农民创业扶持政策供给与需求分析

王莉波 张国庆

摘要：农民返乡创业有助于解决自身就业并拓宽收入途径，对于建成全面小康社会实现共同富裕意义重大。为完善政府相关部门制定的创业扶持政策，本研究从供给需求理论的视角出发，探析创业扶持政策供给与农民创业者个体需求的匹配度。目前，中央和地方均出台了一系列鼓励和扶持农民创业的政策，包括资金、培训、土地等方面。以浙江省农民创业者为研究对象经调查发现，浙江省农民创业者在资金、培训、土地等方面尚面临着一些政策瓶颈。因此，应根据现行政策的供给情况和农民创业的实际需求，不断动态优化和完善资金、培训、土地等政策，构建帮扶农民创业的长效机制，提高政策供给效果，促进农民创业增收，助力乡村共同富裕。

关键词：农民创业 政策供给 政策需求 匹配度

*基金项目：农业部重点实验室开放性项目（KFJJ20180109）。

激励农民创业在促进农村产业融合发展，拓宽农民增收渠道，实现乡村振兴和共同富裕的国家重大战略中具有重要意义。通过返乡创业，农民不仅解决自身就业问题，还能提升自身收入，是社会创业进程中可行的商业模式，对于全面建成小康社会实现共同富裕意义重大。依靠在外学到的生产和管理技能，积累的创业资本和人脉关系，农民返乡创业将推动新技术、新知识在农村地区普及，推进乡村振兴，实现农村农业现代化。农民返乡创业能创造出更多新的就业机会，吸纳更多农村剩余劳动力，有利于带动区域经济发展，缩小城乡差距。

农民创业扶持政策属于公共政策之一，政府是供给方，农民是需求方。该政策产生的价值与意义在于满足农民创业对政策的需求，所以其制定和实施必须要考虑供需体系之间的作用机制，以明确政策供需主体之间的作用关系，即通过创业扶持政策和创业环境的渲染，激发潜在农民创业者的创业动机。政府部门广泛收集农民创业者在不同创业阶段的实际需求，深入分析创业扶持政策与农民创业者实际需求之间的匹配差距，根据信息反馈，完善已有政策体系。经过多次修改调整，不断缩小政策供给与政策需求之间的差距，以此达到供需匹配状态。完善的创业扶持政策体系有助于激发更多潜在创业者的创业动机，促进农民更好的创业发展，形成良性的正向反馈循环。得益于国务院和地方省市的政策支持和鼓励，农民创新创业进展显著。由于农民自身文化水平、职业技术、储备资金等参差不齐，导致政府出台的资金、培训、土地等政策落地执行仍面临着瓶颈，与农民实际需求的匹配度较低。

供给需求理论是古典政治经济学、新古典政治经济学、凯恩斯主义的理论基础，该理论认为商品的价值由价格体现。商品生产者控制了供给量，消费者控制了需求量，同时供给与需求又分别受到多重因素的影响，价格就是供给与需求的均衡点，由供给方和需求方经过市场博弈共同决定。经济市场的核心是供给与需求博弈，在非经济市场环境如政府管理中，公共政策的选择同样具有需求与供给博弈现象。在制定和实施公共政策时，供需双方及博弈现象同样存在，因此形成了“政策供给需求理论”。本文基于供给需求理论，以浙江省为例，选取了杭州市、宁波市、丽水市和金华市四个地市的农民创业者，调查分析了农民创业扶持政策供给和需求的现实状况，并根据农民真实需求，对政府制定出更加具有针对性的资金、培训、土地等政策给出了建议。本研究有助于实现创业扶持政策供需均衡，提升政策匹配度，滿足产业发展需求，为农民创业提供政策支持，助力乡村振兴和共同富裕。

（一）农民创业的培训扶持政策

1.供给分析

浙江省高度重视农民创业培训工作，创业培训是提升农民创业者整体素质、增强创新创业能力、拓宽创业途径的重要手段。2003年，宁波率先开始“百万农民素质提升工程”，以创业知识培训为主要抓手推进创业农民培训。同年，衢州市为最大程度满足农民创业需求，创新发行了“培训券”，持有培训券的农民可根据需求自由选择培训课程，而培训券由政府通过购买社会服务的形式采购。调查发现，农民对这种模式高度认可，目前已经在浙江省多个地市推广应用。

2013年，浙江省农业农村厅开始进行新型职业农民培训试点，首个入选高校为浙江农林大学，浙江农民大学在该校应运而生，新型职业农民培训体系开始广受关注。与此同时，浙江省湖州市被农业部评为首个新型职业农民试点市，湖州市所辖各区县开始陆续成立培训班。2018年，浙江省出台了《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化行动计划（2018-2022）》，农创客的概念首次出现，该政策就农创客发展制定了详细规划。近年来，浙江省农业农村厅通过打造信息平台、技能培训、营造氛围等途径，培育了大批创业精神活跃、创业态度积极的农创客。从培训主体来看，已呈现出多元化趋势，既有农业、教育等政府部门，又有工会、共青团等群团组织，以及各行业组织、高职院校、企事业单位等，都在提供创业培训服务。

2.需求分析

近年来，在各级政府部门的培训政策扶持下，农民培训覆盖面日渐扩大，受访农民均表示参加过创业教育培训，其中58.67%的农民创业者每年会参加1次及以上培训。在被问及是否愿意参加培训时，愿意和非常愿意参与培训的比例高达88.65%，表明农民创业者越来越意识到知识的重要性，迫切希望通过参加培训来提升自身的综合素质、技能水平及学历水平等。

一是农民创业者对培训保障的需求。调研时发现，部分农民由于文化程度相对较低，信息获取能力较弱，对创业培训相关政策知之甚少，以致不少创业培训政策无法原原本本落实到手中。同时培训资金总体投入有限，仅靠财政补贴，难以满足培训所要担负的教材、师资、服务等日常费用。因此，创业培训是否有完善的培训体制机制保障和充裕的培训经费保障，是农民创业者较为关注的。

二是农民创业者对培训内容的需求。随着网络信息技术和新知识的发展，不少农民创业者意识到传统的课程知识已不能满足实际需求，希望培训课程能注重网络信息技术和新知识的讲解与运用，以提升创业能力。低学历农民对学历教育培训感兴趣，期望通过职业教育增加个人知识储备，提升个人综合素养，而高学历农民基本上都具有一定的文化素养和学习能力，渴望获取更加综合全面的创业信息。

三是农民创业者对培训形式的需求。创业培训的目的是满足农民创业需求，因此培训形式必须不断改善与创新。多数农民创业者希望培训形式趋于多样化和个性化，在传统的专题讲座基础上，增添现场实际操作，增强课堂互动性，直观的培训形式更容易被接受。选择网络形式进行教学培训的农民也达到了半数以上，主要集中于年轻创业者，年纪越小对网络形式接受度越高，学历越高对网络形式的诉求也越大。

调查结果显示，目前创业培训扶持政策供给与农民实际需求仍存在失衡错位现象，主要表现在培训保障缺乏统筹协调，经费使用率不高，总体投入有待进一步提高；培训内容缺乏因需施教，导致农民创业者培训成效不显著；培训形式相对固化，未按照培训对象的不同采取多元化模式。

（二）农民创业的资金扶持政策

1.供给分析

创业活动不仅需要农民在主观上有创业的意愿，而且在客观上离不开资金的支持。对于农民而言，创业资金短缺是最大的困难。浙江省农民创业资金扶持政策体系相对完善，主要包括税收抵免、提供补贴、低息贷款等帮扶措施，对农民创业发挥了积极的作用。

一是提高创业补贴资金额度。针对农民创业者资金匮乏问题，以补贴形式提供资金支持。2015年，浙江省明确规定给予农民发放创业补贴，补贴额度由原来的2000元/人提升为不高于20000元/人。2017年，浙江省财政厅推出了“3030”新农人行动计划，该方案计划在三年内重点打造30名30岁左右的农业领域创业创新人才。2018年，浙江省农业厅连续三年为农创客发放共计10万元的农村创业补贴，目标是为浙江乡村振兴培育3000人左右的农创客队伍。

二是放宽创业贷款条件。为支持农民创新创业，政府将创业农民纳入政府担保的创业贷款范畴，各省市县按照相关规定对创业农民给予贷款贴息支持。政府鼓励金融机构积极与相关部门合作，进一步提高贷款额度、降低抵押标准、创新担保方式等。2018年，浙江省政府再度加大对创业农民的支持力度，将贷款最大额度提升为50万元。宁波市开通纯信用融资贷款“直通车”，创业农民可通过电话或线上平台申请无需抵押和担保的信用贷款，提高了贷款审批速度。丽水市创新运用生态信用模式，简化农民创业贷款办理手续，缩短农民创业贷款审批周期，提升农民创业贷款额度。

三是加大创业税收优惠。与以往相比，浙江省支持农民创业的税收优惠政策力度进一步加大，税收营商环境也在逐步优化。2019年，浙江省发布《关于落实重点群体创业就业有关税收优惠政策的通知》，每户农民创业者将享受14400元/年的税收优惠。2020年，随着我国新企业所得税法案正式实施，浙江开始省对符合条件的农民创业企业实施20%的企业所得税率，此举显著降低了农民创业者的税收负担。2021年，浙江省提出农村能人与普通农民联合创业新模式，有效增加了新增就业岗位数量，落实涉企减税降费等支持政策。

创业农民的关注点集中于如何获取创业资金。调查显示，缺少创业启动资金筹集途径被多数创业农民视为遇到的最大困难。农民创业初期资金回笼慢，在贷款周期没有缩短的情况下，还贷压力大，贷款政策执行受到阻碍以致影响政策效果。此外，创业条件一般的农民申请贷款，意味着银行面对的风险更大，所以银行人员在审核贷款时难免消极应付，不断提高门槛和增加条件来规避风险，导致农民贷款难问题突出。

2.需求分析

资源依赖理论认为，企业与自身所处环境是彼此依存并影响的，政府的资金支持能够转化为企业未来的盈利能力，带来更大的经济效益。浙江省各地的创业资金资助率逐年提高，越来越多的农民创业者能够获得资金支持，但总的来看，与创业农民实际需求完全匹配尚有一段距离，具体表现在三个方面。

一是农民创业者对资金补贴的需求。调查显示，高达90%以上的农民创业者都在关注创业补贴信息，主要体现在创业补贴的“量”和“针对性”上。农民认为创业直接资金补贴总量偏少，无法满足农民创业的资金需求，首次创业农民期望能提高创业资金补贴额度来分担创业成本。创业补贴具有补贴范围广、设置项目多、补贴对象复杂、财政资金使用程序严谨、审计要求高等特点[8]，在一定程度上導致补贴针对性不强。创业补贴政策应根据需求分类实施，使农民可根据自身实际情况获得项目开发、培训、保险、孵化等创业补贴，并通过改变创业资金的配置方式，提高资金使用效率。

二是农民创业者对税收优惠的需求。为促进创业就业，目前我国已出台了诸多税收优惠政策，但95%以上属于直接优惠[9]。直接优惠是针对收益优惠，只有取得收益的创业行为才能以直接减免税的形式享受优惠，属于“事后”激励，这使得创业初期的农民被排除在直接税收优惠之外。因此，处于起步阶段的农民创业者希望能优化直接优惠和间接优惠的适用范围，逐步由直接减免税收的方式转向加速折旧、投资折旧等间接税收方式，并能够扩大税收优惠政策的适用范围，任何创业者、任何行业、任何阶段，只要创业活动满足一定的条件均能享受税收优惠政策。

三是农民创业者对贷款融资的需求。大部分农民创业者将创业启动资金筹集困难排在首位，远高于对人才、交通和配套产业的需求。农民创业借贷非常普遍，如果缺少政府部门或金融机构的资金支持，单靠自有储蓄和亲戚借贷，往往会导致创业计划的流产。对于金融机构而言，农民的信用评级和抵押资产是规避风险的重要工具。我国《物权法》及《担保法》均明确规定，农村宅基地不得用于抵押，而农民可抵押其他资产较少，无形中提高了农民创业者的贷款门槛。因此，创业农民迫切希望能减少贷款的附加条件，简化贷款手续，降低农民创业融资成本。

（三）农民创业的土地扶持政策

1.供给分析

土地是农村家庭生活的重要保障，也是农民创业的重要载体，土地政策对农民创业尤为重要。近年来，随着土地确权的持续推进，浙江农民土地制度进一步改革，土地流转机制也越来越完善，农村就业创业环境越来越好，越来越多的农民返乡创业。

土地政策可以分为直接土地政策和间接土地政策。直接土地政策主要是通过补贴、租金等一系列优惠政策提高农民创业的积极性。间接土地政策包括土地税收、明确土地财产性权利等。2016年，临安区首先开始土地确权工作，对于确权土地给予土地承包经营权证书，此项工作极大地方便了农村土地流转及抵押贷款。此后，土地确权工作在浙江省其余各地市陆续展开，土地成了农民手中的“活”资产。2018年，浙江省出台培育农创客发展的意见，大力支持鼓励农创客租用集体建设用地或使用自有农村房屋开展创业活动。2020年，浙江省明确每年建设用地指标中的新增部分首先用于支持返乡农民创业用地。2022年，为支持弱势失业人员、返乡农民工、残疾人等群体创业，浙江省鼓励各地区改建闲置场地促进创业园区建设。

决定农民创业成功率和成长率差异的重要原因之一是土地资源利用效率。省级及各地政府出台了农民创业土地扶持政策，但这些政策大部分是单一政策，忽视了配套政策的保障作用，从而导致农民在执行政策时无法解决创业问题。例如，农民创业扶持政策执行时涉及省财政厅、省农办、省农业农村厅等多个部门，应由相关政府部门设立专门机构加以宣传和解释，保障政策有效实施。目前我国颁布的各项农民创业扶持政策中，绝对部分需要政府多个部门协同推进，但是在实际执行过程中，缺乏各部门具体责任划分，导致部门间推诿以至于执行效果堪忧。

2 .需求分析

随着城镇化、工业化占地和用地规模迅速扩大，耕地资源日益紧缺。即便已出台多项土地政策，但由于农民获取知识信息的限制以及地区间扶持政策的偏差，农民创办各种类型的经济实体仍存在土地要素整合不到位的现象。因此，土地资源需求仍是农民创业亟待破解的难题。

一是农民创业者对顶层规划的需求。多数农民希望政府部门将创业用地纳入土地利用的总体规划中，在衔接城乡规划和土地保护规划的基础上，在土地利用规划编制时应征询农民创业土地需求。土地扶持政策细则的虚化必然对农民创业带来消极影响。因此，在制定土地扶持政策时要细化设施农用地范围，适当扩大农民创业配套设施和附属设施的上线规模，引导农民参与土地规划，增强农民的主动创业能力。

二是农民创业者对土地供给量的需求。在土地供给方面，供给量的大小，直接影响农民创业活动。当土地供给充沛时，农民创业活动的土地资源充足，农民可以更好地配置创业苗圃、产业基地、创业平台、创意园等，促进农民创业活跃度，提高创业生存率。土地供给对不同行业、不同年限的农民创业活动的影响存在差异，新创企业规模较小，风险规避和应对能力较弱，当土地供给紧缩带来企业经营成本增加时，容易导致创业失败。

三是农民创业者对用地优惠的需求。农业设施用地比例低、农村土地流转价格高、建设用地指标紧等，是农民创业者反映较为集中的问题。创业农民希望政府相关机构能创新土地开发利用方式，在盘活现有土地资源的前提下，对农民创业用地给予部分财政补贴，即创业农民可获得低于市场价格的土地资源，土地差价由财政补贴弥补。因此，政府部门应规范管理各类土地流转，积极探索建设用地合法流转机制，鼓励土地向有资金、有技术、会管理的农民创业者流转，提升创业效益。

分析农民对创业扶持政策的需求可以看出，农民在创业过程中对资金、培训、土地三大资源的需求尤为迫切。近年来，尽管各级政府部门为农民创业提供了优越的政策环境，但与农民创业实际需求仍存在匹配间隙。农民扶持政策体系应充分考虑创业扶持政策的供需作用机理，构成统一体，协同推进。

（一）政策制定

1.精准定位，完善政策体系建设

分析浙江省农民对创业扶持政策的实际需求后发现，农民对创业扶持政策的需求已不仅限于单项政策，而且需要完善的创业政策扶持体系。各级政府应上下沟通、系统思考，需要精准收集不同创业阶段农民对扶持政策的实际需求，对资金、培训、用地三大要素政策进行梳理，分析政策执行的利弊得失，形成完备的创业政策体系，跟进配套措施。

2.明确责任，提升政策协同性

政府部门之间的协调与合作至关重要，以省政府为主导，省农业农村厅、省科技厅、省人社厅、省财政厅等部门为辅助，加强沟通与协作，明确各部门权力和责任，实现创业扶持政策统一规划、协同推进，确保在每一个创业环节都有相应的主体来负责。

（二）政策执行

1.注重教育，提升农民综合素养

加强农民对创业过程的认知，了解创业各阶段、各方面内容，充分认识到创业是一个系统性过程。积极探索学历教育与技能培训相结合的农民创业培养模式，构建多层次、多形式、多角度的新型职业农民教育体系，采取丰富多样的理论教学和技能实操培训方式，在提升创业能力的同时，进一步提高农民创业识别机会和把握机会的能力。

2.加强宣传，扩大政策知晓率

政府部门制定出台系列扶持政策后，要充分利用新闻媒体、微信、微博、QQ等平台，广泛选派志愿者、科技特派员等定期进行农民创业扶持政策宣讲，让农民正确了解各类扶持政策的具体内容，形成有利于政策执行的社会舆论环境。在政府部门与农民创业者之间搭建沟通平台，充分了解农民在创业过程中对创业资金和其他支持的迫切需要，增强政策制定的科学性、合理性和及时性，提高农民创业扶持政策与创业实际需求的匹配度。

（三）政策落实

1.简化政策落地实施的审批流程

各地区立足当地经济发展实际情况，制定出台相应的实施细则，提高政策的可操作性，降低创业扶持政策实施门槛，让更多在创业初期的农民能够享受到创业支持和福利。减少创业过程中不必要的审批手续，简化政务流程，提高相关部门的服务能力和办事效率，让农民能及时获得政策支持。

2.建立农民创业扶持政策评估监督机制

政府成立工作小组监督政策制定实施相关部门，防止有些部门表面积极行动，实际缺少作为，坚决反对“形式主义”和“官僚主义”，工作职责切实履行到位，对于工作落实不到位的，定期或不定期进行通报，情节严重者按照相关规定進行严肃处理，确保各项政策落地见效。实时监测创业扶持政策对农民创业的影响，对已出台政策及时修正并完善。

参考文献：

[1]王金杰，牟韶红，盛玉雪.电子商务有益于农村居民创业吗？——基于社会资本的视角[J].经济与管理研究， 2019，40（02）：95-110.

[2]刘志阳，金仁旻.社会企业的商业模式：一个基于价值的分析框架[J].学术月刊，2015，47（03）：100-108.

[3]李周.农民流动：70年历史变迁与未来30年展望[J].中国农村观察， 2019，（05）：2-16.

[4]周英萍，贾佑兰.公共政策的供求分析—探析一种不同于传统政策研究的新途径[J].中国经贸导刊，2009，（20）：71.

[5]詹义清.政策供给有效：惠农政策实施效果研究—以关中7个县（区）的调查为例[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（06）： 135-142.

[6]柳建坤，柳建坤，张云亮.农户创业何以成功？—基于人力资本与社会资本双重视角的实证研究[J].社会学评论，2020，8（03）：105-117.

[7]宋加山，赵锐锃，郭婷婷.基于中介效应模型的政府补贴、政治关联与民营上市企业价值研究[J].软科学， 2020，34（07）：82-87.

[8]朱思因.目标受众视角下创业专项资金政策执行有效性评估—以广东省珠海市为例[J].时代经贸，2021， 18（01）：43-49.

[9]栾福明，王雨佳，韩平飞.完善支持大众创业的税收政策探讨[J].经济纵横，2016，（02）：48-51.

[10]卜令营，王淑芹，王居然.土地流转与农户创业—基于PSM方法的实证研究[J].新疆农垦经济.2021，（04）： 54-62.

Analysis on the Supply and Demand of Peasants’ Entrepreneurial Support Policies： A Case Study of Zhejiang Province

Wang Libo Zhang Guoqing

Abstract： Farmers returning home to start businesses can contribute to solve their own employment and broaden their income channels， which is of great significance to building an all-round well-off society and achieving common prosperity. In order to provide reference for relevant government departments to formulate and improve policies， we analyzed the matching degree between the supply of entrepreneurial support policies and the individual needs of farmers’ entrepreneurs from the perspective of supply and demand theory. Both the central and local governments have issued a series of policies to encourage and support farmers to start businesses， including funds， training， land and so on. Taking the farmer entrepreneurs in Zhejiang Province as the research object by the way of questionnaire survey， we found that Zhejiang Province’s farmer entrepreneurs still faced some policy bottlenecks such as funds， training， land and so on. Therefore， in according to the supply of current policies and the actual needs of farmers for entrepreneurship， the government administrative department should constantly and dynamically optimize and improve policies such as funds， training and land， build a long-term mechanism to support farmers’ entrepreneurship， improve the effect of policy supply， promote farmers’ entrepreneurship and income， and contribute to the common prosperity of rural areas.

Key words： farmer entrepreneurship policy supply policy demand matching degree

（作者單位：浙江农林大学经济管理学院）

责任编辑：李政