澳門特區人才制度及政策面臨問題、影響因素及優化建議

方木欢

回歸之初，澳門特區政府就意識到人才資源匱乏問題是澳門經濟社會發展的瓶頸。因此，人才培育與引進工作一直成為歷屆澳門特區政府的施政重點。

澳門特區政府早在2003年就成立了“人力資源發展委員會”，引進專才和輸入外勞是其工作重點。到了2014年，澳門特區政府更是專門設立了“人才發展委員會”，負責制定、規劃及協調人才培養的長遠發展策略。由此可見，澳門特區政府自始至終都高度關注和注重解決澳門經濟社會發展中的人才要素問題。目前，因應國家在新時代新發展階段的任務要求，澳門特區政府制定與落實科學合理的人才引進政策，是澳門深度參與大灣區建設與共商共建共管共享橫琴深合區的關鍵舉措，不僅有助於促進澳門經濟適度多元發展，也有助於澳門自身加快推動本地發展融入國家發展大局。

推人才引進法律制度的必要性

綜觀澳門人才政策實施的發展歷程，我認為現階段澳門特區政府將要推出的人才引進法律制度，在相當程度上是有助於解決澳門近年來人才政策實施過程中存在的一些突出性問題。

第一，人才引進制度規定不完善。澳門特區長期以來缺乏如香港、新加坡等地建立的一套系統性及針對性的人才引進機制，原有人才制度待遇缺乏吸引力。以涉外勞的21/2009號法律和涉人才引進的第3/2005號行政法規等組成的外來人口就業法律體系，內容上未形成高、中、低梯度發展的效果。整體立法宗旨以保障本地人優先就業為前提，同時兼顧本地雇主基於成本考慮對外勞的強烈需求與吸引外地資本入澳。第3/2005號行政法規的內容呈現窗口小、程序繁、門檻高等特點，對人才引進的限制遠勝於吸納。在立法策略上，外勞輸入與人才引進議題差異化不明顯，人才引進制度立法長期與外勞輸入議題糾合，導致進展緩慢滯後。

第二，人才引進政策配套不健全。培養本地人才和鼓勵境外澳門人才回流一直是特區政府的工作重點，但是收效不明顯。由於人才引進政策實施進程較為緩慢，對引進人才的生活、工作、就學、醫療等配套措施籠統化，尚未形成體系化、規範化的政策保障，人才引進政策環境整體來看是不容樂觀的。人才培養、回流與引進出現不連貫、不緊密的現象，形成本地人才培養不起來、境外澳門人才不願回、外地人才引不進來的困境。這對於澳門特區要著力解決的新興產業人才空心化問題，就顯得相當棘手。

第三，人才發展內容目標不明確。特區政府雖在2003年成立“人力資源發展委員會”，並把引進專才和輸入外勞作為工作重點，但是由於人才引進政策內容目標不清晰，未能真正掌握人才需求缺口與有效回應社會發展需求。這表現在：一方面，在人才選調上，人才引進與產業結構發展不匹配，不能有效服務於產業發展需要。另一方面，在人才培養上，澳門特區限制本地高校的外地人才在澳發展，形成外地畢業生不想留與特區政府不想留的雙重尷尬局面，造成本地人才培養與供給關係失衡的怪像。

認清人才引進制度的困擾與阻礙

而上述問題的出現，可能還要回到澳門特區人才政策實施過程之中尋找原因，因為這些根源性問題仍有可能對即將推出的人才引進制度及其政策執行產生不同程度的困擾與阻礙。具體而言，我認為澳門人才制度及其政策執行仍受到本土保守主義、官僚主義、經濟結構、外部競爭等因素的不同程度影響，這將會使有關具體的人才政策執行過程遇到不少挑戰。

首先，本土保守主義是重要的思想性因素。長期以來，澳門特區政府擔憂人才引進影響本地就業環境，無法保障本地人充分就業。澳門社會普遍認為人才引進阻礙本地人才向上流動，擠壓其發展空間。特區政府為了保障本地居民就業，人才政策堅持以培養本地人才和吸引海外澳門人才回流為主、引進外地人才為輔。一定程度上，反向加深外地人才對居澳發展的厭棄。而本地人才培養品質參差不齊、產業結構性缺陷使澳門難以培養出符合高端產業需求的高層次人才，無法彌補經濟社會發展人才需求缺口。澳門中等教育的封閉性使本地高中生水準良莠不齊，澳生保送內地政策亦有局限性，70%的澳生選文科，且培養方式存在特殊化，培養品質與競爭力與其他地區生源大相徑庭。澳門本地具高等教育學歷人口占就業人口40%，絕大多數集中於博彩業及公務員體系，高端產業缺乏及工作薪資比較優勢不明顯是本地人才培養乏力的主因。

其次，深層次的官僚主義是行政性因素。澳門人才引進政策滯後發展，與特區政府官員不作為有一定聯繫。不少官員對於向在澳升學外地人才提供在澳實習工作機會，懼怕監管困難。由於陷於保障本地居民就業與引入外地人才之間非此即彼的二元關係，在實踐上堅持前者優先、後者服務於前者，人才引進政策成效有限。在人才引進制度立法上，特區政府與立法會為避免社會公眾非議，將時間耗在反復諮詢評估上，內容突破性不足。人才引進制度法案重在限制而非引進，形式大於實質，內容與原有制度部分重複，高端人才計劃吸睛但缺乏現實性，功能突出的基礎人才引進設置了諸多門檻或附帶條件，如留澳日數、履行責任等，不利及時系統推進人才聚集流動。而一般性討論及表決獲全票通過，反映立法意識拘泥於原有的傳統思維和人才儲備模式，不能很好地快速順應市場變化。

再次，單一的經濟結構是經濟性因素。澳門實現經濟適度多元發展，一定程度上取決於人才要素的數量與品質。然而，澳門現有產業結構中，第一產業嚴重缺乏、第二產業日益萎縮，第三產業以博彩業為核心，其他產業依附博彩業發展。2020年澳門約有39.5萬名就業人口，博彩業就業人口近8.1萬人，居各行業就業人數首位。澳門新興產業發展起步較晚，面臨行業標準尚未完全建立、技術支撐不成熟等因素制約。澳門不均衡發展的產業結構，博彩業占主導地位的局面加劇了人力資源結構失衡程度，澳門人才需求層次單一化，其他領域人才缺乏專業的發展空間，且上升通道相對狹窄，導致非本地人才與本地人才、海外澳門人才居澳留澳發展的意願相對不高。

此外，激烈的人才競爭是重要外部性因素。澳門特區周邊的大灣區中心城市發展掀起“搶人才”的激烈競爭，對澳門自身人才引進政策產生不小的衝擊。香港、深圳、廣州、珠海等城市為了提升國際競爭力，極為重視人才引進的強度、開放度與優厚待遇，積極實施引才政策或專項計劃。香港持續實施“優秀人才入境計劃”“輸入內地人才計劃”“科技人才入境計劃”，大灣區內地城市近年相繼加入“搶人”浪潮，因地制宜地實施“廣州市引進人才入戶管理辦法”、“深圳市海外高層次人才獎勵補貼及優惠政策”、“珠海英才計劃”等政策。反觀澳門特區，若是在人才引進政策上並無過多的創新性舉措和提供更大的優惠力度，外部城市的人才政策相當程度上稀釋了澳門對境內外人才“入澳、居澳、留澳”發展的吸引力。

突破性改革是解決人才問題的關鍵

基於前述對澳門人才引進問題與原因的分析，我認為新形勢下人才要素將是推動澳門經濟社會高質量發展的第一要素，科學合理的人才引進制度及其執行政策將是保持澳門長期繁榮穩定的關鍵。為了突破澳門經濟適度多元發展的人才資源瓶頸，必須健全符合澳門發展實際的人才引進政策，採取突破性的改革措施。政策建議具體體現在管理機構設置、人才福利保障、人才觀念價值、宣傳工作機制等方面。

一是專設人才引進政策執行管理機構。理順行政長官辦公室、人才發展委員會及其它履行人才引進職能的行政機構如治安警察局、貿易投資促進局的權力關係，明確決策、諮詢與行政服務的職能性質劃分。在整合人才引進機構權力關係上，在執行與監管層面成立“人才發展局”，提升人才引進機構的地位作用，專責人才引進政策執行管理、服務保障與監督考核工作，包括按人才引進標準分類執行人才引進政策；運營人才資料庫，紓緩行業人才緊缺問題；執行人才引進程序、全過程監督人才選聘；深度開展緊缺人才需求調查，合理制定行業人才需求清單，建立彈性機制動態調控和優化配置人才引進額度；建立“一站式”人才政務電子平臺，提供便利化服務；考評引進人才的履職情況與工作成就。

二是完善引進人才福利保障措施。從法制保障上完善境內外人才在澳工作的配套設施，從補貼、居住、醫療、教育等方面推進基礎設施建設，通過稅務優惠或豁免、提供住房或增加住房補貼、現金補貼等經濟手段，增強澳門吸引人才的優勢。提升人才引進制度的流動性、靈活性，將人才制度與現有居民身份制度脫鉤。參考廣州、深圳等地建立人才綠卡制度，賦予優秀人才在服務期內享有與本地人才同等待遇與保障。完善各類人才出入境及現有的短期學術交流制度，避免與外勞審批制度相混淆，便利服務期屆滿後人才回流與持續交往，對有意留澳人才，研究改善居民身份證頒發制度，避免因單程證造成不便。

三是更新人才傳統觀念與價值觀。特區政府要摒棄傳統陳舊的人才觀念，更新人才發展思維。建立對引進人才“平等對待、為我所用”的價值，從“人才建澳”向“人才建澳、人才興澳、人才強澳”的施政理念轉變，更強調人才引進之於澳門經濟社會發展的正面影響。正確發揮外地人才在澳門經濟發展中的地位與作用，引導全社會樹立外地人才是澳門特區繁榮發展的建設者、貢獻者的共識，強調引進人才與本地人才互補發展的關係，是支持澳門經濟適度多元發展的關鍵。在吸納非本地人才方面，逐步向本地高校的非本地畢業生開放留澳發展機會，適當引進重點產業所屬境內外高校學科中的成績優異者，補充澳門所需的各類人才儲備，促進澳門經濟和社會持續發展。

四是加強人才引進政策宣傳工作機制。做實人才引進政策的社會諮詢工作，利用政府宣傳機構、社團及其它協會組織等管道做好宣傳與解說，對內撫慰澳門本地人消極抵觸的情緒，對外消除外地人才留澳發展的疑慮。特區政府人才引進政策要建立社會公開透明機制，明確清晰人才引進政策的目標任務，規範保障引進人才的福利待遇，定期向民眾作政策解說並公開人才引進資料信息，便於民眾查詢人才引進政策執行情況並反映意見建議，在澳門爭取最大的社會共識。

五是抓緊機遇在橫琴先行先試更高層次的人才引進制度。澳門特區作為共建共管橫琴深合區的一方，是人才需求的用人主體，澳門與廣東可結合各自優勢，根據橫琴深合區的政策規定，在稅收補貼、通關便利、資格互認等方面制定集聚境內外優秀人才的政策措施，先行先試地合作實施更高層次的人才引進政策，建立人才共享機制和創新人才供給方式，吸納“高精尖缺”人才集聚，為澳門新興產業發展建造“人才蓄水池”，在橫琴深合區打造區域性人才中心，興建澳門引進人才公寓，實行人才引進制度中的特別逗留許可，便利人才在琴澳自由流動，彌補橫琴深合區建設的人才需求短板，並為澳門完善人才引進政策提供探索經驗。

最後，對於即將推出的澳門人才引進法律制度，我認為尤為需要在執行過程中處理好以下問題：其一，產業發展需求與人才供給的關係問題。在產業發展上，澳門以大健康、現代金融、高新科技及文化體育四大產業引進領軍人物和高端人才，呼應了橫琴粵澳深度合作區建設對澳門高層次人才的極度需求，但是與澳門社會的發展現狀可能不甚相符，高級專才及其他人才實質上才是推動澳門產業發展的中堅力量，設置如雇傭、薪資等非必要條件與原有制度無異，且高端人才往往作為團隊領軍人物出現，若無高級專才及其他人才支撐，通過人才引進推動澳門產業發展之舉恐流於形式。因此，宜在澳門境內外廣泛展開面向各層次人才居澳留澳發展意願的調查研究，更好與澳門產業發展需求相適應。其二，兼顧本地人才與引進境外人才的關係問題。即如何做到推動澳門本地人才向上流動和保障澳門本地人充分就業的同時，吸引高層次的外地人才居澳留澳發展，這需要澳門特區政府做好思想工作，引領全社會破除和摒棄本土主義與排外主義的思想認識，大膽地邁開步子在人才引進上推出更多扎實的革新性舉措，從而補足澳門經濟社會發展人才需求的缺口。其三，防範人才引進政策執行過程中的形式主義與貪污腐化現象。

從2003年成立“人力資源發展委員會”到2014年設立“人才發展委員會”，都顯示特區政府高度重視解決人才資源缺乏問題，但實際政策執行過程卻相當緩慢，如人才資料庫從2007年倡建，直到2012年得以籌設，至今人才資料庫仍在建設中且未能覆蓋全行業，這說明形式主義問題仍然存在，需要在往後人才引進政策執行過程中引起高度重視，並加以解決和優化有關辦事程序問題。此外，2018年以來貿易投資促進局在審批重大投資移民及技術移民申請上滋生了多起貪腐案件，引發相當大的社會關注度和負面影響。這也將啟示有關部門在人才引進審批上應及時發現和堵住權力監督的漏洞，防止政策過程中滋生貪污腐化的現象。