大数据赋能政府治理面临的困境与出路

郭瑛瑶

摘   要：政府治理是一个多维度的过程，它受经济、文化、社会等多方面的共同影响。随着大数据时代的到来，数据技术逐渐成为推动政府治理变革的重要力量。在这个过程中，不可避免地会与政府传统的治理模式发生碰撞。尽管传统模式曾取得很大的成就，但随着时代的发展也暴露出许多问题，如信息孤岛、数据壁垒等，给政府治理变革造成了很大的阻碍。鉴于此，以大数据的理论逻辑为切入点，深入分析大数据如何赋能政府治理，剖析目前存在的问题，并提出具体的治理路径，以期促进大数据在政府治理上的良性应用，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，推动高质量发展具有重要意义。

关键词：大数据赋能；政府治理；困境；治理路径

中图分类号：D63        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）01-0135-03

随着时代的发展，大数据因其自身所蕴含的巨大价值，在医疗、农业、工业等多方面逐渐崭露头角，开启了信息技术革命的新时代，这也不可避免地影响了政府治理模式的改变。政府治理的传统模式曾在公共事务的管理中发挥了重要的积极作用，但是随着大数据信息化社会的发展，这种模式已经受到了严峻的挑战并逐渐被淘汰。如何让大数据在政府治理中发挥价值，给予政府更多的发展思路和发展空间，以及如何应对大数据赋能政府所带来的挑战和困境是亟待关注的问题。本文深入探究大数据赋能政府治理所遇到的问题，并对这些问题展开有针对性的实际探讨，以求尽可能提出行之有效的措施促进大数据在此领域的快速发展。

一、大数据如何赋能政府治理

毫无疑问，大数据发展是我国政府建设过程中的有效推动力，它精简了办事流程，提高了办事效率，增强了政府决策管理的科学性和有效性。这些治理变革得以顺利有效进行的关键因素就在于大数据赋能。赋能并不是赋予权力和能力，而是提供给行为主体实在目標的技术、方法或路径[1]。在此思路下，政府可以通过对于数据技术的掌握捕捉到市场情况和公众需求，进行多维度地分析，使有效数据得以运用，促进社会价值最大化。

（一）以数据为基础

“数据化代表着人类认识的一个根本性转变。”[2]同时，数据也是大数据赋能政府治理的中心内容。大数据具有规模大、速度快、种类多和价值密度低的特点，同时还蕴含着巨大的价值资源。各种原始混乱的数据形态经由人为偏好的数据整理收集、数据分析控制后，就可以形成一个有关联的同一数据，建立可预测化的数据模型，而后被发掘使用。对于政府而言，运用好大数据，可以使公众更多地参与政府治理，改善政府与公众之间的关系，还能加强政府与公民间的良性互动。如今我国政府对于数据的应用正处于上升阶段，已出台一系列政策措施。例如“国家政务服务平台”“i西安城市服务”等一系列应用小程序的上线，极大方便了公众的生活。并且以数据为基础的管理模式，能够给予政府更加精准的信息反馈，使决策更加科学，推动了治理理念的变革。在整个大数据信息的环境中，各地政府也根据自身情况建立了一套服务范围涉及广、服务内容触及多的层层相连、环环相扣的群众自助系统。这能够减少决策中出现的信息不对称，并且最大化地减少资源浪费，同时可以将公众与政府自身的需求相结合，匹配出一套满足公众个性化需求的运行体系。

（二）以技术为工具

一方面是数据技术的应用。也就是依靠数据技术的采集、传输和算法，再借助数据工具进行处理，从而简化办事流程，达到减少工作程序的目的。这就极大方便了政府与公众之间的业务往来，使得原本复杂的程序仅通过一部手机就可以轻松解决。另一方面，由于新技术的运用，政府自然而然要建立一套新的办事流程和规章制度，实现政府内部数字化转型。这就让政府治理由物理空间转向为物理和虚拟空间双重治理的模式，从根本上拓宽了政府治理的场域[3]。中国正处在社会发展的关键时期，各类矛盾利益间的冲突必然会使得各阶层关系紧张，以技术为工具构建起虚拟空间的安全阀机制以及对民众的精神抚慰机制，让人们有苦能倒，有合理的地方宣泄，让民众的紧张情绪能够借助某种娱乐消遣得到代偿性满足与精神抚慰。而以技术为工具构建的网络就是成本低廉且较为便捷的方式。

（三）以社会为依托

大数据的快速发展离不开社会整体的包容共进。我国互联网的政务服务用户规模有6亿人，占整体网民的65%，而且网民数量规模整体位居世界第一。我国对大数据的接纳和应用已有多年，信息流通速度的增强，民众自我管理意识的崛起，4G、5G网络的普及，使得民众可以自主选择构建表达的平台，为政府治理建言献策，让政府的决策选择更加社会化，也更贴合民意，减少了社会矛盾。同时，在这种民主氛围网络环境的积极影响下，还催生出一个更大更包容的数据发展空间，形成一个良性的扩大的循环。在这种不断扩大的网络发展中，产生了许多社会行为数据，这让企业积累了大量的用户数据信息，使多种生活服务应用出现，如小红书、抖音、美团、智联招聘、哈啰单车等等，这些应用程序所带来的经济社会效益，吸引了更多的企业也加入其中，凝聚成更广泛强大的力量，促进了大数据的进一步发展。大数据的发展也显而易见地带动了经济的增长和科技的进步，丰富了社会生活的各个领域，这样，以社会为依托的大数据就拥有了更稳定的基础与更强大的动力。

二、大数据赋能政府治理的困境分析

（一）技术装备与人才不足造成硬性条件缺失

我国整体的大数据设备的配置还是较为低下。一些基层单位配件设施陈旧，无法适时地匹配新研发的软件系统，经常会出现设备卡顿、无法运转甚至是数据丢失的尴尬情况。此外，由于设备较差，还会影响基层人员的办事效率。更为重要的是，在这种配置装备下，我们根本无法实现大数据新时代背景下的系统性、全局性、根本性、整体性的变革。除了技术装备，相关人才的储备量仍是政府能够正确运用大数据的关键，但真实情况却是大数据人才匮乏，政产学研相互割裂的教育模式使得复合型的专业人才少之又少，以及各个社会组织与机构并未与高校形成一个系统闭环的人才培养机制，从而导致在教育方面无法形成一个科学合理的人才培养模式。

（二）顶层设计缺乏规划使得统筹发展存在障碍

当前大数据赋能政府治理过程中缺少一个整体的规划，在数据信息建设中缺乏一个统一的信息数据库标准，各地区政府和部门各自为政，不同地区对于数据的采集和整理都采用不同的方法，使得数据难以形成一个直观完整的体系，呈现条块分布的特点。例如在疫情肆虐时，健康一码通仍是不同区域有不同的程序码，例如陕西一码通、北京健康宝、四川天府健康通、广东的粤康码等等，对于经常跨省流动的人口来说非常不便，若是统一规划管理，实现全国一码通行，则会给群众跨省出行提供诸多便利。在其他方面，我们仍需要国家进行整体统筹，调配各方的数据资源，深化大数据在各个领域内的应用。但是因为我国对于大数据的应用仅有短短几年，在数据资源的合理分配上仍有欠缺，在一些重要的发展方向上的扶持力度不足，很难看到大数据赋能的成效，甚至因为管理不当导致了一些负面影响，从而降低了一些官员对大数据发展的认知水平，阻碍大数据在政府治理过程中的发展。

（三）区域问题治理分散孤岛效应破坏发展

跨部门跨区域的信息共享对于政府治理过程来说是相当重要的，但我国由于区域问题治理分散、没有形成统一的横向信息网络，往往在面对突发问题时弊端尽显。一些地方政府部门对于数据公开，表现出封闭保守的态度。这是由于一些领导并不熟悉了解大数据深层次的巨大价值，只顾眼前的权力和利益，故步自封，保守管理。但现代公共事务的复杂性要求各主体之间共同协作，不仅是政府与企业、与社会组织等等之间的协作，地方政府彼此之间更应该做好带头示范作用，加强数据互通。但由于垂直式的管理体系，还是难免出现基层部门间的推诿扯皮，或是出现国家数据资源部门化、部门资源单位化、单位资源个人化现象，这就难免与其他地方区域的政府形成了一种非良性竞争，导致信息闭塞，形成信息孤岛[4]。最为重要的是使宝贵的数据资源没有发挥其最大价值。

（四）数据信息安全风险引发伦理困境

目前，数据的归属和隐私保护的问题一直存在争议。数据的来源最初是起源个人创造所有的，可是在加工处理的过程中，又不可避免地受到技术规则的制约。虽然个人数据匿名化，但是由于数据信息丰富，只要通过组合分析，个人信息隐私就会被暴露出来[5]。并且，数据所有者实际上处于一种非常被动的状态，用户在想要使用一些应用或网站时，往往只有同意和拒绝两种选择，所以大多数人被迫选择同意，这就给个人数据信息安全留下了潜在的巨大风险。所以，关于数据信息使用的权责问题上，一直是处于一种模糊的状态，因此建立数据归属的产权问题已是大势所趋。我国大数据的发展仅有短短十几年，在前期发展中行业壁垒较低，技术人员的质量也是参差不齐、鱼龙混杂。工作人员为了自己的利益不惜出卖机密文件和信息资源的情况屡见不鲜。虽然大数据的发展确实为生产作出了巨大贡献，但实际上相关人员缺乏培训，信息泄露的犯罪成本过低，会直接影响经济的发展水平。

三、大数据推动政府治理的路径分析

（一）加强基础设施建设，大力培育专业对口人才

大数据赋能政府治理，必须以加强大数据的基础设施建设为基础和必要前提。偏远贫困地区应该加大在大数据方面的资金投入力度，扶持相关项目开展。在基础设施的建设上，应由政府主管配套设施，形成一个共享、开放、可利用的大型数据库。同时依靠物联网、区块链、平台化等技术的共同支持，物联网可将社会各个部分贯通起来，使得数据的互通成为可能，平台化管理则能维持基础运营。除了基础设施，人才培养对推动政府治理建设也十分重要，数据人才培养目标是在精通计算机信息技术使用和拥有卓越的数据分析能力的同时，还善于沟通交往的综合性人才。因此，高校的培养模式中，既要形成比较专业的师资团队，鼓励教师不断学习进修，提升自我能力；还要注意设置合理的课程体系，除了基础课程以外，加设法律道德课程也非常必要；此外，高校可以与企业共同合作来达到加强学生实践能力的目的，这也可以解决校方资金技术不够的问题。

（二）增强统筹能力，推进国家治理体系现代化发展

统筹大数据的发展建设，将大数据深嵌国家政务的方方面面，促进治理能力和治理体系现代化发展。数据中心是构建数据信息归集、整理和利用的重要平台，需要建立一个自上而下的运行体系，将有价值的数据进行公开共享，并具体细化到各区县，确保每一个地方政府都能够高效落实。各地区还可以单独成立大数据相关工作指导小组，对地方的数据库建设按照统一标准提供规范化指导，减少无效工作，打破技术壁垒。在整体大框架完成较好的情况下，我们还要对建设的具体实施严格要求，谨慎决策，这是顶层设计的重要地基。由于数据算法对数据质量要求极高，输入过程中的微小错误，就可能导致最终数据出现严重偏差。所以，要建立统一实时动态监督系统，加大政府数据中心管理方面的财政投入，以便能够及时发现数据异常，尽早进行风险干预。

（三）促进组织结构优化，扩大共享范围，互通共享

加强政务信息的共享是提高政府治理效率的关键，构建整体政府、避免行政碎片化已经迫在眉睫。除了市级层面的信息互通，还需要区县与省实现纵向信息共享，消除数据缺项，这就需要推动技术融合，加强区域间的沟通联系，构建全国信息资源共享体系，从而打破信息壁垒。也可以通过制定政策法规解决地方部门之间的利益之争，明确信息数据的公开共享细则，以达到政务信息公开的目的。政府组织结构模式也必须要适应新时代环境下的大数据发展要求，精简机构和压缩规模并不能改变根本性问题，而需要改变政府职能。在社会治理结构日趋多元化的现代社会，不光政府需要承担管理职能，大量的社会团体组织也可以加入其中，多方合作，共同促进数据公开共享。

（四）保障数据安全，完善法律法规

如何保障数据安全，已经是国内外政府亟待解决的问题之一。首先，要权责明确，在互联网遍及的当今，应规制应用软件程序对于用户数据信息的读取程度，特别是用户隐私协议方面应拒绝非此即彼的单一选项，转而以用户为中心自主选取多样化可开放的个人信息。在数据信息的管理上，要加强对信息录入工作人员的审核培训，提升工作人员的素质与能力。同时，加快数据信息安全识别系统建设，使之能准确识别数据安全风险点。对于可能出现的风险提前做好准备，启动预案，减少或避免数据信息泄露引发的问题。

参考文献：

[1]   关婷，薛澜，赵静.技术赋能的治理创新：基于中国环境领域的实践案例[J].中国行政管理，2019，（4）：58-65.

[2]   蓝江.什么是生命政治[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2022，（1）：57-67.

[3]   魏成龙，郭诚诚.赋能与重塑：数字经济时代的政府治理变革[J].理论学刊，2021，（5）：51-58.

[4]   冯锋.大数据时代我国数字政府建设的路径探析[J].山东社会科学，2022，（5）：139-146.

[5]   程嘯.论大数据时代的个人数据权利[J].中国社会科学，2018，（3）：102-122.

[责任编辑   文   遥]