粵港澳大灣區基礎設施互聯互通的全球經驗與政策方向

張光南　鍾俏婷　李子瞳　陳冰

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調要“加快基礎設施互聯互通”，隨著經濟全球一體化發展和區域協作的不斷深入，要素流通更趨頻繁，粵港澳大灣區基礎設施合作面臨更多跨行政區域協調、運輸方式、建設品質與運營、投融資、費用成本和服務等方面協同合作。故研究世界銀行和亞洲開發銀行等多邊開發機構的基礎設施融資保障機制，歐盟、亞太地區、拉丁美洲等跨境基礎設施合作機制，紐約灣區、東京灣區、舊金山市灣區、中國長三角、中國京津冀等區域基礎設施合作管理體系，以及港珠澳大橋、英法海底隧道、巴塞爾機場、“渝新歐”國際鐵路等大型跨境基礎設施項目運營維護舉措，在此基礎上，提出促進粵港澳大灣區基礎設施互聯互通的政策協調、組織架構、投資機制、配套政策等方面政策建議顯得十分必要。

基礎設施互聯互通是經濟社會發展重要支撐

基礎設施互聯互通在區域發展中具有加強地理區域聯繫、推動生產要素自由流通等促進作用，日益緊密的全球經貿合作催生了對交通、通訊、能源等基礎設施的跨境互聯互通需求。然而，跨境基礎設施合作項目一般涉及較高的建設和維護成本，需要跨地區政府間多方面的政策協同，對政府治理機制、融資模式、利益分配、項目規劃與運營管理等方面提出挑戰。

習近平主席指出，“基礎設施是經濟社會發展的重要支撐。要科學規劃，貫徹新發展理念，立足全生命週期，統籌各類基礎設施佈局，實現互聯互通、共建共享、協調聯動”。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調，要“加強基礎設施建設，暢通對外聯繫通道，提升內部聯通水準，推動形成佈局合理、功能完善、銜接順暢、運作高效的基礎設施網絡”。當前粵港澳大灣區基礎設施互聯互通仍然面臨跨行政區域協調、運輸方式、建設品質與運營、投融資、費用成本和服務等問題和挑戰。為此，應提升區域基礎設施互聯互通水準，建立灣區一體化設施，切實為促進粵港澳大灣區經濟社會發展提供強有力的支撐。

粵港澳大灣區基礎設施實現互聯互通，將有利於降低城市間的貿易壁壘和貿易成本，優化城市間的經貿聯繫，提升城市間產業協同效應；同時，平衡區域發展，讓規模經濟能夠在更大的範圍內發揮比較優勢，從而促進貿易和投資的自由化便利化。但現有文獻主要關注宏觀層面的經濟影響、現狀與挑戰分析，較少對機場、港口、鐵路等交通基礎設施進行專項研究，也未對跨境基礎設施互聯互通的政策溝通與協調機制進行分析，在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等領域仍存在諸多理論與實踐問題。

儘管粵港澳大灣區基礎設施互聯互通具備區位、產業、交通互聯互通、港澳融資、廣東城市建設等優勢，三地基礎設施合作在跨行政區域協調、綜合運輸方式、建設品質與運營標準、投融資、費用成本和服務等方面仍有進一步優化空間。考慮到粵港澳大灣區的基礎設施建設和經濟社會發展現狀，本文將嘗試在政策協調、組織架構、技術標準、專業人員流動、應急管理等方面進行深入研究，切實為促進粵港澳大灣區經濟社會發展提供強有力的支撐。

區域基礎設施合作的全球經驗和治理實踐

當前全球範圍內許多國家和地區都提出了基礎設施建設和互聯互通計劃。例如，歐盟提出“歐洲基礎設施聯通計劃”，南非提出“跨國鐵路走廊計劃”等，但眾多計劃均需要有效的溝通和協調機制，以增進不同計劃之間的合作與協調。

（一）投資模式：設立多邊治理架構，量化評估遴選大型項目

以世界銀行和亞洲開發銀行為代表的機構主要通過三方面促進區域基礎設施合作：（1）與私營部門投資者合作，為大型跨境基礎設施提供資金，吸引對基礎設施建設投資；（2）設立次區域合作機制框架，引導跨國合作；（3）設立量化評估框架遴選項目，例如全球基礎設施基金的“項目完備性評估框架”（Project Readiness Assessment）。

案例1 世界銀行“全球基礎設施基金”：治理架構與項目評估框架

針對單個機構無法單獨處理的複雜基礎設施建設項目，世界銀行於2014年10月成立全球基礎設施基金（Global Infrastructure Facility，簡稱GIF），旨在為全球政府、多雙邊開發銀行和私營部門投資者與金融人士提供協作平臺。通過整合新興市場和發展中經濟體的基礎設施建設資源，擴展複雜基礎設施建設項目的融資市場，從而提升全球基礎設施水準、幫助消除貧困並實現可持續發展。在治理架構方面，GIF為區域基礎設施合作的治理框架設計提供了重要借鑒，主要包括合作夥伴、治理委員會、諮詢委員會、管理辦公室和受託人（見圖1）。

在項目遴選方面，GIF提供了一套“項目完備性”（Project Readiness Assessment）評估框架（見圖2）。該框架工具對所有項目使用RAG系統的標準評分方法，涵蓋六個關鍵組成部分：（1）技術解決方案;（2）商業結構和融資;（3）負擔能力;（4）政府;（5）監管環境; （6）社會和環境影響。

（二）合作模式：構建“政策+基金”、“規劃+引導”、“運作+管理"”等跨境合作機制

歐盟以“政策+基金”模式，頒佈多個項目政策，設立歐洲結構和投資基金（European Structural and Investment Fund），有效推進區域基礎設施一體化網絡發展，關注關鍵基礎設保護以及基礎設施的可持續發展。東盟設立如“中國—東盟投資合作基金”等助力區域內基礎設施投資。亞太經合組織和東盟以“規劃+引導”模式，制定《亞太經合組織互聯互通藍圖（2015-2025）》和《互聯互通規劃》等綱領文件引導成員國合作。南美洲以“運作+管理”模式，通過“基礎設施一體化倡議”建立成熟的運作和管理模式，體現為設立委員會、明確項目遴選標準、建立共同決策機制、完善融資體系4大特點。

（三）管理體系：形成協同、聯動、分級的綜合施策體系

紐約灣區通過州際協議成立聯合管理機構，以委員會管理和地主港經營相結合模式，推進紐約—新澤西港口群區域協同發展。東京灣區通過政企學智庫協調機制，以國家主導型港口管理與合作模式，實現跨行政區域的城市聯動和錯位發展。舊金山市灣區通過成熟的海陸空交通網絡，以專項委員會協調灣區治理。長三角一體化發展以政府“統分結合、三級運作”模式，規劃先行，重點基礎建設領域專題合作，聯合金融機構發起跨區域基礎設施投資基金，軟硬件基礎設施建設並重。京津冀協同發展通過政企協同創新（如中國雄安建設投資集團的成立），加強信息基礎設施，創新基礎設施投融資體系。

案例2 中國長三角一體化：多層次區域協調機制

中國長三角以區域內“三省一市”的政府制度合作為基礎，於2009年建立了“三級運作、統分結合”的多層次區域協調機制，增強了區域合作的針對性、協調性和有效性。

“三級運作”機制由決策層、協調層和執行層三部分組成（見圖3）。其中，決策層負責審議、決定和決策區域發展重大事項，是目前長三角地區合作最高層次的聯合決策會議。協調層負責落實主要領導座談會部署，協調推進區域重大合作事項。執行層在主要領導座談會和聯席會議領導指導下，實行重點合作專題協調推進制度。

同時，長三角區域政府間建立了規劃與統籌協調機制。2018年2月，三省一市聯合組建的“長三角區域合作辦公室”在上海掛牌成立，包括來自三省一市共16位工作人員。辦公室主要負責研究擬訂長三角協同發展的戰略規劃、體制機制和重大政策建議，協調推進區域合作中的重要事項和重大項目，統籌管理合作基金、長三角網站和宣傳工作等，並著力協調解決省際合作重大問題，開展協同創新路徑研究，推動改革試點經驗複製共享等。

（四）運營維護：根據不同實施主體採取PPP市場化運營和法律、制度統籌舉措

跨海基建方面，港珠澳大橋在跨行政區交通基建前期規劃、建設及運營管理的新舉措，大幅降低兩岸三地通行時間成本和距離，提升生產要素流動效率。英法海底隧道於1994年5月6日開通，是典型在特許權下以“建設-擁有-運營-移交”（BOOT）模式運作的大型基建領域公私合營（PPP）項目。由於該隧道跨越國境，英法兩國於1986年成立“歐洲隧道公司”（EuroTunnel），統籌負責組織項目融資、建造、營運及管理，這對粵港澳大灣區公私合營（PPP）工程項目實踐有借鑒作用。

機場合作方面，巴塞爾機場建設在法國境內，位於靠近瑞士和德國邊界的聖路易斯區，是一國境內建設但多國共管的典型案例。為解決多個國家間在政治、經濟、法律條文上的差異帶來的協調困難，巴塞爾機場不僅有法國和瑞士兩國簽訂建設和使用機場的條約，還有各種具有法律效應的兩國或三國協議及機場章程等。例如，法國、瑞士和機場於2012年3月簽訂三方協議，為解決機場瑞士區域和共用區域的瑞士公司勞工問題搭建法律框架。紐約灣區建立跨行政邊界的協調監管機構--紐約新澤西港務局，負責區域內機場系統的統籌協調；倫敦灣區存在飛行流量大、空域資源緊張等問題，通過實施統一的空域規劃和飛行程式設計，提升了資源使用效率，有效降低延誤。

跨境鐵路方面，“渝新歐”國際鐵路的運營具有召開運輸協調會議、制度統籌管理、實施“一卡通”制度等特點。

案例3 港珠澳大橋：大型跨境基建項目的管理運營

港珠澳大橋是粵港澳首次合作建設的特大型跨海交通基礎設施，從提出方案到建成運行時間跨度達35年，粵港澳三地在大型跨境基礎設施的協調管理和運營機制方面有多項創新舉措。

（1）前期準備：建立“前期工作協調小組”和“專責小組”共同協調三地政府，就兩岸登陸點、橋位方案、投融資等多個重要議題作出決策。

（2）工程實踐：通過中橋、島、隧多元化集群工程建設，逐步形成中國重大交通基礎設施行業技術標準，為同類跨海通道項目提供成套、成體系的技術標準輸出。

（3）運營管理：港珠澳大橋採用“大橋專責小組——三地聯合工作委員會（三地委）——項目法人（即大橋管理局）”的三級治理架構、共建共管的管理模式。其中，大橋專責小組由國家發改委牽頭，國務院港澳辦等國家有關部門和粵港澳三地政府參加，是組織架構中最高的協調機構。三地聯合工作委員會由粵港澳三地政府共同組建，廣東省政府作為召集人，主要協調相關問題並對項目法人進行監管。大橋管理局由粵港澳三地政府共同舉辦，主要負責大橋主體部分的建設、運營、維護和管理的組織實施等工作。

粵港澳大灣區基礎設施互聯互通的政策建議

粵港澳大灣區基礎設施互聯互通有利於建立規則相同、標準互認、要素流通的統一市場。為加強粵港澳大灣區基礎設施合作，促進區域經濟一體化發展，圍繞前述存在問題，本文提出以下四方面政策建議。

第一，針對粵港澳大灣區基礎設施互聯互通存在的跨行政區域協調困難問題，建議參考長三角“三省一市”的“三級運作、統分結合”多層次區域協調機制，建立粵港澳大灣區政府間基建合作的多層次共同決策機制，建立區域合作辦公室，以三地政府間的的常態化會議為主體設立決策層，以粵港澳協調發展聯席會議為主體設立協調層，以珠三角9市和港澳各地職能部門代表和專業委員會為主體設立執行層。就基礎設施互聯互通出臺綱領性規劃，明確基礎設施合作的發展目標、重點領域、風險識別、技術發展路徑、城市定位與分工等。同時，為了促成粵港澳大灣區現代綜合交通運輸體系的形成，政府應協調交通運輸規劃與土地利用規劃，使得兩個領域的政策導向相互補充。

第二，為有效解決粵港澳大灣區存在的聯通對接和管理協調問題，建議參考世界銀行“全球基礎設施基金”的治理架構，完善粵港澳大灣區基礎設施合作的跨區域基礎設施治理組織架構，設立由粵港澳三地政府代表組成的管理辦公室，以及諮詢委員會、區域合作委員會、項目運營委員會、外部合作夥伴等主體。明確粵港澳三地各部門機構的組織和功能安排，利益相關者、諮詢機構以及智庫參與的管道與職責。

第三，針對內地基礎設施投融資管道單一的問題，應加快創新投資機制，建立多元化融資管道，吸引全球資金和私人資本共同參與粵港澳大灣區基建項目。例如，通過香港金融管理局下設的基建融資促進辦公室和香港金融機構，為機構投資者提供與資產擔保和證券相關的服務；發揮香港金融優勢，拓展多元化投資管道，以形成政府財政資金、政策性金融、開發性金融、國際資本、國有和私人資本的合力。借鑒全球基礎設施基金的“項目完備性”評估流程，建立優質項目遴選機制與標準。以“粵港澳基礎設施合作機構”作為項目遴選的主體，參考拉丁美洲IIRSA的“優先一體化項目議程”優先支持重點基建項目，同時協調政府、投資基金代表共同參與評估。

第四，就粵港澳三地存在的施工標準、運營標準以及監管體系等方面差異，強化粵港澳大灣區基礎設施合作在項目政策、產業發展、資訊平台、應急管理等方面的政策配套。一是出台先進技術與建設標準對接、管理人才引進的專項政策。建議基於香港在城市基礎設施建設方面的管理經驗和先進技術標準，出台適用於大灣區內各城市的建設和運營標準。二是共同制定跨地區行業發展規劃與區域通用的市場規則。粵港澳大灣區應統籌規劃區域產業佈局戰略，並據此佈局基礎設施。三是搭建基建合作信息平台。彙集招投標資訊，定期出台基建合作白皮書，協助企業管控基建風險；搭建基礎設施合作服務平台，提供省市基礎設施信息的公開數據、市場調查諮詢服務、風險預判、招投標信息等。四是設立基礎設施應急管理小組。借鑒歐盟經驗，在粵港澳大灣區層面和核心城市（香港、澳門、深圳、廣州）各設立基礎設施應急管理小組，負責基建項目的風險評估、監督、溝通及合作，協力應對基礎設施建設緊急事件。