规范财富积累机制需要改革城乡二元体制

党的二十大报告提出，要规范收入分配秩序，规范财富积累机制。本文指出，讲规范财富积累机制，既要从市场的层面上去讲，也需要从社会的意义上去讲，既要看到微观，也要看到宏观。共同富裕的关键是让农民市民化，农民市民化的关键是改革城乡二元体制，改革城乡二元体制的关鍵是改革、发展与稳定之间的风险权衡。

财富是通过市场化的方式创造出来的

党的二十大报告提出，要规范收入分配秩序，规范财富积累机制。“财富”是一个存量的概念，“收入”则是一个流量的概念。所有的存量都应当是来自流量，如果没有流量，存量就不会增加，全社会的财富就不会扩大。除了一些没有人类劳动参与的天然的自然资源，一般来说，不是通过劳动创造出来的东西，像空气、水、阳光等，不能算是创造出来的“财富”。我们所探讨的“财富”，是通过市场化的方式创造出来的，是与人类的活动相关的。

政府的财富从哪里来？除了征税，政府的一些财富来自国有企业，国有企业通过经营积累国有资产，这离不开市场。国有资源，像矿山、土地等，是经过开发以后才变成财富，这类财富不是积累而来，而是大自然赐给人类，政府也要通过市场化的方式，比如以招拍挂的方式，把土地、矿产资源等让渡给市场主体来进行开发、使用，以创造新的财富。

对于企业而言，企业通过经营，获得利润，转化成投资，当然企业还可以通过借贷、发行债券股票等方式吸引其他投资者参与进来，共同扩大企业经营规模，使得企业的资产规模越来越大，扣除负债以后就形成企业的净资产。如果是股份公司，净资产属于股东所有，这家企业本身就是虚拟法人，就无所谓企业来积累财富了。如果是自然人企业，自然人企业归自然人所有，自然人企业积累的财富归自然人企业所有。有的民营企业就是自然人企业，不是股份公司。这样的企业扣除成本、费用，每年形成的利润转化为投资，再加上通过借贷等方式形成的投资，整体产生的净资产积累，归个人所有。这就是个人通过搞经营、办企业的方式实现个人财富的积累。无论积累多少财富，只要是依法参与市场竞争获得的，都是合理的。

一般的家庭、个人，在取得收入、扣除消费以后，累积下来的资金比如通过存款、购买债券或股票、购买房产等，就形成了个人的财富积累。当然，个人积累的财富，在市场中有的会升值，有的可能会贬值，从而导致财富存量的再分配。

规范财富积累机制需要机会公平

个人的财富积累与资本市场有关。资本市场越完善，个人积累财富的机会就越公平。资本市场如果不完善，对许多人来说可能连参与市场的机会都没有，而且在这种情况下，积累财富的机制可能从社会的意义上讲就不合理。譬如房产也是财富积累的方式之一。从社会意义上说，市民在城里购买一套房子，如果在北京，房产是增值的。如果是在北京打工的农民挣了钱回到老家，在宅基地上建房，是贬值的。为什么同样是人，同样是公民，为什么农民建在农村宅基地上的房子就贬值，在北京等城市购买房产就会升值呢？这个升值机会是谁给的？这并非个人努力的结果，而是城乡二元体制造成的，这就不公平。所以，要规范财富积累机制，在社会的意义上，首先大家的身份要平等，基本的权利要平等，大家的机会要公平，这才谈得上规范财富积累机制。

在我国贫富差距状况目前不容乐观，这与机会的不公平，尤其是财富积累机会的不公平，有直接关系。这主要体现在财富增值机会的不公平。市民容易搭上国民经济增长的便车，所以容易实现财富增值。农民在农村原有的财富，比如耕地、房产等，跟国民经济增长有多大关系呢？经济增长再快，对于这些财富的价值几乎也没有多大影响，所以农民在农村相对难以搭上国民经济增长的便车，来实现农民家庭、个人的财富增值。

这就是一个大的需要改革的问题，即二元体制的问题。所以，讲规范财富积累机制，既要从市场的层面上去讲，也需要从社会的意义上去讲，既要看到微观，也要看到宏观。

现有的市场要通过法治化，规范市场活动，尤其是资本市场，完善财富积累机制。但是，我们需要看到，如果只是讲市场，例如我们目前讨论的市场规范化、法治化，仅仅是针对已有的市场。在农村可能还缺乏一些市场，如住房市场、土地市场。从社会意义上讲，还得进一步去拓展，要体现整个社会的公平正义。要建立全国统一的市场，让大家都有平等的机会，这就涉及要如何通过改革实现城乡一体化的发展。要破除这种二元结构，首先要针对二元体制进行彻底的改革，那么，社会的财富积累机制就更规范了，从而在收入的分配上、财富的积累上，其差距可能就不会像今天这么大。因此，这不仅是一个技术层面的问题，也不是一个单纯的管理上的问题，而是一个改革的话题。

这里面不仅有政府和市场的关系问题。比如农民，农民只有进城打工，他才能参与劳动力市场，但是农民积累的财富并不在市场之中，不能交易，没有价格，无法增值。在这个意义上看，对农民是不公平的。这不仅是政府和市场的关系，其中也涉及政府和农民的关系，即涉及政府与社会的关系。这就不只是经济问题了，还是重大的社会问题。政府与社会的关系就是政府如何对所有的公民一碗水端平，公平对待。既然都是国民，都是公民，应有的基本权利是一样的，在身份上应当是平等的，不应有高低之分。

我国从1949年以来形成的城乡二元体制的影响一直延续到了现在。农民作为劳动力供应者可以进城打工，在经济层面上农民作为生产要素是可以流动的；农民要拖家带口全家都到城里定居，也可以，但是农民享受不到跟市民同等的待遇，这就不公平了。这带来很多问题，例如农民子女的上学问题，子女上学的问题涉及对下一代的培养，涉及人力资本的积累。如果农民的孩子在城里不能扎根，那么他的人力资本积累就与市民家庭的人力资本积累是不平等的，因为受教育的机会不公平。再比如保障房，有户籍的市民可能获得保障房，没有户籍的可能就得不到。

总之，在社会基本权利不平等的情况下，导致很多经济机会的不公平，在收入分配、财富积累等方面，机会就不公平，从而导致收入分配、财富积累的差距扩大。这些机会上的天壤之别所形成的收入差距、财富差距等经济差距是体制造成的，不是单靠个人努力就能解决的。例如农民的子女在农村里可能生下来就没能受到良好的教育，导致其人力资本积累不高，即便进城打工也往往只能获得较低收入；而市民子女的人力资本积累整体上要比农民强得多，其收入就相对较高。

尽管我国城乡之间收入差距有所缩小，城乡居民人均可支配收入之比已经从2009年的3.33︰1降至2021年的2.50︰1，但市民的人均收入仍是农民人均收入的2至3倍。这其中很多是属于体制因素造成的，并非个人努力不努力的问题。对农民这个群体来说，在这种体制下致富的难度很大，即使政府给予再多的支持政策和财政投入，也无法填平体制产生的鸿沟。尽管多年来我国户籍城镇化率有所提高，但2021年我国户籍人口城镇化率只有46.7%，而2021年我国常住人口城市化率为64.7%，两者相差了18个百分点。我们通常看到了常住人口这个指标，而忽略了常住人口这个指标背后的群体之间的不平等。目前我国大概有3亿农民工，他们被城镇化了，作为常住人口计入城镇化率这个指标，但农民工在城里工作、生活，却享受不到市民的平等待遇，这就是社会问题了。所以这要从社会层面去改革，单单在经济方面解决不了。推动市场化，规范政府与市场的关系，解决不了这个问题，这要从更宏观的视角，从社会的层面才能看到、认识到，从而解决问题。这是优化分配结构的一个前提。中国式现代化要从人的角度来考虑问题。我国有14亿多人口，按照户籍人口城镇化率计算，我国还有超过53%的人口实际上还是农民，是一个“农民社会”。在这种二元体制下，农民如何富裕起来？主要靠政府的支持和投入，是远远不够的，也是难以持续的。

要通过改革二元体制推进市场化的改革

有一种观点认为“一次分配靠市场，二次分配靠政府”。这里的“靠市场”，靠的是城市的市场，农民在其中处在边缘的地位，是劳动技能不高的打工人，农民如何从实现低收入到中等收入？“二次分配靠政府”，但政府的能力是有限的，如果超过50%的人是低收入者，如何能通过政府财政调节来实现农民收入显著提升？这显然是行不通的。二次分配靠政府来缩小贫富差距，那是理想，在我国的这种现实条件下是难以做到的。

至于说第三次分配，那是社会成员基于道德自觉，自愿地把一部分收入或者财产捐献出来的行为。在任何一个国家，第三次分配只是一个补充，对收入或者财富的平等化的影响都是很小的。第三次分配是基于一种道德的考量，是一种利他的行为，政府可以鼓励，但是无法强制，靠个人自觉。第三次分配实际上是社会文明程度的一个体现，它取决于物质文明的水平，也取决于经济发展的阶段，不是个人觉悟的高低决定的。发达国家的第三次分配的比例总体上高于发展中国家。其他国家与我国的国情不同。一些发达国家探讨全民基本收入，这些国家的国情是不存在二元体制，已经实现了城市化，农民在人口中占比很低，而且其农民的角色也是不带社会身份的，仅仅是一个职业意义上的农民。而在我国，农民是社会身份意义上的农民，即使非农就业，在城市生活，但仍是农民身份。这与国外的农民不是一个概念。在我国，如果搞基本收入制度，如果只针对城里人搞，那么城乡差距就更大了；如果全民一起搞，搞得起吗？将会重蹈20世纪50年代人民公社大食堂的覆辙。当然，对于丧失了劳动能力者，对于残疾人、老年人等弱势群体，需要社会保障其基本的生存条件。在这个意义上的“基本收入”，就是保一个底线的公平，让所有人都能生存下去。

从更深的意义上讲，要通过改革二元体制推进市场化的改革，让更多的人能够拥有平等的发展机会。大家都以同样的身份、平等的权利来参与市场的游戏，共同创造财富，公平积累财富，这样才谈得上社会的公平正义。人民对美好生活的追求，不仅是解决物质文化生活的问题，人民还有对民主法治、公平正义、安全、环境等的需求。社会公平正义如何实现？要通过改革建立新的体制，制度的保障才是真正的保障。

为了解决现在已经形成的城乡二元结构，要改革城乡二元体制。在城乡二元体制里，户籍制度实质上是一个社会身份制度，具有很强的社会排斥性。此外，还有比如农民的财产在农村如何交易？现在农村“三块地”（耕地、宅基地、林地）的所有权是集体的，承包权、经营权、转让权交给了农民，这也是财产权。农民获得了这些财产权之后，如何去依法交易，获得财产性收入？这就跟集体所有制关联在一起了。

该如何去创新集体所有制的实现形式？按照老的集体所有制的实现形式，农民很难富起来。过去搞人民公社，在那种情况下的集体所有制，农民是受穷的。现在是土地的集体所有权和土地的承包权、经营权都分开了，要跟国有企业改革一样，其所有权和经营权分离。在农村这叫“三权分置”改革，“三权分置”改革调动了农民的积极性，所以解决了吃饭的问题。但是农民的收入提高问题如何解决？农民在农村整体上难以实现高收入，还得离土离乡才可能富起来。农民如何才能离土离乡？现在农民是集体经济的成员，如何转让财产？农民的财产带不走，缺乏流动性，想转让也没市场。在这种情况下，农民如何真正变为市民？

改革城乡二元体制，有一个“进得来”的问题，即城里不要设置障碍，要让农民能进城，户口实行登记制，迁移不受限，不仅是劳动力作为生产要素可自由流动，而且家庭、社会人口也可以自由迁徙，就是打开城门，让人“进得来”。另外，还有一个“出得去”的问题，即农民能带着所积累的财产，能摆脱原有的集体经济成员的身份，通过市场交易将财产权利变现带走，进城过上市民的生活。现在农民与农村的关系就像婴儿通过脐带一直与母体连接一样，剪不断。城乡二元体制造成农民工群体最终落叶归根回到乡下，所以我国的户籍人口城镇化率的提升进展很慢。在这种情况下，农民如何富裕起来？又如何积累财富？

所以，规范财富积累机制，促进共同富裕，关键是让农民市民化，农民市民化的关键就是改革城乡二元体制这個深层次的问题。

三个“二元”问题带来的巨大挑战

在我国，在城市里，土地是国家所有，是国家所有制。所以农民和市民的身份差异背后，实际上还有一个所有制的差异问题。市民是生活在国有制的基础上，农民是生活在集体所有制的基础上。农民和市民的所有制基础不一样，如何进行改革，这就涉及一个重大的理论和实践难题。1949年以来我国逐渐建立了以公有制为主体的基本经济制度，公有制主要包括两种形式，即全民所有制（国家所有制）和集体所有制。这两种基本的所有制形式实际上就决定了不同的人生活在不同的所有制当中。市民，整体而言，生活在国有土地上；农民整体上生活在集体的土地上，即使离开农村，也带不走土地上的财产。对于这两种所有制的实现形式，该如何创新？更大的问题是，不能因为不同的所有制而造成机会的不平等和身份的差别，不能把所有制的不同变成社会上人的不平等的基础。所有制就是所有制，如何不再跟社会身份挂钩？一个提出多年但难以解决的问题是，农村集体所有制下的生产要素和国有制下的生产要素，比如集体的土地和国有的土地，同样是土地，同样是生产要素，一个有市场，一个没有市场，还没有形成一个统一的要素市场。目前的市场还是个二元市场，不是一个统一的市场。这二元市场的问题如何解决？

所以归纳起来要解决三个二元问题：社会的二元问题，比如农民与市民的社会身份的二元以及基本权利的不平等问题；经济的二元问题，比如同样的财富因为分别处在不同的所有制当中而一个有市场、一个没市场；以及公有制的二元问题。如何通过改革解决三个二元问题？这三个二元问题是相互关联的，改革哪一个都会牵扯其他问题，要解决必须一体化推进，这是一个十分复杂的难题，既是理论难题，也是实践难题。比如所有制的理论，在理论上要探索集体所有制、国家所有制的实现形式在市场经济下该如何去创新，让农民的集体所有权和农民的承包权、经营权等权利分置，对这些权利分置之后如何在法律上进行规范，都能变成可交易的财产权利。目前国有企业的所有权、经营权两权分立，而农村集体所有制的三权分置，现在也不能完全交易。所有制实现形式的创新，面对着很多理论上的难题，该如何进一步解放思想、创新理论，进而解放生产力，是规范财富积累机制和促进共同富裕的深层次问题，也是中国式现代化进程中无法绕开的重大问题。这涉及改革、发展和稳定之间的风险权衡，考验新时代的智慧。

（刘尚希为全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。本文编辑/孙世选）