基层金融机构受益所有人身份识别问题探析

2023-05-30张静

清华金融评论 2023年3期

基层金融机构在对受益所有人身份识别工作中存在实际操作有偏差、持续识别和重新识别困难、穿透识别支撑乏力等问题，亟待关注。本文基于反洗钱监管要求，针对上述问题或难点，充分考虑基层金融机构工作现实，从制度设定、信息平台等方面进行思考，并提出相应的政策建议。

2021年6月，中国人民银行发布的《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）明确给出“受益所有人”定义，提出受益所有人身份识别要求。2022年1月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布了《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行中国银行保险监督管理委员会中国证券监督管理委员会令〔2022〕第1号）（以下简称1号令），进一步完善了受益所有人制度。近年来，中国人民银行济宁市中心支行在对辖内银行业金融机构洗钱和恐怖融资风险评估中发现，其在非自然人客户受益所有人身份识别工作中存在着因制度要求不明确导致实际操作有偏差、因获取信息渠道受限导致持续识别和重新识别困难、因国家层面缺少统一的信息平台导致穿透识别支撑乏力等问题，亟待关注。本文基于反洗钱监管要求，充分考虑基层金融机构工作现实，针对上述问题进行分析思考，并从细化制度指引、构建统一平台、扩展信息渠道等方面提出相应的政策建议。

政策法规层面的新变化新要求

明确受益所有人的两层含义，即最终受益和最终控制。我国现行法律并未对受益所有人给出明确的定义，仅在中国人民银行《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235 号，以下简称“235号文”）、《关于加强受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164 号，以下简称“164号文”）文件中给出了受益所有人的识别方法及标准。意见稿第一次从法律层面上给出了受益所有人准确定义：最终拥有或控制公司、企业等市场主体，或者享有市场主体最终收益的自然人。这两层含义既注重对金融业务中所涉及权利与财产的所有权的确立，又将相关支配权的认定纳入其中，标志着我国反洗钱工作正逐步由形式合规向风险为本、实质有效方向发展。

将现行金融机构核心义务“客户身份识别”调整为“客户尽职调查”。客户尽职调查至少包含两层意思，一是应尽的义务和职责，二是为获取足够信息主动付出各种勤勉努力，而不应懈怠无为。客户尽职调查的概念最早在巴塞尔委员会在2001年10月颁布的《银行客户尽职调查》中提出，FATF在2003年修订《四十项建议》时，将巴塞尔协议中倡导的客户尽职调查作为反洗钱国际标准中预防措施的基本要求引入建议中。我国此次使用客户尽职调查的概念，进一步强调义务机构应当尽职了解客户身份、交易背景、风险状况等，而非仅注重形式合规、核对证件等表面工作，更有于金融机构准确完整地获取识别受益所有人信息，满足日趋复杂的反洗钱工作新要求。

在法律层面增加了义务机构之外的其他单位和个人的反洗钱义务和责任。我国现行反洗钱法一直将金融机构作为反洗钱义务主体，而对于其他单位和个人，仅在“金融机构反洗钱义务”一章中提出，要求单位和个人办理业务时应当提供真实有效的身份证件或者其他身份证明文件。意见稿第一次将其他单位和个人反洗钱义务在法律层面进行明确，一是明确了单位和个人配合尽职调查、提供受益所有人信息和资料的义务，二是明确了单位和个人法律责任，极大提升了反洗钱工作的有效性。同时，意见稿中对于“不配合”的客户，也明确金融机构和特定非金融机构有权限制或拒绝办理业务，有效解决金融机构采取限制措施面临依据不足的难题。

增加信息集中登记要求，明确相关单位和个人按规定提供使用受益所有人信息。目前我国在受益所有人信息登记、管理使用等方面存在缺陷，在反洗钱国际评估中直接影响有效性指标I05和建议24、25。从国际反洗钱评估的实践看，公司登记部门集中登记是反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，簡称FATF）最为认可的方案，因此，意见稿要求公司、企业等市场主体，应当通过监管部门信息系统报送受益所有人信息；反洗钱行政主管部门、国家有关机构依法履行职责时可以使用受益所有人信息。

调整优化受益所有人身份识别思路和方法。235号文、164号文的主要思路是按照逐步递进的方式确定受益所有，即首先将拥有最终控制股份的自然人判定为公司的受益所有人；其次存疑时或无股权控制时识别其他方式控制的自然人；最后前述都无效时识别高级管理人员。1号令对识别思路及方法进行了较大调整，综合三种方式识别，即综合考虑拥有最终控制股份的自然人、实际控制的自然人以及拥有最终收益权的自然人。如果上述方式均无法识别时，识别高级管理人员，有效规范基层金融机构对政策的把握和落实。

现阶段金融机构操作中存在的困难与原因

执行中因制度不明晰带来操作偏差。目前对于受益所有人身份识别在具体操作上相关细则仍缺乏明确标准。一是相关表述缺乏可操作标准，如235号文要求“义务机构应当根据实际情况以及从可靠途径、以可靠方式获取的相关信息或者数据，识别非自然人客户的受益所有人……”，而“可靠途径、可靠方式”的表述笼统含糊，基层金融机构理解不尽相同。特别对有限公司分公司等存在识别流程模糊、重大控制权不清晰、简化和强化识别情形不明确等问题，把握尺度参差不齐。二是制度要求收集保存的资料不具体。235号文要求“收集并保存非自然人客户股权或控制权、客户股东或董事会成员的相关信息”，基层金融机构在执行存在偏差。如某些连锁零售企业，经营牌照登记为有限公司，开户时大多备案其总公司章程，但实际经营只有数人，而且是授权制，不能达到有限公司或分公司的认定标准。基层金融机构在操作中既有按照上级公司股权结构识别的，也有以基层具体负责人识别的，留存资料混乱。

穿透识别缺乏有力的全口径平台支撑。现阶段，国家层面尚未建立一个有关受益所有人信息获取、分析、验证的统一平台，义务机构在履职时缺少支撑。一是受益所有人信息公示的全面性不足。如，国家企业信用信息公示系统公示的信息只有法定代表人、高管姓名和股东名称，无股东持股比例及其他关联企业信息，不能满足穿透识别的需要。二是多平台获取的受益所有人信息不一致。如，分公司有单独营业执照时，在国家公示系统中受益人为其总公司，而其它平台查询到的受益人为分公司，势必造成金融机构对其受益所有人身份识别存在困惑。三是客户提供的自证材料验证难。目前，识别间接拥有超过25%公司股权或者表决权的自然人时，各机构主要依靠客户提供的自证材料，由于缺少有效自行验证或交叉验证手段，机构对材料的真实性及准确性难以把控。

持续识别和重新识别缺乏有效信息渠道。164号文要求“义务机构在对非自然人客户身份持续识别或重新识别的过程中，应当同时开展对其受益所有人的相应身份识别，确保受益所有人信息完整性、准确性和时效性”，而在实践中，由于企业在注册登记时未被要求必须提供受益所有人信息，非上市公司股权转让是否纳入公司需要登记的事项也无硬性要求，导致部分企业股权信息变更后未及时向政府相关职能部门报备，金融机构对非自然人客户持续识别和重新识别难以及时跟进，对实际控制权、决策权或表决权更缺乏有效的信息渠道。信息获取困难导致基层金融机构客观上过度依赖客户的配合程度和信息公开程度，主观上对受益所有人身份识别更倾向于表面合规。