《长江保护法》视域下湿地产权制度的“旧”与“新”

周圣佑 秦鹏

关键词 长江保护法；生态空间；湿地产权制度；“生态优先、绿色发展”原则

湿地产权制度是中国湿地资源生态保护和开发利用中一项基本法律制度。在自然资源产权试点实践中，湿地资源确权登记已经作为独立的产权管理事项展开。作为试点区域，甘肃、宁夏共调查湿地斑块2 253个，实地查清了湿地类型、位置、界线、面积等自然属性和湿地生态空间内的林地、草原、荒地、滩涂等自然因素［1］。2019年《自然资源统一确权登记暂行办法》出台，湿地资源确权登记从试行转为长期有效的制度，湿地产权制度迈入法治化轨道。2021年《湿地保护法》通过，以专门立法形式进行湿地保护，并明确规定湿地资源权属登记内容。上述重要文件形成了湿地产权制度的主要内容，初步构建了湿地产权制度框架。然而，湿地遭受非法侵占、围垦、污染等现象时有发生，保护形势依然不容乐观，湿地产权制度的内在逻辑和运行机理仍需进一步完善。在专门立法和规模实践的双轨驱动下，湿地产权制度如何厘清内部调整的社会关系与解决外部现实的环境问题成为当下的重要议题。2021年3月，《长江保护法》正式实施，明确规定加强湿地保护，根据不同生态区位、生态系统功能和生物多样性保护的需要，建立长江流域重要湿地名录及保护范围，加强对长江流域湿地的保护和管理。同时，该法提出了生态系统整体性和长江流域系统性的导向和理念，聚焦湿地等流域保护面临的困难挑战，为多种环境要素交织情形下生态整体性保护提供了新的参考模式，对于进一步完善湿地产权制度，推动复合型自然资源产权制度改革，具有重要的理论意义和实践价值。

1 湿地产权制度的“旧”：与传统产权制度之间的非适应性

1. 1 制度价值偏离：过度追求经济效益而忽視生态价值

为了维持交易关系稳定和维护生态环境安全，湿地产权制度参照土地物权的权利得丧变更模式，以登记公示的方式作为权利变动的主要依据。这种“公示生效要件主义”的核心亮点是让必要的公法管制进入不动产权利的创设和流转过程中，使物权的权属关系透明化，以此保证第三人的信赖利益不致遭受损害［2］。然而，湿地产权制度承袭“公示生效要件主义”后未能有效关注到湿地资源的生态价值，偏离了湿地产权制度的价值旨归［3］。

1. 1. 1 在制度价值的创造依据方面，湿地产权制度缺少对生态价值的关注

从宏观层面上看，湿地产权制度沿袭传统财产权理论不具有足够的适用性。传统财产权理论关注的是对抗非权利人的物权效力，并且以追求产权效率作为首要目的。而中国确立湿地产权制度的意义并非仅限于此，更重要的是通过厘清产权内部公共管制秩序，维护湿地资源的生态价值［4］。从中观层面上看，主要原因可以归结于《湿地保护法》对湿地产权制度的规定过于简单。《湿地保护法》全文只有第十八条规定了湿地产权制度的内容，不足以明确表达该法“维护湿地生态功能及生物多样性”的价值导向。从微观层面上看，湿地产权登记信息缺少对生态系统整体性的考量。传统财产权理论要求权属状况信息按照权利内容本身之特性进行登记［5］，该模式运用在湿地产权制度上，虽然有利于权利人透过《自然资源登记簿》观测权利继受取得、变更和相对消灭的情况，但会造成湿地产权的自然状况信息与所有权、准用益物权（自然资源使用权、收益权等权利在学界常被称为“准用益物权”，文章沿用“准用益物权”这种表达方式）［6］等权属状况信息关联度下降的问题，致使湿地生态价值流失在资源确权登记活动之中。比如，《自然资源统一确权登记暂行办法》第二十八条规定了“自然资源类型、面积等自然状况发生变化时，自然资源主管部门可以依职权开展变更登记。”在实际确权登记活动中，湿地产权不会以除自然资源类型、面积以外的其他自然状况信息异动作为变更登记的启用依据，植被类型、主要优势植物种、水质类别等蕴含重要生态价值的自然状况信息将在一段时间内得不到及时更新。

1. 1. 2 在制度价值的实现路径方面，湿地产权制度规定的产权登记信息难以展现生态价值

为了建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源产权制度，《自然资源统一确权登记暂行办法》要求《自然资源登记簿》记载自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况信息。中国希望通过这种明晰公共管制秩序的方式，避免自然资源产权出现市场调节失灵的问题，以此达到维护自然资源生态价值的最终目的［7］。进言之，湿地产权制度的主要目标是明晰中央与地方之间的“纵向产权”信息，并以此作为维护生态价值的主要途径。但在实际确权登记活动中，政府与经济社会主体之间的“横向产权”信息登记悄然成为湿地资源确权登记工作的重心。以2016年吴忠市湿地资源确权试点工作为例，湿地产权的所有权登记信息仅关注国有和集体的湿地斑块数量，而准用益物权登记信息会精确记录到每一个湿地斑块上，包括具体面积、坐标方位、权利继受时限等。此外，《自然资源登记簿》对于权属状况信息的记录过于追求易操作性，登记信息的实质内容缺乏精准度。例如，2020年自然资源部办公厅出台的《自然资源确权登记操作指南（试行）》没有对湿地产权所有权人和代表行使主体的行使内容进行规范，这类登记信息的无规则记录将导致湿地产权公共管制秩序混乱，并引发湿地产权权利人经济收益挤兑所有权人生态权益的问题［8］。

1. 2 制度功能失位：分散式管理模式造成湿地产权治理碎片化

《湿地保护法》确立了湿地产权制度，《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源确权登记操作指南（试行）》等部门规章规范了湿地产权制度内容。从自然资源产权制度体系上看，湿地产权制度区别于其他自然资源产权制度符合国家对湿地资源综合管理的现实需求。从法律调整社会关系的角度上看，湿地产权制度能够直接对权利人产生权利激励和责任约束，不仅提高了湿地资源的利用价值，而且有效阻止了侵权行为发生［9］。然而，湿地产权制度忽视了湿地资源的自然属性和生态系统特征，以致于碎片化管理样态长期存在。

1. 2. 1 在管理主体层面，事权主体的划定依据没有考虑到湿地所具有的复合型自然资源属性

《湿地保护法》第五条和第六条明确规定了湿地产权的事权主体，即国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理工作，国务院自然资源、水行政、生态环境等其他有关部门和县级以上地方人民政府有关部门承担湿地的保护、修复、管理等工作。这种事权主体划定模式的主要依据是湿地产权内部自然因素类型，湿地类别、生态状况等空间系统性信息并未纳入考量范围。质言之，湿地产权制度作为解决湿地资源管理权责不清问题的基础性法律制度，在事权主体划定上依赖传统自然资源管理模式。而传统模式的主要弊端就是不区分自然资源的实际情况，管制内容缺少与生态系统状况的关联，从而引发产权管理效率低下等问题。以长江流域洞庭湖湿地为例，洞庭湖湿地涉及湖南和湖北两省，包含岳阳、华容、湘阴等14个县市以及湖南洞庭湖等4个国家级自然保护区，自然因素类型包括土壤、水资源、渔业资源、鸟类和水生植物等，是一个涉及行政区划交界、管理部门众多、湿地种类各异的复杂生态空间。在洞庭湖湿地的实际管理过程中，森林、土壤、动物等可利用资源直接按照自然因素类型归口到林业、国土、农业等部门，林业草原主管部门作为主要监督管理部门未能妥善解决这些部门之间事权内容冲突的问题。

1. 2. 2 在管理对象层面，湿地产权制度实际保护的法律关系客体不具备生态系统整体性特征

湿地产权的划定依据由自然资源登记单元、湿地定义以及湿地产权成立限定条件组成，形成了具有程序性特征的产权划定模式。首先，自然资源登记单元是湿地产权的构成基础。《自然资源统一确权登记暂行办法》第十三条规定自然资源统一确权登记以自然资源登记单元为基本单位，该基本单位以自然资源所有权范围为基础，综合考虑自然资源种类、生态功能、集中连片等因素进行划定。其次，湿地资源已经能够从定义上明确区别于其他自然因素。《濕地保护法》第二条第二款明确规定：“湿地是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域”。最后，自然资源登记单元划定成湿地产权单元需要满足一定的成立限定条件。《自然资源统一确权登记暂行办法》第十五条第二款规定湿地可以作为独立的自然资源登记单元，但需要参考全国国土调查成果和湿地专项调查成果，并且在河流、湖泊、水库等水流范围内，国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地以及海域范围内不能单独划定湿地登记单元（图1）。综上，这种产权划定模式虽然能够快速确定湿地产权单元，但结果是基于科层管理体制下的二维视角生硬切割三维空间所得。其缺少对湿地生态系统整体性的考量，将导致湿地资源的功能多样性和系统稳定性遭受破坏。以大连滨海湿地治理为例，当地政府已经对沼泽湿地、滨海湿地和湖泊漂流湿地进行了分类保护，即林业部门负责沼泽湿地、海洋与渔业部门负责滨海湿地以及水利部门负责湖泊漂流湿地等，但是大连滨海湿地的整体生态质量依然呈现下降趋势［10］。

1. 3 制度实施阻滞：准用益物权与“一物一权”原则逻辑冲突

湿地产权制度的法律关系内容不仅设有所有权，还包括了取水权、排污权、矿业权等多样态的准用益物权。准用益物权在传统物权法体系中属于定限物权，应该遵循“一物一权”原则，即一个特定物上不能设立两个或两个以上内容相互冲突的定限物权［11］。然而，在制度实施过程中准用益物权未能有效体现优先效力、排他效力以及客体特定等“一物一权”原则特性。

1. 3. 1 在物权效力维度，湿地产权制度中的准用益物权不具有明显的优先效力和排他效力

一般来说，准用益物权与“一物一权”原则的联系紧密。一方面，在权利性质上，准用益物权是典型的支配权［12］。权利人通过准用益物权能够控制特定的有体物并利用其满足自身需要，同时在享有使用后可以对抗他人实施同类型行为的权利，这种特性决定了准用益物权具备优先效力和排他效力。另一方面，在社会意义上，准用益物权的优先效力和排他效力是自然资源安全利用的基本保障。《民法典》第三百二十六条明确规定“用益物权人行使权利应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定”，即权利人有义务合理有序地行使准用益物权，保障资源互不相侵的安全利用［13］。但是，湿地产权制度中的准用益物权与传统物权法体系中的用益物权在物权变动的生效要件方面存在异质性，以至于“一物一权”原则的特性无法有效体现。进言之，《民法典》规定的用益物权类型包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权和地役权等，其中仅有建设用地使用权和居住权采取了“登记生效要件主义”，其他定限物权均以达成意思表示一致的合约作为权利变动的生效要件［14］。相较之下，湿地产权制度要求权利人通过行政许可和产权登记程序才能实现对特定准用益物权的取得。这种依靠行政公权力取得定限物权的形式，使得《自然资源登记簿》所登记信息更倾向保护秩序价值而非使用价值。以取水权为例，《自然资源登记薄》中只记录取水权的取水许可证号、取水地点、取水量、有效期限和审批机关，这些登记信息只能证明权利人是否拥有取水权，而无法解决在特定湿地产权中取水权权利主体之间的行使效力问题［15］。

1. 3. 2 在物权客体维度，湿地产权制度的法律关系客体特定性正在遭受不断挑战

湿地产权制度将生态空间视为独立的法律关系客体，表明了湿地生态空间是满足市场交易需求的特定物，也证明了湿地生态空间具有明确指向和承载排他性权利之边缘［16］。然而，在制度实际运行过程中湿地生态空间并没有形成边界明确的法律关系客体。一方面，准用益物权人对湿地生态空间产生的影响具有不可逆性。准用益物权人行使权利实际上是对湿地资源的一种取得行为，湿地生态空间的景观和功能都会因其形成不可逆的改变。以矿业权为例，矿业权人行使权利的直接目的是实现自身利益最大化而非维护公共权益，权利人在法律允许范围内对湿地产权进行探矿、采矿或权利交换等行为实际上就是对湿地生态系统的破坏［17］。另一方面，准用益物权人对湿地生态空间造成的影响无法进行有效的测绘和监督。尽管《自然资源确权登记操作指南（试行）》要求自然资源产权的工作底图应该利用正射影像图、高分辨率卫星遥感影像、数字线划图数据、数字高程模型数据等基础测绘成果绘制空间图形，但是在《自然资源登记簿》中湿地产权呈现的仍是二维视角图。这种二维视角图所标记的湿地资源类型、面积、植被类型、水质类别和水源补给状况等基础信息将与无法呈现的湿地产权景观状况和生态功能等三维空间系统性信息脱节，从而导致湿地生态空间的实际状况无法直观反映。

2 湿地产权制度的“新”：《长江保护法》提出的解决方案

2. 1 立法价值导向明确：将“生态优先、绿色发展”作为基本原则

“生态优先、绿色发展”原则是一项把保护和修复生态环境放在压倒性位置的法律原则，是为生态空间高质量发展提供稳定预期的根本准则。《长江保护法》作为中国第一部流域法律，将“生态优先、绿色发展”确立为基本原则有利于体现立法之根本目的，即保护和修复长江流域生态环境以及正确处理经济发展与环境保护的关系［18］。

2. 1. 1 从原则的形成和发展角度上看，“生态优先、绿色发展”原则具有深刻的改革基础和丰富的实践依据

“生态优先、绿色发展”原则绝非抽象的和宣誓性的。在宏观战略层面，中国环境保护由20世纪70年代的末端治理到20世纪80年代的防治结合，再到20世纪90年代的全过程控制，环境保护理念开始不断升华。2014年，《环境保护法》修订后明确规定“保护优先”原则，标志着中国从只注重经济发展速度转向兼顾发展质量［19］。2016年，习近平在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，提出“要共抓大保护、不搞大开发”的长江经济带发展大前提。2020年，《长江保护法》颁布，该法基于解决水资源开发利用与保护的权利冲突问题，确定了维护生态安全和坚持可持续发展的价值导向［20］。在实践经验层面，《森林法》《土地管理法》《退耕还林条例》等法律法规在《长江保护法》出台前已经规定了“生态优先”原则，旨在将生态系统的健康性和完整性置于经济开发利用之前［21］。

2. 1. 2 从原则的遵循和适用角度上看，“生态优先、绿色发展”原则主要为复合型自然资源与特殊自然区域提供基本依据

“生态优先、绿色发展”原则在法律体系中的地位并不固定。从法律类型的角度上看，流域保护法是将“生态优先、绿色发展”原则确立为基本原则的主要类型。例如，《长江保护法》第三条明确了“生态优先、绿色发展”原则，《黄河保护法》亦将其作为基本原则在总则中进行了规定。自然资源保护法作为环境保护法的重要组成部分，大多数仍选择适用《环境保护法》的“保护优先”原则，也有一部分开始尝试将“生态优先”原则作为根本准则（表1）。值得一提的是，《湿地保护法》在第三章第二十三条以特殊原则的形式确立了“生态优先、绿色发展”原则，有且仅有“湿地保护和利用”领域适用，对于湿地资源的管理、修复以及监督检查等其他领域则继续遵循《湿地保护法》第三条所规定的“保护优先”原则。由此，进一步辨析“保护优先”原则、“生态优先”原则和“生态优先、绿色发展”原则之间的关系，对于湿地产权制度明确价值导向具有关键性作用。

从原则的概念、适用对象以及贯彻路径等方面分析，“保护优先”原则、“生态优先”原则和“生态优先、绿色发展”原则之间的关系并非无逻辑可循。对于较为相似的“生态优先”原则和“生态优先、绿色发展”原则，两者之间的关键区分点在于适用的法律关系客体类型。以“生态优先”原则为指导准则的法律法规主要是为了保护类型单一的自然因素，而“生态优先、绿色发展”原则一般适用于复合型自然资源。对于《湿地保护法》所规定的“保护优先”原则和“生态优先、绿色发展”原则而言，两者之间除了一般原则和特殊原则的差别，还存在紧密的联系。一方面，两者的定义均明确提及保护和发展之间的关系。“保护优先”原则强调投资与收益的关系，并主张环境保护工作应该向积极防治方向发展［22］，而“生态优先、绿色发展”原则更倾向于保护和修复生态系统，追求高质量和稳定的永续发展。另一方面，“生态优先、绿色发展”原则相较于“保护优先”原则更注重从生态系统角度建立机制与采取措施。前者根据环境保护的预期结果对经济社会发展进行综合规划，通过建立生态空间协调机制、构建空间规划、实施资源保护、施行环境污染防治、开展生态修复、促进绿色发展等一系列措施达到维护生态系统安全性和稳定性的目标。后者主要是从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，利用规划布局、加强建设项目管理以及积极治理已有环境污染等方式防止生态破坏。从这些差异与联系中可以发现，两者之间的主要区别集中于法律关系客体的性质。“生态优先、绿色发展”原则关注的是特殊自然区域，而“保护优先”原则是针对特定类型的自然因素。《湿地保护法》将“生态优先、绿色发展”原则作为特殊性原则考虑，倾向于将其第三章“湿地保护和利用”中所涉及的湿地国家公园、野生动植物集中分布湿地、红树林湿地、泥炭沼泽湿地和湿地生态保护区认定为一种“特殊自然区域”。诚然，这类“特殊自然区域”在规模上远小于《长江保护法》所规定的“长江流域”，但不影响“生态优先、绿色发展”原则体现相同的价值导向。

2. 2 冲突解决方式创新：通过整体性视角配置区域空间内部事权

为了解决“九龙治水”“政出多门”“治理缺位”等流域治理问题，《长江保护法》明确规定了法律适用范围，并利用生态系统整体性视角在传统管理体制的基础之上建立了长江流域协调机制。该机制不仅将长江流域内国土空间布局所需要各类要素进行了有机衔接，还顺应了生态空间环境治理趋势，响应了国家“山水林田湖草沙”统筹治理的生态系统观，并在实践层面取得了显著成效。

2. 2. 1 在管理体制方面，《长江保护法》构建的长江流域管理体制区别于传统管理体制

在传统管理体制中，事权主体分为中央和地方两个层级，主要包括中央政府、中央政府职能部门、地方政府、地方政府职能部门等四类主体［23］。而长江流域管理体制在制度设计层面是对传统管理体制的一次重构，其建立的长江流域协调机制具有协调不同部门之间利益冲突，平衡不同行政区域之间利益诉求的功能。具言之，《长江保护法》在面对跨部门与跨行政区域的复杂系统性问题时，从整个流域层面设立了协调机制。该法第四条和第五条对长江流域协调机制进行了明确分级，形成了流域协调机制的主要架构。最高级为国家流域协调机制，负责统一指导、统筹协调长江保护工作；第二级是国务院有关部门和长江流域省级人民政府，负责落实国家长江流域协调机制的决策，按照职责分工负责长江保护相关工作；第三级是长江流域地方各级人民政府和长江流域各级河湖长，负责在其职责范围内做好相关工作。由此，《长江保护法》构建的长江流域管理体制包括传统管理体制和长江流域协调机制，分为中央、流域和地方三个事权层级，建立了良性的环境行政綜合决策运行机制，直接影响了长江流域生态保护事项的办理效率。以长江流域建设国家湿地公园为例，2015—2017年，国家湿地公园平均增量为每年69个。2020年，《长江保护法》颁布后，长江流域建设的湿地公园数量达到572个，其中国家湿地公园数量为291个，占全国国家湿地公园总量的32%，并且超过了2017年全国的国家湿地公园总数（258个），增量占比达到112. 79%［24］。

2. 2. 2 在事权配置方面，《长江保护法》构建的事权配置模式充分考虑了生态空间的系统性特征

根据2020年国务院办公厅出台的《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》相关规定，传统自然资源管理事权包括自然资源调查监测、自然资源产权管理、国土空间规划和用途管制、生态保护修复、自然资源安全、自然资源领域灾害防治等，呈现出以程序性和周期性为特征的事权配置模式。而《长江保护法》则是将国土空间规划作为流域治理的基础性事权，以此统领流域规划、水安全保障、水污染防治、生态保护与修复、涉水资源可持续利用等具体事权。这些事权从内容上看，已经形成了一套针对长江流域生态空间治理的系统性规则［25］。以长江流域饮用水水源保护为例，长江流域内各省市对饮用水水源保护立法总数超过30部，90%的市级以上人民政府制定了相关的地方性法规，但却未能有效解决跨境饮用水水源保护问题［26］。在《长江保护法》出台后，国家通过长江流域协调机制可以提前制定关于跨境饮用水水源保护的决策，然后根据该法第三十四条确定长江流域饮用水水源地名录，并要求长江流域内省级人民政府组织相关单位划定饮用水水源保护区，以此形成对跨境饮用水水源的全面保护。

2. 3 制度实施标准统一：运用“生态空间”科学定义法律关系客体

法律关系客体是法律部门划分的重要依据，在法学理论中具有重要地位。《长江保护法》第二条规定的“长江流域”并非《环境保护法》所列举的传统自然因素，而是自然流域与社会政治单元融于一体的人类社会生态空间［27］。因此，《长江保护法》本质上是突破现有部门立法理念所形成的新立法模式。

2. 3. 1 在法律关系客体的内涵层面，《长江保护法》对“长江流域”的科学界定是解决流域空间保护与利用不均衡问题的基础

一方面，利用社会空间单元对复合型自然资源进行管制更符合现实需求。现行法律法规主要为单一且具体的自然因素治理提供依据，导致复合型自然资源的管制仍处于“分头执法”的局面。《长江保护法》没有局限于对自然因素的简单叠加，而是在自然流域基础之上纳入了社会、经济、文化、政治等众多因素，形成了具有明显社会系统边界的独立生态空间。该法在获得相对稳定的法律调整范围后，通过整体性视角重塑管理体制的方式对区域之间、部门之间以及区域和部门之间矛盾冲突进行协调。另一方面，以法律的方式建立特殊管理单元能够为同一空间维度中相互嵌套、立体反复之社会关系提供治理规则。传统自然资源的管制范围通常与其在自然地理意义上的区域等同，随着开发利用和破坏污染行为的发生，这种管制范围缺乏调整不同空间单元社会关系的能力。而《长江保护法》以解决“长江大保护”所面临的各种利益冲突为目的，将流域空间内的各类法律关系类型化，并通过具体法律制度加以规制。

2. 3. 2 在法律关系客体的特征层面，《长江保护法》以生态空间作为独立的法律单元构建管理制度

一方面，《长江保护法》对法律关系客体的定义赋予了空间性。该法第二条第二款明确规定以长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的行政区域作为法律调整范围，主要调整各类法律主体在针对该流域空间的改造、利用、占有和支配过程中建立起来的社会关系。另一方面，《长江保护法》运用生态空间处理长江流域生态保护问题。《长江保护法》需要解决的不仅是传统的生态破坏和环境污染问题，还有流域生态治理难题。所谓流域生态治理难题，是指长江流域内各行政区划对于生态治理持不同理念和方法，这种差异性导致长江干流、支流和湖泊等积水区面临环境问题时出现“同水不同命”的状况。因此，《长江保护法》将上中下游的资源、环境、经济和社会等因素进行一体化考量，以空间规划作为流域生态保护体系的基础，并且明确了一系列的空间管控约束性制度。自《长江保护法》实施以来，长江流域的生态系统治理效果明显提升。以长江中下游湿地水鸟越冬数据为例，1987至2019年间，处于极危物种的白鹤和易危物种的鸿雁在种群数量方面呈现明显下降趋势，2019年这两类生物的种群数量分别降至3 009只和51 791只，年均降幅达8. 12%和7. 34%。2020年《長江保护法》出台，白鹤和鸿雁的数量开始快速回升，同比增长3. 7% 和4. 27%。此外，其他易危物种的种群数量亦开始大幅增加，其中小白额雁的数量增长幅度达到了64. 18%［28］。

3 《长江保护法》视域下湿地产权制度的完善进路

3. 1 明确生态价值在湿地产权制度中的基础性地位

国家以立法的形式确立湿地产权制度，不仅是为了让湿地资源的权利人和利害关系人在利益博弈过程中得到法律制度的保障，更希望湿地资源的治理效果能够获得社会普遍认同，进而与社会公众形成趋于一致的湿地资源生态价值保护观念。因此，湿地产权制度是一种法律规则，更是以法律制度形式表明一定价值取向的国家行为。未来，湿地产权制度在维护生态价值的具体表现上，应该尽快确立“生态优先、绿色发展”基本原则，同时建议将湿地资源确权登记结果和湿地产权生态信息绑定后进行公开。

3. 1. 1 湿地产权制度应将“生态优先、绿色发展”原则作为基本原则进行贯彻落实

“保护优先”原则、“生态优先”原则和“生态优先、绿色发展”原则之间具有微妙的差异性，通过对调整自然因素数量和法律关系客体特征等方面的分析能够在法律原则适用方面形成合理的判定。从调整自然因素数量上看，湿地产权制度虽然只调整湿地这一种类型的自然因素，但是湿地属于复合型自然资源，其生态空间内部包含了多种自然因素，因此湿地产权制度应该选择“生态优先、绿色发展”原则而非“生态优先”原则。从法律关系客体特征上看，湿地生态空间作为法律关系客体具有明显的特殊自然区域性质，所以“生态优先、绿色发展”原则相较于“保护优先”原则更适用于湿地产权制度。此外，《湿地保护法》在第三章“湿地保护与利用”已经规定了“生态优先、绿色发展”原则，再将其延展到湿地产权制度的资源管理和生态修复领域，并不会与《湿地保护法》的立法理念相冲突，反而是在法律制度层面对湿地产权的保护、管理、利用和修复一种补强。湿地产权制度将“生态优先、绿色发展”确立为基本原则后，具体贯彻路径应该从整体保护、系统修复、综合治理三个方面进行。第一，湿地产权的规划信息应该与流域综合规划信息、防洪规划信息等进行关联。根据《湿地保护法》第十五条第四款的规定，湿地保护规划需要与其他规划信息进行衔接，这种信息的相互衔接将使湿地产权的开发利用行为建立在维护生态系统安全性和稳定性的基础之上。第二，《湿地保护法》应该在现有的建设项目规定上明确环境影响评价制度和“三同时”制度。虽然《湿地保护法》已经对建设项目进行了一系列规定，但覆盖的内容不够全面，及时明确环境影响评价制度和“三同时”制度能够加强湿地产权制度对建设项目的环境管理能力。第三，《湿地保护法》应该明确湿地修复与湿地产权之间的联系。《湿地保护法》在生态修复方面只规定了主体、方案和责任对象，湿地产权制度作为《湿地保护法》的基础性法律制度并没有得到充分地利用。因此，《湿地保护法》的各个章节尤其是湿地修复章节应该与湿地产权登记信息进行关联，以此保障《湿地保护法》能够顺利实施。

3. 1. 2 自然资源确权登记网和省级自然资源主管部门可以将湿地资源确权登记结果和湿地产权生态信息绑定后进行公开

《自然资源统一确权登记工作方案》明确规定自然资源部和省级及省级以下自然资源主管部门是开展自然资源确权登记活动的主体，应该向社会公开自然资源确权登记结果。其中，自然资源确权登记网作为自然资源部不动产登记中心的信息公开网站，是社会公众获取自然资源部对湿地资源确权登记结果的主要渠道。而省级自然资源主管部门是辖区内除自然资源部直接开展确权登记之外的湿地资源确权登记领导单位，亦是湿地资源确权登记结果信息公开的重要主体。然而，这两类主体向社会公开的湿地资源确权登记结果并不能妥善解决湿地产权自然状况与所有权、准用益物权等权属信息脱节问题。因此，公开的信息可以尝试由湿地资源确权登记结果和湿地产权生态信息共同构成。这样既可以明确展现湿地产权制度关注的生态价值，解决湿地资源在确权登记过程中生态价值流失的问题，还能够将湿地产权的生态价值纳入到经济运行体系当中，在市场中展示其实际价值［29］。在具体操作层面，首先，湿地产权的划定依据应该纳入到绑定公开内容之中。《自然资源统一确权登记暂行办法》第十三条第二款规定自然资源登记单元应当综合考虑相对完整的生态功能、集中连片等因素，记录这类生态信息能够在未来调整产权边界时提供更合理的参考依据。其次，湿地产权的基本生态状况应该进行公开。根据《自然资源确权登记操作指南（试行）》的要求，植被类型、植被面积、主要优势植物种等生态信息需要填写在《自然资源登记簿》中，并且按照《自然资源统一确权登记工作方案》的规定，这类信息应该进行公开。最后，湿地产权开展的生态补偿和修复活动的相关信息需要纳入到公开内容当中。《湿地保护法》第三十六条、第三十七条和第三十九条明确规定生态系统质量、生态功能、碳汇功能等信息是湿地开展生态补偿和修复活动的主要参考依据，将其与湿地资源确权登记结果绑定公开，能够让公众更好地参与到湿地资源保护过程中。

3. 2 利用生态系统整体性视角调整湿地产权管理模式

中国通过《湿地保护法》确立湿地产权制度，旨在解决湿地资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实等问题。但是，湿地产权制度未对湿地生态系统进行整体性考量，选择沿用传统的分散式管理模式，导致湿地产权的生态功能遭致严重破坏。《长江保护法》通过生态系统整体性视角为复杂的生态空间管理提供了解决方案，值得湿地产权制度借鉴。

3. 2. 1 湿地产权的自然资源边界和内部行政管理职责边界需要统筹规划

湿地产权的自然资源边界和内部行政管理职责边界均来自湿地资源确权登记活动，确权登记的流程与其他自然资源产权保持一致，主要包括通告、权籍调查、审核、公告、登簿等步骤。这种直接在自然资源边界上划定内部行政管理职责边界的做法，没有顾及湿地生态系统的整体性，造成了湿地产权自然状况与权属状况信息脱节的问题。《长江保护法》在面对同样的问题时采用了生态系统整体性视角配置所有事权，该解决方案有助于湿地产权制度科学处理自然资源边界和内部行政管理职责边界之间复杂的关系问题。具言之，湿地产权制度应该先通过生态系统整体性视角合理配置湿地产权内部的所有事权，由此形成湿地产权确权登记的前置程序，然后再利用确权登记活动准确记录自然资源边界和事权内容（图2）。在这个前置程序当中，湿地产权制度的重點任务是明晰湿地产权的自然资源边界与内部行政管理职责边界之间存在的所有样态，便于在登记造册环节对各行政单位的事权内容进行详细记载。第一步，确定湿地产权是否跨省级行政区划。地方政府管理事权主要由省级人民政府进行分配，因此通过判定湿地产权是否跨省级行政区划，能够快速确定该湿地产权应该建立传统二级管理事权体系还是构建含有跨区域事权的三级管理事权体系。第二步，若湿地产权跨省级行政区划应该建立中央、地方和湿地三类管理事权体系。当多个行政管理职责边界在湿地产权的自然资源边界上交汇时，中央政府和中央政府职能部门对湿地产权拥有重大事项决策权和重大事务协调权，各省级人民政府拥有该湿地产权所属自身行政区划内的基础事务决策权和执行权，国家林业和草原局应该作为该湿地产权整体的主要协调机构。第三步，若湿地产权未跨省级行政区划则分为两种情况。其一，单个行政管理职责边界包含湿地产权的自然资源边界时，可以采用现有的自然资源产权确权登记方式。其二，湿地产权的自然资源边界涉及同一省级行政区划内的多个行政管理职责边界时，需要由省级人民政府对该湿地产权的所有基础事务决策和执行类事权进行统筹规划，以此确保基础性管理事权能够合理分配至各基层行政单位。第四步，前置程序与确权登记程序的对接。对湿地产权是否跨省级行政区划判定完毕后，根据事权分配的情况进行产权登记通告，与事权内容相关的行政单位应该对通告内容进行核实确认。

3. 2. 2 湿地产权制度理应与“河湖长制”形成制度联系

“河湖长制”作为党政负责人主导下的流域协同治理制度，通过《长江保护法》第五条第三款的规定形成了明确的制度联系。在制度运行层面，“河湖长制”形成了省、市、县、乡四级河湖长体系，各级河湖长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，是《长江保护法》实施过程中重要的管理协调制度。在制度内容层面，“河湖长制”在长江流域的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等方面均起到了统筹协调的作用。相较之下，湿地产权制度缺少与“河湖长制”的制度关联。湿地产权与长江流域同样属于以水文网络为基础的复杂生态空间，但仅在《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等规范性文件中提到了湿地资源，未在法律制度层面形成稳定的联系。因此，为了湿地产权制度与“河湖长制”能够共同有效实施，《湿地保护法》应该明确湿地产权制度和“河湖长制”的制度关系，并且地方政府应该考虑将本行政区划内的湿地产权形成名录清单纳入到“河湖长制”相关的地方政策法规内容当中。

3. 2. 3 湿地产权信息应当与领导干部政绩考核相关联

从已经出台的政策文件中可以发现，湿地产权信息与领导干部政绩考核已经存在一定的联系。例如，2016年制定的《湿地保护修复制度方案》明确规定“湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核制度体系。”2017年颁布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》第四条第三款规定“湿地生态系统的保护和修复是领导干部任职期间的责任”，第八条规定“领导干部自然资源资产离任审计内容主要包括地方生态文明建设考核目标完成情况。”但是，在领导干部政绩考核的主要文件中，并未将湿地产权信息纳入考核范围，致使领导干部对湿地产权的生态系统保护关注度不足。因此，在湿地产权信息与领导干部自然资源资产离任审计信息已有关联的基础之上，湿地产权信息应该被纳入到《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》等领导干部政绩考核的重要文件当中。

3. 3 完善湿地产权制度对生态空间的确权登记方式

湿地生态空间作为湿地产权制度的唯一法律关系客体，长期存在自然状况和权属状况信息关联程度不够的问题，其主要原因归结于湿地产权边界的划定没有合理考虑到生态空间特征。因此，湿地产权制度通过更加科学的方式确定法律关系客体边界，不仅有利于解决湿地资源的生态破坏和环境污染问题，还能够妥善处理生态空间系统性难题。

3. 3. 1 湿地产权制度务必明确规定测绘指标、测绘主体和测绘方式

目前，中国湿地产权边界的测绘主体只有自然资源确权登记局，该单位开展测绘工作时需要水利、林草、生态环境等部门的配合才能够顺利开展，使得测绘效率和测绘质量不够稳定。美国作为当前测绘湿地资源手段最丰富的国家，测绘经验对中国具有借鉴意义。在测绘指标上，美国通过《清洁水法案》第404章节和《联邦湿地划定手册》（the Federal Wetlands Delineation Manual）对测绘所需的湿地自然状况信息进行了明确规定，其中水文类型和土壤状况都是中国湿地资源确权登记所没有涉及的信息。在测绘主体上，美国拥有州政府、联邦交通局以及联邦鱼类和野生动物管理局三种独立的测绘主体。在测绘方式上，美国州政府和联邦交通局主要通过专业的分析员进行实地人工测量，这种测绘方式更新频率慢、成本高但具有较高精确度。而联邦鱼类和野生动物管理局则是通过扫描地形激光雷达（Scanning Topographic Lidar Sys?tems）进行测绘，并且独立制作《国家湿地清单》（the Na?tional Wetland Inventory）提供给美国国家环境保护局，这种绘制方式具有成本低廉和更新频率快的特点［30］。由此，湿地产权制度在确权登记方面应该考虑测绘主体的多元化，鼓励水利、林草、生态环境等部门独立测绘湿地产权底图，并且禁用拥有先进测绘设备和更多人力的第三方测绘机构。各测绘主体根据职能要求和市场需求制作相应的湿地产权底图，不仅可以避免美国《国家湿地清单》因设备更迭导致地图绘制年代断层的问题，还可以保证湿地产权边界的科学性和实效性［31］。

3. 3. 2 湿地产权制度适时考虑引入“景观变化标准”，增加对生态空间评价的可操作性

根据《自然资源确权登记操作指南（试行）》的规定，湿地产权的植被类型、植被面积、主要优势植物种、水质类别、水源补给状况等信息需要记录在《自然资源登记簿》中，但是这些自然状况和生态信息无法直观地反映出生态空间状况。同样的问题也在美国发生，美国国家环境保护局通常以传统不动产登记信息无法保证湿地生态空间的稳定性为由，按照法律规定程序暂停目标湿地的生态修复和补偿计划。为此，美国联邦政府通过颁布《自然和风景河流法案》《清洁用水规则》《水质标准手册》等法案确立“景观变化标准”，并在《国家环境政策法案》《清洁水法案》等法案中将其作为湿地生态空间状况的重要评判指标和生态补偿的主要参考依据［32］。当前，“景观变化标准”已经发展成由历史航空照片、实地图像、遥感摄影、传感器、研究案例等信息共同构成的复杂指标。美国国家环境保护局还利用“景观变化标准”对湿地资源生成數字化角色，通过数字化角色之间的比对能够快速发现湿地生态空间的差异性［33］。由此，为了防止湿地资源生态价值在确权登记活动中形成不可逆的损害，湿地产权制度引入“景观变化标准”显得尤为重要。一方面，需要通过法律法规的形式确立“景观变化标准”。例如，《湿地保护法》应该在第十八条中明确规定“景观变化标准”作为湿地产权的登记信息。另一方面，《自然资源登记簿》应该借鉴《清洁水法案》第404章节b部分，完善湿地产权的登记内容。登记信息应该涵盖湿地景观类型、微生物种类、生物栖息地坐标、人类主要行为等生态系统相关信息，并且将这类信息的获取方式和数据结果登记在《自然资源登记簿》“关联信息”栏目的“附记”中，以此作为湿地产权信息变更时的参考依据。

4 结语

以《长江保护法》作为洞察的进路来解读湿地产权制度，可以发现湿地产权制度绝非只是国家在市场交易中对湿地资源的管控手段，更是实现湿地资源整体保护、系统修复和综合治理的重要保障。为了实现制度的根本价值，湿地产权制度需要突破传统自然资源产权的制度模式，跳脱追求经济价值和沿袭分散式管理的既定形式，在环境保护和开发利用之间寻求维护生态价值的制度空间。值得指出的是，推进湿地产权制度不仅关系到自然资源产权制度的立法模式、内容和技术，还深层次地与生态空间治理范式紧密联系，是嵌入在国家生态文明建设中的复杂问题。而这方面依旧存在许多理论与实践问题有待深入研究，这将是未来纵深研究的方向。