“神经系统”。敏捷治理重视群众和企业的需求和反馈，关注提供的服务与产品质量。在线政务服务为提升惠民利企服务能力，满足群众获得感，亟需探索以用户为中心的整体性服务模式和全场景智能体验，加强标准化、规范化、便捷化、智慧化的全方位服务。

一是以用户需求为导向，细化办事主题。习近平总书记强调：“要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点。”［14］以人民为中心是公共服务的必然要求。全面推进 “一网通办”，推行行政审批服务“马上办”“一次办”“网上办”“就近办”等是一体化在线政务服务践行以人民为中心发展理念的生动实践。各地方政府在建设服务型政府中创新政府服务方式，注重网上平台一体化建设，涌现出了“最多跑一次”“不见面审批”“办好一件事”等主题式服务。但仍存在群众高频办理事项如“出生”“入学”“婚育”“退休”等“一件事”还未实现一网通办的现象，还需进一步梳理规范政务服务事项目录清单和群众需求清单，精准对接群众需求，提供群众和企业高频事项办理服务场景，拓展公共服务范围，打通“需求端” 与“供给端”，为用户提供服务对象精准、服务内容精准的个性化、智慧化服务。

二是以规范标准为保障，完善服务事项统一要求。2022年3月1日，国务院印发《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》要求充分发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”支撑作用，进一步推进政务服务运行标准化、服务供给规范化。目前“一件事”服务场景在很多省内不同市（区）的名称、业务规则、服务标准仍存在差异，给群众和企业办理带来困惑。作为一体化在线政务服务平台的“一网通办”总门户是以行政权力事项的规范和统一为基础，［15］规范行政权力清单是一体化在线政务服务建设的基础，在此基础上规范“一件事”办理审批材料目录、材料来源、示例样表等，消除同一事项差别受理和不同标准办理，通过标准化、规范化建设为“一网通办”提供保障。同时，协同社会多方力量共同研究开发详细的数字服务标准，提供操作性较强的设计原则，实现不同区域相同事项无差别受理、零差别办理，减少重复提交材料、减少证明、减少跑动次数，为群众和企业提供有针对性、便利性、连续性服务。

（三）完善全流程的“一网协同”运行机制

“互联网+政务服务”是为打通政府部门间信息壁垒和信息孤岛而生成的全新政務服务模式。［16］由于面对用户群的异构、在线政务服务的复杂流程和内容、不同业务部门系统交互的迫切性等困境，［17］敏捷治理理念下的在线政务服务强调扁平化、以团队为导向的非层级网络结构，跨职能团队拥有更多自主权，旨在提高透明度、资源共享和应变能力，能够快速响应变化，调整政策和方向回应用户需求。

第一，以数字思维为导向，打造整体性政府。“一网协同”强调整合性和整体性，政府各部门需要由经验思维向数据思维转变，由分散管理向整体服务转变，由单兵作战向部门协同转变，由信息封闭向数据开放转变，将线下业务向线上数字化业务全流程转变，提升数据要素价值，打通各业务部门间的数据“壁垒”，形成以“一件事”为中心的政务数据关系网络和数据要素市场，加强跨组织业务流程的融合与协同。

第二，以“一件事”为统领，加强集约建设。“一件事一次办”是在线政务服务高质量发展的重要抓手。对于涉及多部门、多环节办理的事项，通过业务协同、流程优化、信息共享，缩减环节，将过去部门审批的一个个事项转变为群众和企业的“一件事”的全流程。［18］为此，应全面梳理“一件事”办事主题，围绕办事全流程整合用户申报材料和审批事项及机构，对同一层级相同的服务内容规划统一集约建设，不同的服务内容划为相应的区域或机构建设，形成统建或分建清单，使所有政务服务都能分工明确到相应的机构进行建设，实现材料一次性提交且后台数据跨部门、跨层级流转畅通，破解重复建设带来的行政资金浪费以及服务平台建设不统一的局面。

（四）塑造全系统的“一网共享”文化氛围

政务服务数字化转型涉及到政府内部相关部门的利益竞争，同时也受到组织的集体反应或个体反应的影响。敏捷治理理念下的在线政务服务改变了政府的组织架构和服务模式，将协同创新、创造和共享文化嵌入数字政府建设，赋予组织程序、原则极大的灵活性，重视团队和单个团队成员，将参与其中的每一位成员作为“用户”的重要组成，充分调动其主动性和创新性。

第一，增强主动变革和迭代优化。组织内部的文化对组织绩效产生重大影响。在线政务服务的创新是要实现用户问题和需求的快速回应以及申请事项的高效便捷办理，是不断发现问题、解决问题的过程。在线政务服务体系建设不是一劳永逸，组织内部形成敏捷文化共识能够主动推动服务系统不断完善和迭代更新，不断适应新的环境。

第二，创造赋能员工的文化。拥有强大的文化是组织成功的关键。地方政府管理者必须创建一种组织文化，在这种文化中，信息技术被视为组织运作和成功不可或缺的一部分。这就需要重视来自管理层和业务层员工的声音，确保各利益相关方参与在线政务服务建设的决策过程，激发一线员工创新和创造力，给予其更多的自由裁量权。

第三，提供持续快速学习的环境。在线政务服务平台不是追求大而全的一次性开发，而是需要不断适应环境和公众的需求进行优化和改进。敏捷文化应提倡团队定期回顾工作流程和政策执行，给予员工试错的机会，从失败中学习，在过程中转换，在运用中调试，以可修改、可调整的思路应对复杂多变的情况达到低成本试错、快速降低风险、满足系统迭代的需求。

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（责任编辑：刘家彤）

Online Government Service under Agile Governance Idea

Pang Yu，Zhang Ling

Abstract：Online government is an important part of the construction of digital government.At present，traditional waterfall model of e-government service is the characteristics of“data island”，“regional and departmental management”，“distributed service”which can't respond to new challenge of the development of technology and the changing needs of the public.Therefore，it needs a new method to support diversity and effectiveness of governance.Under the circumstances，agile governance idea emerges at a historic moment.Agile governance provides the new thinking path of digital government transformation to change internal constraints of government silo construction to form the matrix structure，and forms four optimized paths of online government service. And finally，speeding up the transformation of digital governance.

Key words：online government service；agile governance；operation mode；optimized paths