从内部控制视角完善公立医院科研经费管理对策

陈沈亮

摘   要：医院科研经费是医院科研项目顺利推进和学科建设发展的物质保障，是医院可持续发展的强有力保证。与企业追求所有者权益最大化的目标不同，公立医院作为行政事业单位，以公益性为主导，更加注重防范腐败和舞弊，同时实现社会效益。基于此，分析医院科研经费管理现状及问题，提出完善医院科研经费管理的对策，以期促进公立医院实现高质量发展。

关键词：医院科研经费管理；现状；问题；完善对策

中图分类号：F197.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）01-0104-03

2021年8月5日，国务院办公厅印发了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），其中明确提出要扩大科研项目经费管理的自主权，完善科研项目的经费拨付机制，加大对科研人员的激励力度，减轻科研人员的事务性负担，创新科研经费投入与支持方式，改进科研绩效管理和监督检查。政策的红利极大地减轻了科研人员在课题申报、预算编制、绩效考核方面的负担，科研资金使用越来越灵活，但同时，对科研经费管理的难度也在加大。尤其是按照《关于推动公立医院高质量发展的意见》（国办发〔2021〕18号）中提出的新要求，即“公立医院要完善内部控制制度，以业务管理和经济管理的重大风险、重大事件、重要流程为重点，开展风险评估和内部控制评价，来实现高质量发展新效能”。如何做好科研经费管理的内部控制，防范舞弊风险，实现两者的平衡等问题摆在了公立医院管理者人员面前。

一、医院科研经费情况概述

医院科研经费的资金来源有很多种，大体可为纵向、横向和医院自筹三种类型。其中纵向科研经费主要是指国家（科技部、自然科学基金委及其他部委）、省（科技厅、卫计委、教育厅等）、市（科技局、卫计委等）等上级部门以基金、补助或拨款等方式资助的科研项目经费。横向科研经费主要是指企事业单位委托科研项目所转拨的经费和开展科技服务所获得的经费，其中包括院方未参加申报、由对方承担的纵向科研项目中转拨给院方的经费。医院自筹经费为医院设立的科研基金及配套、筹措的科研经费。纵向经费实行预算管理，横向经费实行合同管理。前者执行国家相关经费管理办法，例如《国家科技重大专项（民口）资金管理办法》《国家重点研发计划资金管理办法》《国家社会科学基金项目资金管理办法》等，严格按照上级批复的预算范围和开支比例规范使用科研经费。后者需按照项目合同书中约定内容合理、规范地使用科研经费。

二、医院科研经费管理现状及问题剖析

结合医院实际情况，以COSO内部控制整合框架五要素为基础，医院科研经费管理内部控制体系现状及存在的主要问题有以下五个方面。

（一）控制环境（Control environment）

一是缺乏全面的科研经费管理制度。很多医院仅有《科研配套经费使用范围管理办法》，对纵向经费（主要是财政经费）、横向經费（单位开展科技服务所获得的经费）的使用办法未有明确制度规定，同时缺乏间接经费的具体管理规定。二是缺乏科研经费管理的主体责任意识。医院科研经费的主要责任人是项目负责人，部分项目负责人存在极左和极右两种思维，认为科研经费属于个人经费，可以随意使用，或认为科研经费由财务部门负责管理，由医院统一安排使用即可。尤其是财政经费由于执行率考核和有效期的设定，当项目负责人认为无法按期使用时往往采取套换方式（即医院先行使用其项目资金，把经费额度套转为配套经费供其后续使用）以防资金被收回。三是缺乏明晰的审批流程分工，虽然大部分医院科研经费支出审批都设置了特定的审核流程，一般为经办人—项目负责人—科研办—财务部门—科研分管领导—总会计师—单位负责人，但是各审批人员的审核内容和重点未予以明确，尤其是科研办和财务部门同属于职能部门，往往存在审核权限不清的问题。

（二）风险评估（Risk assessment）

缺乏对科研经费各个环节的风险识别，没有形成科学、系统的风险管理系统。风险评估包含目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。国办发[2021]32号文简化了预算编制、下放了预算调剂权，使预算业务的风险得到了一定降低，但该文件提出的扩大经费包干制的实施范围、提高间接经费占比、扩大劳务费开支范围、简化科研仪器设备采购等宽松措施加大了支出业务和采购业务的风险。医院科研经费的项目负责人往往是临床业务骨干或学科带头人，在院内享有较高的威望和声誉，科研经费支出审核人员往往由于医疗知识的欠缺，无法识别存在的内在风险。例如，购买的超低温冰箱是其研究项目所必需的，还是为科室所用。

（三）控制活动（Control activities）

预算控制、财产保护控制、会计控制有待提高。一是医院科研经费的项目负责人往往承担了较重的临床任务，平时任务繁忙，预算编制缺乏合理性和科学性，导致科研项目预算与项目实际支出存在偏差，频繁进行预算调整；二是科研资产缺乏统一的控制管理规范，特别是科研化试材料的采购、领用、验收等实物管理，部分医院仅凭发票做验收入库，无法核实材料的真实性。现阶段，很多医院注重提升会计处理效率，利用网上报账系统OCR识别等技术对发票查重验真，但是却忽视了前端和后端的实物管理，如物资材料是否真实购买，科研设备是否按国有资产相关规定进行管理，是否存在与医院业务设备混用的情况等。三是对科研经费资金运动控制有待提高，主要表现为存在部分科研经费未按照合同进度付款（预付款）的情况及为规避合同会签或政府采购流程进行合同拆分付款。

（四）信息与沟通（Information and communication）

主要体现在三方面，一是科研项目的申报和执行相互割裂，科研和财务两个管理系统在其各自部门职责范围内封闭运行互不联通。例如科研项目编码及名称在院内并不统一，这导致项目审计时需要科研办、财务部门对照匹配，极大地浪费了时间和精力。二是信息的不对称，由于财务部门一般并不参与项目的预算编制，也就无法掌握项目的前端申报情况，而项目申报成功后对方往往直接网银对公转账到医院账户（并不备注项目负责人名称），这导致经费到账后无人认领的情况时有发生，财务部门只能凭经验判断或做挂账处理。三是科研项目经费使用与课题进展不同步，科研项目管理与经费管理相互脱节，这在项目的绩效评价和执行率方面矛盾尤为明显。往往一个科研项目的各项绩效指标完成情况达90%以上，但资金使用执行率却只有50%不到。

（五）监督（Monitoring）

科研经费的使用缺乏全流程的监督，很多科研项目缺乏事前绩效评估、事中动态监控、事后绩效评价，仅在完成课题验收后进行经费决算。特别是单位自筹（配套）经费约束性不强，为了应付检查设置假配套，同一负责人不同项目间经费随意划转，结余经费长期闲置沉淀。内部审计部门作为内部控制的评价部门，往往重点关注医院大额的基本建设业务控制和政府采购业务控制，而对于科研经费的过程控制的监督仍有待加强。

三、完善医院科研经费管理的对策

从内部控制的视角出发，医院科研经费管理应主要从以下几个方面进行体系建设完善。

（一）控制环境方面

内部环境是有效实施内部控制的保障，是内部控制所有其他组成要素的基础。一方面要进行组织架构完善，即明确科研经费审核流程中各审批人的岗位职责与审核重点，项目负责人对其承担的科研项目负有直接和最终责任，科研办主要审核科研报销支出事项是否符合课题实际需要，例如一项名为“防止儿童跌倒机制研究”的课题项目采购小鼠实验是否合理。财务部门主要审核科研经费单据来源是否合法、内容是否真实完整、使用是否准确、是否符合预算。另一方面要营造良好的科研经费管理环境，提倡以PI为核心进行人力资源配置，强化绩效导向和分类评价，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜，科学制定绩效考核标准和激励政策，为科研经费管理提供制度保障。

（二）风险评估方面

强化全员的风险意识，建立风险评估机制，科研经费管理中最主要也是最为重要的风险应是舞弊风险。依据美国注册舞弊审核师协会的创始人艾伯伦奇特提出的舞弊三角形理论，舞弊产生的主要原因是压力、机会和借口。其中压力是产生舞弊的行为动机，是直接驱动力；机会因素与内部控制设计和运行的失效及机构的制度环境密切相关；借口是一种自我合理化的倾向，与其本人的道德观念、行为准则相吻合，如果没有自我倾向，即使存在强大的压力和良好的机会，也不会出现舞弊行为。风险评估过程中，应重点关注“材料费”“劳务费”“委托业务费”三大风险点的识别。如材料供应商的虚开发票、伪造劳务费名单套取科研经费、利益关联方作为外协方产生的虚假合作风险等。除风险识别外，还应依据风险的复杂程度和重要性选择适当的分析技术和方法进行风险分析。例如利用打车费的舞弊，由于打车金额普遍在百元以下，单据张数较多，可采用列表法进行分析。要求报销人按顺序列明打车时间、打车起始点及打车事由，对明显不合理的（打车时间在凌晨的，往返机场的）打车票采取规避风险法的风险应对策略（直接单据退回）。

（三）控制活动（核心）方面

如何保证经济活动合法合规、资产安全使用及有效防范舞弊和预防腐败是公立医院作为行政事业单位内部控制目标所要实现的。而科研经费管理的内部控制主要从预算控制、财产保护控制和会计控制出发。一是规范科研经费预算编制和调整，虽然32号文对科研经费的预算编制步骤有所精简，不再对预算编制细致程度做具体要求，但是作为项目全过程预算绩效管理，科研项目预算的目标相关性、政策相符性和经济合理性仍是预算编制控制重点；二是探索建立研用材料采购电子商务平台，通过线上公开集合竞价形式确定研用材料的价格和供应商，对实验耗材或实验动物报销要求增加配送单、冷链单、物资拍照等作证资料，对形成固定资产和无形资产的由资产管理部门统一管理进行财产保护控制；三是加强会计控制，如对差旅费的报销，严格按照有关制度的标准进行控制，对固定资产的采购，严格按照合同进度进行付款控制。

（四）信息与沟通方面

一方面，控制环境与内部控制体系其他组成要素之间的相互作用需要通过信息与沟通这一桥梁得以实现；另一方面，风险评估、控制活动和监督的实施也需要以信息为依据，并通过信息来反映实施效果。需要构建基于医院经济运营精细化管理的科研财务一体化的互通、共享的信息系统。科研办的科研管理服务系统主要侧重项目的申报、审批、立项、预算编制等基础科研信息共享，对接全面预算系统的财务部门的科研经费管理系统主要侧重科研经费的审批和项目资金管理的台账共享，为科研信息公开奠定了基础。项目预算调整不再线下纸质审批一式两份在科研办和财务科分别保存，项目负责人在科研经费管理系统中发起预算调整申请，根据科研实际填写科目调整数据及原因，职能部门完成线上审批后（如需），可以将调整后的预算数据推回至科研管理服务系统，项目负责人可直接根据调整后的各科目预算使用经费，科研办也可以在其系统中查询预算调整情况。而与资产管理系统的对接，可以实时查询该科研项目购买的财产物资明细情况（品名、数量、单价、销售方等），无须再通过翻阅会计凭证查询附件信息。同时，要加强部门间的沟通与协调，实现财务管理人员科研化，科研管理人员财务化，促进业财融合。

（五）监督方面

医院内部控制的监督主要是内部监督，即内审部门对医院内部控制的有效性开展监督检查和评价。可采取的措施有：一是运用流程图技术、穿行测试法或实际检测经验法等传统方法对医院科研经费进行内部监督，如对科研项目的资金使用情况实施定期、不定期的抽查，尤其是金额较大的科研项目采取中期验收考核的机制，对中期检查不通过的项目可进行预算核减，充分发挥其动态监控功能，增强过程风险防范，降低外部审计的风险。二是充分利用现代信息技术。党的十九大报告明确指出“利用数字化新技术提高现代化治理能力是新时代最显著的特征”，要以数字监督的战略思维推进“科研安”场景建设，推行完善科研经费的数字化监管体系，通过数字化改革不断助力赋能清廉医院建设。

高质量发展是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求，公立医院的高质量发展是“以人民健康为中心”，构建更加优质高效的整合型医疗服务体系。科研经费管理作为公立医院运营管理工作的一部分，需要与医院的核心业务（医疗业务）深度融合，而化解新医改背景下医院内部控制陡增的压力并转化为价值创造，關键在于流程管理。对科研经费管理的流程梳理是基本，对科研经费管理的流程诊断是关键，对科研经费管理的流程优化是核心，对科研经费管理的流程标准化与持续改进是保障。

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